Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июня 2015 г. N 18АП-2616/15

г. Челябинск

01 июня 2015 г.

Дело N А76-26694/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июня 2015 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 июня 2015 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Малышева М.Б., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кузнецовой О.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, для рассмотрения дела в суде первой инстанции, дело N А76-26694/2014 (судья Мрез И.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления наружной рекламы и информации Администрации г. Челябинска - Киреева И.О. (доверенность от 31.12.2014 N 2484);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Соболевская Т.М. (доверенность от 19.01.2015 N 23).

Управление наружной рекламы и информации по Челябинской области (далее - заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС по Челябинской области, заинтересованное лицо), о признании незаконными решения и предписания от 02.10.2014 по жалобе N 39-07-18.1/14.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация г. Челябинска и общество с ограниченной ответственностью "Вектор" (далее - ООО "Вектор").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 27.01.2015 (резолютивная часть решения объявлена 20.01.2015) в удовлетворении требований заявителя отказано.

Не согласившись с таким решением суда заявитель обжаловал его в апелляционном порядке, ссылаясь нарушение судом норм материального права.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на отсутствие в его действиях по включению в один лот нескольких рекламных конструкций нарушений Положения о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 25.03.2014 N 50/11 (далее - Положение N 50/11). Полагает, что содержащееся в этих Положениях указание на заключение договора в единственном числе совершено исключительно в целях соблюдения юридической техники, тогда как возможность заключения договора на установку и эксплуатацию нескольких рекламных конструкций, а также возможность включения нескольких рекламных конструкций в один лот законом не ограничены. Также обращает внимание на то, что проведение торгов и выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций являются различными процедурами, имеющими разное правовое регулирование, и заключение договоров в отношении нескольких рекламных конструкций не препятствует получению разрешений на каждую такую конструкцию. В этой связи полагает несостоятельной ссылку суда на установленную законом обязанность оформлять разрешение на каждую рекламную конструкцию.

Определением от 13.04.2015, в соответствии с пп.4 п.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в суде первой инстанции, привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора общество с ограниченной ответственностью "Инвест Проект" (далее - ООО "Инвест Проект"). При этом, суд апелляционной инстанции руководствовался выводом о том, что необходимым условием рассмотрения вопроса о законности оспоренных решения и предписания, которыми заявителю в том числе предписано принять меры к аннулированию проведенного аукциона, является привлечение к участию в деле победителя этого аукциона - ООО "Инвест Проект", как лица, чьи права и законные интересы затрагиваются принятым по делу решением.

При рассмотрении дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в суде первой инстанции, в судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании против удовлетворения требований заявителя возражал по основаниям, изложенным в отзывах. Полагает оспоренный ненормативный правовой акт законным и обоснованным.

Представители иных участвующих в деле лиц лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы заявления, апелляционной жалобы и отзывов на них, приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что 20.08.2014 Управлением наружной рекламы и информации по Челябинской области (организатор) проведен открытый аукцион по продаже права на заключение договоров на установку и эксплуатации рекламной конструкции по 34 лотам, часть из которых содержат сведения о нескольких адресах рекламных мест, в том числе - лот N 9 содержит сведения о шести рекламных местах, лот N 10 - о семнадцати рекламных местах.

В соответствии с протоколами о результатах торгов от 31.07.2014 N 2/9 и N 2/10, победителем аукциона по лотам N 9 и N 10 признано ООО "Инвест Проект".

ООО "Вектор", также принимавшее участие в аукционе по указанным лотам, обратилось в УФАС по Челябинской области с жалобой на действия Управления наружной рекламы и информации по Челябинской области по необоснованному укрупнению этих лотов.

По результатам рассмотрения указанной жалобы, УФАС по Челябинской области принято решение от 02.10.2014, которым жалоба признана обоснованной (п.1), в действиях Управления наружной рекламы и информации по Челябинской области при организации и проведении аукциона по лотам N 9 и N 10 установлено нарушение п.4 Положения N 50/11 (п.2) и решено выдать Управлению наружной рекламы и информации по Челябинской области предписание об устранении нарушения порядка организации аукциона путем принятия решения об аннулировании аукциона (лоты N 9 и N 10), в том числе отмены всех протоколов, составленных в ходе его проведения (лоты N 9 и N 10) (п.3).

На основании этого решения заинтересованным лицом заявителю выдано предписание от 02.10.2014, которым предписано в срок до 31.10.2014 совершить действия, направленные на устранение нарушений порядка организации торгов в форме открытого аукциона, состоявшихся 31.07.2014 по лотам N 9 и N 10, а именно: принять решение об аннулировании аукциона, в том числе об отмене всех протоколов, составленных при его проведении; направить заявителям, подавшим заявки на участие в аукционе, уведомления о принятом решении об аннулировании аукциона, в том числе об отмене всех протоколов, составленных при его проведении (п.1). О выполнении предписания предложено сообщить в срок до 07.11.2014 (п.2).

Указанные решение и предписание управления оспорены заявителем в судебном порядке.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании ч.5 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, в соответствии с которым антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (ч.1 ст.18.1 Закона N 135-ФЗ). Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов (ч.2). При рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии (ч.17). По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 этого Федерального закона (ч.20). Решение или предписание комиссии антимонопольного органа может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания (ч.23).

