Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 14 мая 2015 г. N 10АП-1528/15

г. Москва

14 мая 2015 г.

Дело N А41-74745/14

Резолютивная часть постановления объявлена 13 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 мая 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Игнахиной М.В.,

судей Виткаловой Е.Н., Немчиновой М.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Астафьевой А.В.,

при участии в заседании:

от ООО "Стройсервис А" - Елитенко Н.В., представитель по доверенности от 01.12.2014,

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области - представители не явились, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 18.02.2015 по делу N А41-74745/14, принятое судьей Обарчуком А.А., по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Стройсервис А" к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении от 13.11.2014 N 126-Ю-2014,,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Стройсервис А" (далее - заявитель, общество, ООО "Стройсервис А") обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (далее - управление, административный орган, Управление Росреестра по МО) о признании незаконным и отмене постановления от 13.11.2014 N 126-Ю-2014, которым заявитель привлечен к административной ответственности по части 1.1 статьи 8.8 Кодекса российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а также предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 13.11.2014 N 126-Ю-2014, взыскании с управления в пользу общества судебных расходов в размере 25 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Московской области от 18.02.2015 по делу N А41-74745/14 заявленные ООО "Стройсервис А" требования удовлетворено. Признано незаконными и отменены постановление о назначении административного наказания от 13.11.2014 N 126-Ю-2014 и предписание от 13.11.2014 N 126-Ю-2014, вынесенные Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской в отношении общества с ограниченной ответственностью "Стройсервис А" (л.д. 64-68).

Не согласившись с данным судебным актом, управление обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой в которой просило решение от 18.02.2015 отменить в части удовлетворения требований о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 13.11.2014 N 126-Ю-2014 и предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 13.11.2014 N 126-Ю-2014.

Дело рассматривается в соответствии с нормами ст. 153 АПК РФ или ст. 121-123, 153, 156 АПК РФ в отсутствие представителей Управления Росреестра по МО, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично путем размещения информации на официальном сайте суда www.10aas.arbitr.ru.

В судебном заседании представитель общества возражал по доводам апелляционной жалобы, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, не возражал против пересмотра судебного акта в обжалуемой части - в части удовлетворения требований о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 13.11.2014 N 126-Ю-2014 и предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 13.11.2014 N 126-Ю-2014.

Поскольку от лиц, участвующих в деле возражений относительно пересмотра судебного акта только в обжалуемой части не поступило, в соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2012 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" и пунктом 5 статьи 268 АПК РФ проверка судебного акта проводится арбитражным судом лишь в оспариваемой части - в части удовлетворения требований о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 13.11.2014 N 126-Ю-2014 и предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 13.11.2014 N 126-Ю-2014.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы в совокупности и взаимосвязи с собранными по делу доказательствами, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 22.09.2014 сотрудниками Администрации Наро-Фоминского муниципального района Московской области на основании распоряжения от 17.09.2014 N 274-р проведен муниципальный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства по месту нахождения земельного участка общества по адресу: Московская область, Наро-Фоминский муниципальный район, городское поселение Апрелевка, в ходе которого выявлены нарушения статьи 8.8. КоАП РФ (л.д. 10).

По результатам проведенного муниципального земельного контроля составлен акт проверки от 22.09.2014 N 1480 (л.д. 14-16).

В связи с поступившими от органа местного самоуправления документами Управлением Росреестра по МО вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования от 20.10.2014 N 126-Ю-2014.

В ходе административного расследования установлено, что земельный участок с кадастровым номером 50:26:0180425:14 площадью 29 903 кв.м., категория земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства, не используется обществом, а именно: на земельном участке произрастает древесно-кустарниковая растительность, признаков ведения сельскохозяйственной деятельности не выявлено.

По факту выявленных нарушений должностным лицом Управления Росреестра по Московской области в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении от 20.10.2014 N 126-Ю-2014 (л.д. 48).

Постановлением о назначении административного наказания от 13.11.2014 N 126-Ю-2014 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ, и ему назначен штраф в размере 200 000 рублей (л.д. 7-8).

В этот же день заявителю выдано предписание об устранении нарушения земельного законодательства от 13.11.2014 N 126-Ю-2014 (л.д. 9).

Не согласившись с постановлением по делу об административном правонарушении и выданным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным и отмене.

Не согласившись с постановлением административного органа о привлечении к административной ответственности и предписанием, ООО "Стройсервис А" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявленными требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования общества, исходил из недоказанности административным органом в действиях общества события административного правонарушения, предусмотренного частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ, а также нарушения административным органом порядка привлечения общества к административной ответственности.

Данный вывод суда первой инстанции является правильным по следующим основаниям.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 7 статьи 210 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа, суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии с частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ не использование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ), для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом.

Объектом данного административного правонарушения являются общественные отношения в сфере рационального использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации основным принципом земельного законодательства является учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на соответствующие категории, которые используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Земли сельскохозяйственного назначения на основании пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

В соответствии с положениями пункта 4 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех лет и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

В указанный срок не включается срок, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование, а также срок освоения земельного участка. Срок освоения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не может составлять более чем два года (пункт 5 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении в числе других выяснению подлежит наличие события административного правонарушения.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ, выражается в неиспользовании земельного участка в течение срока, установленного указанным Федеральным законом.

Признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 N 369.

Как указано в постановлении Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 года N 369, неиспользование земельного участка определяется на основании одного из следующих признаков: на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы; на сенокосах не производится сенокошение; на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30 процентов площади земельного участка; на пастбищах не производится выпас скота; на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений; залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка; залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30 процентов; закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20 процентов площади земельного участка.Как следует из материалов дела, в постановлении по делу об административном правонарушении управление указывается на зарастание участка сорной и древесно-кустарниковой растительностью, однако не приведены конкретные характеристики неиспользования, обозначенные в Постановлении Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 N 369, в частности процент засоренности и закустаренность.

