Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2015 г. N 09АП-15902/15

г.Москва

26 мая 2015 г.

Дело N А40-90531/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 мая 2015 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бекетовой И.В.,

судей Захарова С.Л., Якутова Э.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сатаевым Д.Ш.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ООО "Владимиртеплогаз" на решение Арбитражного суда г.Москвы от 24.02.2015 по делу N А40-90531/2014 (153-744), принятое судьей Кастальской М.Н.,

по заявлению ООО "Владимиртеплогаз" (ИНН 3310003494, ОГРН 1023302553064, 600007, г.Владимир, ул.В.Дуброва, д.40а)

к ЦУ Ростехнадзора (ИНН 7702609639, ОГРН 1067746766240, 107031, г.Москва, ул.Рождественка, д.5/7)

об оспаривании предписания,

при участии:

от заявителя:	не явился, извещен;
от ответчика:	Клопова К.В. по дов. от 31.12.2014;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Владимиртеплогаз" (далее - ООО "Владимиртеплогаз", заявитель) обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением об оспаривании предписания Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному (далее - ЦУ Ростехнадзора, ответчик) от 06.05.2014 N 11.2-В0230прнв-П/0270-23014, выданного заявителю в целях устранения выявленных ответчиком нарушений в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 24.02.2015 вышеуказанные требования оставлены без удовлетворения, поскольку суд пришел к выводу о соответствии оспариваемого ненормативного правового акта административного органа требованиям закона, не влекущего для заявителя неблагоприятных правовых последствий в виде нарушения его прав и охраняемых законом интересов субъекта предпринимательской деятельности.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, ООО "Владимиртеплогаз" обратилось в Девятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит об отмене решения суда первой инстанции и принятии по делу судебного акта об удовлетворении заявленных требований. Податель апелляционной жалобы мотивирует свои требований неполным выяснением судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов суда, изложенных в решении обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального и процессуального права.

Ответчиком представлен письменный мотивированный отзыв на апелляционную жалобу заявителя в порядке ст.262 АПК РФ.

В судебном заседании представитель ответчика поддержала решение суда первой инстанции, доводы апелляционной жалобы, а также содержащиеся в ней требования считает необоснованными и не подлежащими удовлетворению, изложила свою правовую позицию по делу, основанную на тезисах и аргументах представленного отзыва на апелляционную жалобу, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Представитель заявителя в судебное заседание не явился. При указанных обстоятельствах, с учетом своевременного размещения информации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, суд апелляционной инстанции, руководствуясь ст.ст.121, 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе разъяснений, данных в п.5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 г. N 12 "О некоторых вопросах применения АПК РФ в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в АПК РФ", рассмотрел дело в отсутствие представителя заявителя, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ.

Как установлено судом и следует из материалов рассматриваемого дела, на основании распоряжения от 29.04.2014 N В-230-пр ЦУ Ростехнадзора в отношении ООО "Владимиртеплогаз" в период с 30.04.2014 по 06.05.2014 была проведена внеплановая проверка на предмет соблюдения заявителем требований законодательства в области промышленной безопасности опасных производственных объектов с целью контроля за исполнением ранее выданного ему предписания.

По итогам проверочного мероприятия должностные лица ЦУ Ростехнадзора установили факт неисполнения заявителем требований ранее выданного предписания.

В целях устранения заявителем негативных последствий совокупности выявленных по результатам проверки нарушений законодательства, ЦУ Ростехнадзора выдало заявителю оспариваемое предписание от 06.05.2014 N 11.2-В0230прнв-П/0270-23014.

Полагая, что вышеуказанное предписание административного органа не соответствует требованиям закона и влечет неблагоприятные правовые последствия в виде нарушения прав и охраняемых законом интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ООО "Владимиртеплогаз" обратилось в суд с заявлением об их оспаривании в порядке главы 24 АПК РФ.

Согласно системному толкованию ст.13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п.6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и содержащиеся в ней требования, выслушав пояснения и аргументы представителя административного органа, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии правовых и процессуальных оснований для отмены (изменения) обжалуемого судебного акта в связи со следующим.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно ст.17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Согласно Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, функции контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов возложены на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору и его территориальные органы.

Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направляет на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты) к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

В соответствии с положениями ст.3 Закона N 116-ФЗ под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в Законе, в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, принимаемых в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

В силу положений ст.2 Закон N 116-ФЗ опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении N 1 к этому Закону.

Согласно данному приложению к категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, в том числе воспламеняющиеся, горючие, взрывчатые, токсичные.