Таким образом, антимонопольный орган наделен правом рассмотрения в указанном порядке жалоб в том числе на действия заказчика и организатора торгов. Рассмотрение таких жалоб осуществляется антимонопольным органом в порядке реализации полномочий, предоставленных ему Законом N 135-ФЗ, и в целях зашиты охраняемых этим законом правоотношений. По итогам рассмотрения указанных жалоб антимонопольный орган вправе в том числе вынести решение и выдать предписание об устранении нарушений.

В соответствии с ч.5.1 ст.19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ), заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований.

Решением Челябинской городской Думы от 10.12.2013 N 46/27 утверждено Положение о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске (далее - Положение N 46/27), в соответствии с которым юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, желающие произвести установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности города Челябинска, или на земельных участках, расположенных в границах городского округа, государственная собственность на которые не разграничена, которыми органы местного самоуправления города Челябинска, наделенные соответствующими полномочиями, вправе распоряжаться в соответствии с действующим законодательством, должны направить в Управление письменное обращение о возможности предоставления рекламного места для установки и эксплуатации рекламной конструкции (п.63). Управление рассматривает обращение в сроки, установленные законодательством, и принимает решение о возможности предоставления рекламного места для установки и эксплуатации рекламной конструкции с извещением заявителя в письменной форме. В случае принятия Управлением решения о заключении договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, заключение договора осуществляется на основе торгов в порядке, установленном Положением о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности (п.66). По договору на установку и эксплуатацию рекламной конструкции Управление предоставляет владельцу рекламной конструкции за плату возможность по ее установке и эксплуатации на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности города Челябинска, в том числе, переданном в аренду, хозяйственное ведение, оперативное или доверительное управление, или имуществе, которым органы местного самоуправления города Челябинска вправе распоряжаться в соответствии с действующим законодательством (п.69).

Пунктом 4 Положения N 50/11 установлено, что предметом торгов является право на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности города Челябинска.

В силу п.56 этого же Положения победитель торгов, оплативший право на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, вправе приступить к монтажу рекламной конструкции после оформления в установленном действующим законодательством Российской Федерации порядке разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции и заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

При принятии оспоренного решения УФАС по Челябинской области указал на то, что системное толкование указанных выше норм позволяет прийти к выводу о необходимости определения предмета торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в отношении одной рекламной конструкции определенного вида на муниципальном недвижимом имуществе (рекламном месте). В этой связи признал действия Управления, являющегося организатором торгов, по формированию лотов N N 9 и 10, включающих соответственно 6 и 17 рекламных мест, противоречащими п.4 Положения N 50/11.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с подобным выводом заинтересованного лица.

Так, Законом N 38-ФЗ, Положением N 46/27 и Положением N 50/11 не установлены ограничения по формированию лотов при проведении торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в части количества мест размещения рекламных конструкций.

Как обоснованно отмечено заявителем, примененная в п.п.63 и 69 Положения N 46/27, п.п.4, 56 Положения N 50/11 формулировка с указанием рекламной конструкции в единственном числе вызвана исключительно необходимостью соблюдения юридической техники при формировании указанных нормативных актов. Такую формулировку нельзя признать нормативным ограничением величины лотов при проведении торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

В этой связи оснований для признания действий заявителя противоречащими п.4 Положения N 50/11 у заинтересованного лица не имелось.

Суд апелляционной инстанции также полагает необходимым обратить внимание на то, что действия заявителя по формированию лотов не проверялись УФАС по Челябинской области на предмет соблюдения требований Закона N 135-ФЗ и нарушения установленных этим законом ограничений не выявлялись. Сведений о нарушении или ограничении конкуренции на товарном рынке подобными действиями заявителя в материалах дела не имеется (как отмечено заявителем, фактически лоты, включающие в себя более одного рекламного места формировались таким образом, что адреса размещения рекламных конструкций находятся в различных частях и районах г. Челябинска, что соответствует принципу максимально равномерного охвата территории города и является одним из признаков отсутствия ограничения конкуренции при формировании лотов). В этой связи оспоренные решение и предписание нельзя признать принятыми в целях зашиты правоотношений, охраняемых указанным законом.

Таким образом, оспоренное решение УФАС по Челябинской области и выданное на основании этого решение предписание следует признать вынесенными без законных оснований.

Поскольку этими ненормативными правовыми актами нарушены права заявителя в сфере экономической деятельности ввиду необоснованного возложения обязанности по совершению действий, направленных на аннулирование проведенного им аукциона, суд полагает подтвержденной предусмотренную законом совокупность обстоятельств, являющихся основанием для признания таких ненормативных актов недействительными.

Учитывая наличие установленных ч.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для безусловной отмены решения суда первой инстанции, на основании п.6.1 ст.268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции полагает необходимым решение суда первой инстанции отменить, требования заявителя удовлетворить в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 27.01.2015 по делу N А76-26694/2014 отменить.

Требования заявителя удовлетворить.

Признать недействительными, как не соответствующие положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" и Положения о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 25.03.2014 N 50/11 принятые Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области решение и предписание от 02.10.2014 по жалобе N 39-07-18.1/14.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

М.Б. Малышев Н.Г. Плаксина