Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2015 г. N 15АП-7268/15

город Ростов-на-Дону

28 мая 2015 г.

дело N А53-21562/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 25 мая 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 мая 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Соловьевой М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Смородиной Ю.А.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель по доверенности от 11.07.2014 г. Мугу А.А.;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 07.04.2015 г. по делу N А53-21562/2014 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Спектр",

заинтересованное лицо: Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ростовской области, принятое в составе судьи Бондарчук Е.В.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Спектр" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ростовской области (далее - управление) от 11.06.2014 г. N П-118822-61-04/0074.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 07 апреля 2015 года заявленные требования удовлетворены.

Решение мотивировано незаконностью оспариваемого предписания, а также его неисполнимостью.

Не согласившись с указанным судебными актом, управление обжаловало его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе управление просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, сославшись на то, что выданное предписание является исполнимым, так как отсутствуют неустранимые препятствия, не позволяющие исполнить возложенную обязанность. Также действующее законодательство не регламентирует срок выполнения предписаний об устранении нарушений. Данный срок устанавливает орган контроля самостоятельно с учетом характера выявленного нарушения.

Заинтересованное лицо, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, явку представителя в судебное заседание не обеспечило.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель заявителя в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении требований апелляционной жалобы отказать.

Как следует из материалов дела, общество осуществляет деятельность на основании лицензий от 07.05.2014 г. N 118822 (выдана по результатам рассмотрения заявления о продлении лицензии N 67552 от 07.05.2009 г.) на осуществление деятельности в области оказания услуг связи.

Управлением установлено, что общество не обеспечивает реализацию требований к сетям и средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий (СОРМ) в соответствии с условиями лицензии на оказания услуг связи. Действующее планы и акты ввода в эксплуатацию технических средств СОРМ у оператора отсутствуют, что является нарушением статьи 64 Федерального закона "О связи" от 07.07.2003 г. N 126-ФЗ, пункта 10 лицензии N 118822, пункта 10 раздела XV Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 г. N 87, пункта 7, 10, постановления Правительства Российской Федерации от 27.08.2005 г. N 538 "Об утверждении Правил взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность".

Результаты проверки были зафиксированы в акте от 11.06.2014 г.

N А-61-04/0128.

На основании выявленных нарушений обществу 11.06.2014 г. выдано предписание N П-118822-61-04/0074, в котором указаны нарушения, аналогичным образом изложенные в акте проверки от 11.06.2014 г. N А-61-04/0128.

Предписанием общество обязывалось устранить нарушения в срок не позднее дня, следующего за днём получения предписания.

Полагая, что предписание управления от 11.06.2014 г.

N П-118822-61-04/0074 не соответствует действующему законодательству, общество обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Пунктом 3 части 8 статьи 27 Федерального закона от 07.07.2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - Федеральный закон N 126-ФЗ) установлено, что должностные лица органов государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения причинения вреда средствам связи, предназначенным для целей государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка, а также предотвращения нарушения целостности, устойчивости функционирования и безопасности единой сети электросвязи Российской Федерации.

Согласно пункту 5.1.1.2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2009 г. N 228 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций" к компетенции управления в сфере связи относится государственный надзор: за соблюдением требований к построению сетей электросвязи и почтовой связи, требований к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей и сооружений связи; за соблюдением операторами связи требований к пропуску трафика и его маршрутизации; за соблюдением порядка распределения ресурса нумерации единой сети электросвязи Российской Федерации; за соответствием использования операторами связи выделенного им ресурса нумерации установленному порядку использования ресурса нумерации единой сети электросвязи Российской Федерации; за соблюдением организациями федеральной почтовой связи порядка фиксирования, хранения и представления информации о денежных операциях, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации контролю, а также организацией ими внутреннего контроля; за соблюдением пользователями радиочастотного спектра порядка, требований и условий, относящихся к использованию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, включая надзор с учётом сообщений (данных), полученных в процессе проведения радиочастотной службой радиоконтроля; за выполнением правил присоединения сетей электросвязи к сети связи общего пользования, в том числе условий присоединения.