Нормами ст.9 Закон N 116-ФЗ на лицо, эксплуатирующее опасный производственный объект, возложена обязанность по соблюдению положения настоящего Закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности; обеспечение проведения экспертизы промышленной безопасности зданий, а также проведение диагностики, испытаний, освидетельствования сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа; выполнению распоряжений и предписаний федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемых ими в соответствии с полномочиями.

В силу ч.4 ст.16 Закона N 116-ФЗ должностные лица Ростехнадзора имеют право выдавать организациям, эксплуатирующим опасные производственные объекты, предписания об устранении выявленных нарушений требований промышленной безопасности.

Как верно указал суд первой инстанции, оспариваемое предписание направлено на устранение нарушений законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов, вынесено в пределах предоставленных управлению полномочий и несоответствие этого предписания законодательству не установлено.

Согласно п.3 ст.16 Закона N 116-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4-10 настоящей статьи.

В силу п.7 ст.16 Закона N 116-ФЗ одним из оснований для проведения внеплановой проверки является: истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований. Аналогичное основание для проведения внеплановых проверок установлено п.1 ч.2 ст.10 Закона N 294-ФЗ.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.10 Закона N 294-ФЗ одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Поскольку внеплановая выездная проверка на основании распоряжения от 29.04.2014 N В-230-пр проводилась с целью контроля исполнения ранее выданного предписания, то согласования с органами прокуратуры, предусмотренного ч.5 ст.10 Закона N 294-ФЗ административному органу не требовалось.

Согласно п.15 ч.4 ст. Закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора), в том числе при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.

Однако ст.16 Закона N 116-ФЗ никаких особенностей в части согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры в случае, если основанием для проверки явилось истечение срока исполнения ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований, не устанавливает.

Следовательно, в данном случае согласование проведения внеплановой проверки с органами прокуратуры не требовалось.

ООО "Владимиртеплогаз" выдано предписание от 06.05.2014 N 11.2-В0230прнв-П/0270-23014 об устранении выявленных нарушений в рамках проведенной внеплановой проверки, предметом которой являлся контроль за выполнением пунктов ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений, которое заявителем не оспаривалась.

Проверка проведена в соответствии с Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладки, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах, утвержденного Приказом Министерством природы Российской Федерации (далее - Административный регламент) от 30.10.2008 N 280.

В ходе проверки установлено, что Обществом систематически допускаются нарушения обязательных требований промышленной безопасности, так как им не исполнено законное требование государственного органа по устранению нарушений в области промышленной безопасности. Истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, является основанием для проведения внеплановой проверки (п. "а" ч.7 ст.16 Закона N 116-ФЗ).

Основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (п.1 ч.2 ст.10 Закона N 294-ФЗ).

В соответствии с абзацами 1, 2 и 14 части 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект обязана соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности, иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также выполнять указания, распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями.

Обязанность соблюдать требования промышленной безопасности установлена для всех организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, и не зависит от того, когда построены и введены в эксплуатацию опасные объекты. Действие положений Закона о промышленной безопасности распространяется на все опасные объекты, независимо от даты их постройки, соответственно, лицо, эксплуатирующее такие объекты, обязано приводить их в соответствии с действующими требованиями промышленной безопасности.

Нарушения по не выполненным пунктам предписания напрямую влияют на промышленную безопасность.

Требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также обязательном требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

Согласно ч.1 ст.9 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального орган, а также выполнять указания, распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями.

То есть, из диспозиции приведенной нормы следует, что опасный производственный объект и оборудование, использующееся на этом объекте, должны соответствовать нормам промышленной безопасности. Эксплуатация оборудования с нарушениями требований норм промышленной безопасности не допускается.

Эксплуатация оборудования на опасном производственном объекте с нарушением, предусмотренном правилами, является потенциально опасной для жизни и здоровья людей.

Таким образом, в целях реализации своих полномочий и в пределах своей компетенции ЦУ Ростехнадзора принимает меры ограничительного и предупредительного характера путем запрета на эксплуатацию такого оборудования.

Довод апелляционной жалобы о том, что требования по исполнению п. 5.9.8 "Правил безопасной эксплуатации систем газораспределения и газопотребления" ПБ 12-529-03 (далее - Правила) не правомерны ввиду того, что не содержат требований по приведению в соответствие объектов, введенных в эксплуатацию до их вступления в силу, обоснованно отклонен арбитражным судом первой инстанции как противоречащий требованиям Закона N 116-ФЗ.

Согласно п. 12 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" НПА федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. С момента вступления в силу данных Правил, прописанные в них требования имеют обязательный характер для организаций, эксплуатирующих ОПО. Данные Правила стали действовать еще в 2003 году.