Одним из признаков - является залесенность и (или) закустаренность участка: на пашне свыше 15% площади земельного участка; на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30%.

Как следует из материалов дела, 22.09.2014 сотрудниками Администрации Наро-Фоминского муниципального района Московской области на основании распоряжения от 17.09.2014 N 274-р проведен муниципальный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства по месту нахождения земельного участка общества по адресу: Московская область, Наро-Фоминский муниципальный район, городское поселение Апрелевка, в ходе которого выявлены нарушения статьи 8.8. КоАП РФ (л.д. 10).

По результатам проведенного муниципального земельного контроля составлен акт проверки от 22.09.2014 N 1480 (л.д. 14-16).

В связи с поступившими от органа местного самоуправления документами Управлением Росреестра по МО вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования от 20.10.2014 N 126-Ю-2014.

В ходе административного расследования установлено, что земельный участок с кадастровым номером 50:26:0180425:14 площадью 29 903 кв.м., категория земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства, не используется обществом, а именно: на земельном участке произрастает древесно-кустарниковая растительность, признаков ведения сельскохозяйственной деятельности не выявлено.

Между тем, ни один из данных признаков, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, документально не подтвержден.

Согласно кадастровой выписке от 18.07.2014 N МО-14/ЗВ-1110047 спорный земельный участок был отнесен к категории земель "земли населенных пунктов", следовательно, на момент проверки земельный участок не мог являться предметом проводимой проверки и его неиспользование не образовывало объективную сторону вменяемого правонарушения.

Доказательств неиспользования земельного участка в течение предшествующих проверке 3-х лет управлением в материалы дела не представлено.

Кроме того, составленный Администрацией Наро-Фоминского муниципального района Московской области Акт проверки от 22.09.2014 N 1480 может лишь подтверждать факт того, что по состоянию на 22 сентября 2014 года земельный участок не использовался.

Проведение выездной проверки на местности являлось разовым мероприятием по контролю, какие-либо акты, фиксирующие неиспользование земельного участка, ранее не составлялись.

В ходе проверки от 22.09.2014 не привлекались эксперты, которые могли бы по состоянию почвы, возрасту и виду деревьев и (или) растительности установить длительность неиспользования сельскохозяйственного участка по назначению.

Таким образом, управлением не доказано наличие в деянии общества объективной стороны правонарушения по части 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1). Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2). Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (часть 3).

Протокол является основным процессуальным документом, которым фиксируется факт административного правонарушения, основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и доказательством по делу об административном правонарушении.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется с участием физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Лицу или его законному представителю разъясняются права и обязанности, предусмотренные указанным Кодексом, предоставляется возможность ознакомиться с протоколом, представить свои объяснения и замечания по содержанию протокола.

Пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Следовательно, лицо, в отношении которого возбуждено административное производство, должно присутствовать при составлении протокола. При этом соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ достигается не только в случае присутствия законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, но и в его отсутствие при условии его извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Как следует из материалов дела, протокол об административном правонарушении от 20.10.2014 N 126-Ю-2014 составлен в отсутствие извещенного надлежащим образом законного представителя общества.

Доказательств, подтверждающих уведомление о вручении законному представителю общества извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении от 20 октября 2014 года в материалах административного дела не содержится.

Таким образом, при производстве по делу об административном правонарушении были существенно нарушены права общества, установленные КоАП РФ, что не позволило обществу реализовать свои права, а административному органу всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.

При этом в материалах дела отсутствует доказательства уведомления законного представителя общества о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 от 02.06.2004 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

При данных обстоятельствах, протокол об административном правонарушении составлен и дело об административном правонарушении рассмотрено в нарушение требований части 4.1 статьи 28.2 и части 3 статьи 25.4 КоАП РФ, поскольку законный представитель не был уведомлен о совершении данных процессуальных действий.

Данные нарушения являются существенными, поскольку не позволили всесторонне рассмотреть дело об административном правонарушении, ввиду того, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено возможности воспользоваться своими правами и данные нарушения являются невосполнимыми.

Пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 от 02.06.2004 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Судом первой инстанции правомерно признано незаконным и отменено предписание управления от 13.11.2014 по делу N 126-Ю-2014 об устранении нарушений законодательства, которым обществу предписано устранить в срок до 13 февраля 2015 года выявленное нарушение.

В соответствии со статьей 201 АПК РФ, основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший.

Согласно статье 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

На основании пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона N 294-ФЗ при применении мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

За неисполнение предписания должностного лица в установленный срок наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).

Из приведенных норм следует, что предписание, выдаваемое по результатам проверки, представляет собой акт уполномоченного должностного лица, проводившего проверку, содержащее властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного юридического лица.

Поскольку судом установлено, что административным органом не представлено безусловных доказательств наличия в действиях общества состава вменяемого правонарушения, суд первой инстанции правомерно счел необоснованным предписание административного органа.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о признании незаконным и отмене постановления по делу о назначении административного наказания от 13.11.2014 N 126-Ю-2014 по части 1.1 статьи 8.8 КоАП и предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 13.11.2014 N 126-Ю-2014.

Доводы апелляционной жалобы проверены апелляционным судом и отклонены, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не могут повлиять на законность и обоснованность принятого решения суда первой инстанции.

Судом первой инстанции дана надлежащая оценка всем имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Апелляционная жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 18 февраля 2015 года по делу N А41-74745/14 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

М.В. Игнахина

Судьи

Е.Н. Виткалова М.А. Немчинова