Приказом Роскомнадзора от 26.12.2012 г. N 1416 утверждено Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ростовской области, в соответствии с которым Управление является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, находящимся в её подчинении (пункт 3). Управление обладает полномочиями за выполнением операторами связи требований по внедрению системы оперативно-розыскных мероприятий (пункт 7.1.2.10). Управление с целью реализации полномочий имеет право давать юридическим лицам, независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам обязательные для выполнения предписания об устранении нарушений в установленной сфере деятельности (пункт 8.2).

В статье 17 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Как следует из материалов дела, основанием для проведения в отношении общества внеплановой выездной проверки явилось обращение УФСБ России по Ростовской области, согласно которого в ходе оперативно-розыскных мероприятий в действиях общества были выявлены нарушения требований действующего законодательства, связанные с деятельностью оператора связи в соответствии с условиями лицензии.

Проверка общества проведена управлением на основании приказа от 03.06.2014 г. N 281-нд., по результатам проверки управлением составлен акт от 11.06.2014 г. N А-61-04/0128.

Оспариваемое предписание подписано уполномоченными должностными лицами управления, в том числе: руководителем управления Сидорцовым И.Н., начальником отдела надзора в сфере электросвязи Кривошеенко А.А. и пр.

Пунктом 5.1.4 вышеуказанного Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций к полномочиям данной Федеральной службы отнесён также контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных условий и требований.

К лицензионным требованиям в области оказания услуг телематической связи, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 г. N 87 "Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий", в том числе относятся: обеспечение реализации требований к сетям и средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Согласно материалам дела оспариваемое предписание выдано в связи с нарушением обществом: статьи 64 Федерального закона "О связи" от 07.07.2003 г. N 126-ФЗ, пункта 10 лицензии N 118822, пункта 10 раздела XV Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 г. N 87, пунктов 7, 10, постановления Правительства Российской Федерации от 27.08.2005 г. N 538 "Об утверждении Правил взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность".

Пунктом 10 лицензионных требований N 118822 предусмотрено, что лицензиат обязан реализовывать устанавливаемые Федеральным органом исполнительной власти в области связи по согласованию с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требования к сетям и средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также принимать меры по недопущению раскрытия организационных и тактических приёмов проведения указанных мероприятий.

Пунктом 9 раздела XI перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий, утверждён Перечень лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг подвижной радиотелефонной связи, которым предусмотрено наличие соответствующей требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов в области связи системы управления сетью связи.

Пунктом 4 статьи 64 Федерального закона от 07.07.2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - Федеральный закон N 126-ФЗ) установлено, что порядок взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Правилами взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 27.08.2005 г. N 538, установлено, что ввод в эксплуатацию технических средств в сети связи оператора связи производится в соответствии с разработанным органом федеральной службы безопасности совместно с оператором связи планом мероприятий по внедрению технических средств (далее - план), в котором указывается, в частности, срок ввода в эксплуатацию технических средств. План разрабатывается в срок до 3 месяцев с даты подачи оператором связи заявления в орган федеральной службы безопасности. План составляется в 3 экземплярах, из которых 2 экземпляра представляются оператором связи соответственно в Федеральную службу по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций и орган федеральной службы безопасности, 1 экземпляр хранится у оператора связи (пункт 7).

Ввод в эксплуатацию технических средств осуществляется оператором связи на основании акта, подписанного в установленном порядке представителями органа федеральной службы безопасности, Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций и оператора связи, а в случае, указанном в пункте 3 названных Правил, органа внутренних дел (пункт 10).

Доказательства ввода в эксплуатацию технических средств в сети связи общества, в соответствии с установленным порядком представителями органа федеральной службы безопасности, Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций и оператора связи, в материалы дела не представлено.