В разъяснениях Ростехнадзора "По вопросам применения требований правил безопасности систем газораспределения и газопотребления (ПБ-12-529-03)" указано, что предприятия должны разработать мероприятия по приведению опасных производственных объектов газоснабжения в соответствие с требованиями Правил и согласовать с территориальными органами Госгортехнадзора России.

Оценивая доводы заявителя о том, что Правила не могут носить обязательный характер, так как их требования не включены в технический регламент, арбитражный суд первой инстанции обосновано пришел к выводу о их противоречии действующему законодательству. Данные Правила прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ 04.04.2003 N 4376, в соответствии с чем, они обязательны для исполнения.

Более того, согласно разъяснениям Ростехнадзора "По вопросам применения требований правил безопасности систем газораспределения и газопотребления (ПБ-12-529-03)" предприятия должны разработать мероприятия по приведению опасных производственных объектов газоснабжения в соответствие с требованиями Правил и согласовать с территориальными органами Госгортехнадзора России.

Требования к сети газопотребления котельных, введенных в эксплуатацию до 2003 г., установлены в "Техническом регламенте о безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29.10.2010 N 870 (далее - Технический регламент). Требования, установленные Техническим регламентом, не применяются к сети газораспределения и газопотребления, введенным в эксплуатацию до вступления в силу Технического регламента, за исключением требований, установленных разделами I, II, VI-VIII, пунктами 14 и 15 раздела III, а также пунктом 18 раздела IV настоящего Технического регламента (п.3 Технического регламента).

В пункте 78 раздела VI указано, что автоматика безопасности при ее отключении или неисправности должна блокировать возможность подачи природного газа на газоиспользующее оборудование в ручном режиме.

Таким образом, отраженные в п. 5.9.8. Правил нашли свое отражение в п. 78 раздела VI Технического регламента, единственная разница заключается в том, что в Правилах законодатель конкретно указывал способ (использование двух располагаемых последовательно ПЗК, автоматического отключающего устройства, установленного между ними, связанного с атмосферой, обеспечивающего автоматическую проверку герметичности затворов ПЗК перед запуском (розжигом) и регулирующим устройством перед горелкой), препятствующий розжигу котла в ручном режиме, в то время как в Техническом регламенте законодатель лишь указал, что ручная подача природного газа на газоиспользующее оборудование запрещается, необходимо использовать автоматические устройства (какие именно законодатель не указал).

На момент проводимых ответчиком проверочных мероприятий и выдачи заявителю оспариваемого предписания, Правила действовали, в связи с чем, выявленное при проведении проверки и отраженное в предписании нарушение требований законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов, установлено верно.

Довод заявителя о том, что техническое перевооружение котельных проводится в полном объеме в соответствии с графиком, согласованным руководителем территориального органа Ростехнадзора от 19.09.2008, подлежит отклонению, поскольку в графике, представленном Обществом, не согласованы сроки переоборудования котельных, в которых были выявлены нарушения: г.Ковров: ул.Садовая, ул.Первомайская, ул.Металлистов, ул.Грибоедова, проспект Ленина; г.Владимир, ул. Б.Московская, 62; г.Собинка (согласно графику переоборудование должно было произойти еще в 2011 г.).

Довод ООО "Владимиртеплогаз" о том, что оспариваемое предписание было выдано юридическому лицу до истечения 15-дневного срока для предоставления возражений по Акту проверки от 06.05.2014, что повлекло за собой нарушение прав указанного лица, подлежит отклонению как основанный на неправильном толковании норм Закона N 294-ФЗ.

В силу положений ч.1 ст.4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом. Предъявление любого иска обусловлено мотивом восстановления нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

Согласно ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В рассматриваемом же случае, учитывая законность и обоснованность оспоренного ненормативного правового акта, права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не могут быть признаны нарушенными. Более того, соблюдение требований промышленной безопасности опасных производственных объектов является обязанностью заявителя, равно как и выполнение требований должностных лиц уполномоченного административного органа при осуществлении им деятельности в сфере государственного надзора. Таким образом, совокупность условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований, в рассматриваемом случае не установлена.

В связи с изложенным, арбитражный апелляционный суд признает обжалуемое решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства. Апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит, поскольку приведенные в ней доводы не влияют на законность и обоснованность правильного по существу решения суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч.4 ст.270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену обжалуемого судебного акта, коллегией арбитражного апелляционного суда не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 24.02.2015 по делу N А40-90531/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

И.В. Бекетова

Судьи

С.Л. Захаров Э.В. Якутов