Обжалуемым предписанием, обществу предписывалось устранить нарушение требований: статьей 64 Федерального закона "О связи" от 07.07.2003 г. N 126-ФЗ, пункта 10 лицензии N 118822, пункта 10 раздела XV Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 г. N 87, пункта 7, 10, постановления Правительства Российской Федерации от 27.08.2005 г. N 538 "Об утверждении Правил взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность".

Довод общества о том, что на момент проведения проверки срок обращения в УФСБ не был пропущен, поскольку лицензия получена обществом в то время как общество обратилось в органы УФСБ с письмом 17.06.2014, судом признается необоснованным, поскольку имеющаяся лицензия N 118822 от 07.05.2014 г. в соответствии с пунктом 7 лицензии, выдана по результатам рассмотрения заявления о продлении лицензии.

Таким образом, как обладатель действующей лицензии общество должно было иметь План мероприятий по внедрению технических средств.

Доказательств соответствия сооружений связи требованиям, предъявляемым к средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий при оказании обществом услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации, в материалы дела не представлено.

Между тем, судебная коллегия исходит из того, что предписание должно быть исполнимым, поскольку неисполнение предписания влечет для его адресата негативные правовые последствия. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определённый срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно содержать конкретные указания, чёткие формулировки относительно тех действий, которые необходимо совершить для исполнения предписания, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

В оспариваемом предписании отсутствует перечень действий, которые необходимо совершить обществу для устранения выявленных нарушений. В предписании, как и в акте проверки, указаны нормы действующего законодательства, нарушенные оператором связи, а также в общем виде раскрыто содержание вмененных обществу нарушений: непредставление документов, подтверждающих реализацию установленных органом исполнительной власти по согласованию с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требований к сетям и средствам связи ООО "Спектр" для проведения оперативно-розыскных мероприятий при осуществлении лицензируемых видов деятельности. Какие конкретно документы, а также наименование органов, с которыми они должны быть согласованы, в предписании не указано.

Управление Роскомнадзора по Ростовской области, являясь уполномоченным и специализированным органом, обязано раскрыть содержание соответствующих правовых норм и указать исполнителю предписания на конкретные действия, которые необходимо совершить в целях устранения выявленных нарушений. В противном случае, неясность и недостаточная конкретность обязательных для оператора связи властных предписаний влечет за собой затруднительность в достижении основной цели предписания - своевременного и правильного устранения выявленных нарушений.

При определении действий, необходимых для устранения выявленных управлением нарушений, необходимо учитывать, что согласно части 2 статьи 64 Закона N 126-ФЗ операторы обеспечивают реализацию установленных федеральным органом исполнительной власти в области связи требований к сетям и средствам связи по согласованию с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации.

Кроме того, судебная коллегия исходит из того, что установленный в предписании срок устранения выявленных нарушений (не позднее дня, следующего за днем получения предписания) не соответствует требованию исполнимости предписания, поскольку в силу положений пункта 7 Правил взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 27.08.2005 г. N 538, статьи 64 Федерального закона N 126-ФЗ действия, которые следует совершить обществу для устранения выявленных нарушений, регламентированы как сроком, который составляет до 3 месяцев, так и действиями иных лиц, а именно уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Таким образом, устранение выявленных управлением нарушений в срок, установленный оспариваемым предписанием (не позднее дня, следующего за днем получения предписания), фактически не представляется возможным.

Довод управления о том, что указанный в предписании срок устранения выявленных нарушений соответствует письму Роскомнадзора от 30.08.2013 г.

N 07ИО-25170, подлежит отклонению, как нормативно необоснованный, поскольку соответствующее письмо не является нормативным правовым актом, определяющим нормативно установленный срок для устранения выявленных нарушений.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлениях Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18.02.2015 г. по делу N А53-17841/2014 и от 27.02.2015 г. по делу N А53-19965/2014.

Следовательно, оспариваемое предписание управления является недействительным.

С учетом изложенного судом первой инстанции правомерно удовлетворены заявленные обществом требования.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 07.04.2015 г. по делу N А53-21562/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

М.В. Соловьева С.С. Филимонова