Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2015 г. N 18АП-5526/15

г. Челябинск

10 июня 2015 г.

Дело N А47-10899/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июня 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 июня 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова В.В., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Колесниковой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 24 марта 2015 г. по делу N А47-10899/2014 (судья Сердюк Т.В.).

В заседании приняли участие представители общества с ограниченной ответственностью "Оренбург Водоканал" - Касымова О.М. (доверенность от 12.01.2015 N 17), Митькова Э.Э. (доверенность от 10.10.2014 N 54).

Общество с ограниченной ответственностью "Оренбург Водоканал" (далее - ООО "Оренбург Водоканал", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к старшему государственному инспектору Российской Федерации по Оренбургской области по охране природы Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Оренбургской области (далее - Управление Росприроднадзора по Оренбургской области, заинтересованное лицо, Управление) о признании незаконным и отмене предписания N ПН/Н-152.9 от 15.07.2014 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 24.03.2015 заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным и отменил предписание N ПН/Н-152.9 от 15.07.2014, обязал Управление устранить нарушения прав и законных интересов заявителя.

Кроме того, с Управления в пользу ООО "Оренбург Водоканал" взыскано 2000 руб. государственной пошлины.

Не согласившись с указанным решением, Управление Росприроднадзора по Оренбургской области обратилось с апелляционной жалобой.

В обоснование апелляционной жалобы Управление указывает, что формулировка предписания соответствует требованию исполнимости, то есть содержит четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания. Таким образом, формулировка предписания, которая обязывает общество начать строительство нового водозабора в п. Краснохолм г. Оренбурга в соответствии с требованиями абзаца 6 пункта 2.4 лицензионного соглашения к лицензии ОРБ 01911 ВЭ является допустимой и исполнимой. Делая вывод о несоответствии предписания закону, суд не указывает, какую конкретную норму права, регламентирующую содержание формулировки предписания нарушило Управление.

От ООО "Оренбург Водоканал" в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заявитель против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, ссылаясь на обоснованность обжалованного решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание представители заинтересованного лица не явились. С учетом мнения представителей заявителя в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие заинтересованного лица.

Представители заявителя в судебном заседании возражали против удовлетворения апелляционной жалобы. Полагают решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 18.06.2014 по 15.07.2014 Управлением Росприроднадзора по Оренбургской области на основании приказа заместителя руководителя от 16.06.2014 N ПН/Н-152 "О проведении внеплановой документарной проверки юридического лица" проведена внеплановая документарная проверка в отношении ООО "Оренбург Водоканал".

О времени и месте данной проверки Общество было извещено уведомлением от 16.06.2014 N ПН/Н-152 "уведомление о проведении внеплановой документарной проверки юридического лица".

Результаты проверки оформлены актом N ПН/Н-152 от 15.07.2014 (т.1, л.д.67-71), согласно которому 06.06.2013 по результатам проведения плановой выездной проверки в отношении что ООО "Оренбург Водоканал", обществу были выданы предписания об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в том числе и предписание N ПН/Н-96.29 от 06.06.2013 со сроком исполнения до 06.06.2014.

В адрес Управления общество направило письма от 11.06.2014 N 02/2137, от 17.06.2014 N 02/2166 о выполнении выданных предписаний. Из 19 выданных предписаний общество не выполнило ряд предписаний, в том числе и предписание N ПН/Н-96.29 от 06.06.2013, которым надлежало начать строительство нового водозабора в с. Краснохолм в срок до 06.06.2014

По факту выявленного правонарушения старшим государственным инспектором заявителю выдано предписание N ПН/Н-152.9 от 15.07.2014 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований со сроком исполнения до 01.12.2015, которым заявителю предписано "начать строительство нового водозабора в п. Краснохолм г. Оренбурга в соответствии с требованиями абзаца 6 пункта 2.4 лицензионного соглашения к лицензии ОРБ 01911 ВЭ" (т.1, л.д.83-84).

Не согласившись с указанным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что спорное предписание не соответствует критерию исполнимости, так как из его содержания невозможно установить, какие конкретные действия следует совершить обязанному субъекту в целях надлежащего исполнения данного предписания.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции верными, основанными на нормах действующего законодательства и представленных в материалы дела доказательствах.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа названных норм права следует, что для признания незаконным решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления необходимо установить наличие в совокупности двух обстоятельств: несоответствие его закону и иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с подпунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности, выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Необходимость соответствия предписания перечисленным требованиям обусловлена предусмотренной административным законодательством ответственностью за неисполнение предписания.

В соответствии с пунктом 99 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 196, при выявлении в ходе проведения проверки нарушений должностное лицо, осуществляющее федеральный государственный надзор, выдает руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю проверяемого пользователя недр предписание, оформленное в установленном порядке.

При выявлении факта невыполнения выданного предписания возбуждается дело об административном правонарушении в установленном порядке и выдается новое предписание (пункт 104 Административного регламента).

По смыслу названных норм следует, что предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно. Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ООО "Оренбург Водоканал" является владельцем лицензии ОРБ 01911 ВЭ, выданной 25.10.2006 на право добычи подземных вод с целью водоснабжения села Краснохолм, сроком действия до 01.11.2016 (т.1, л.д.28).

Права и обязанности пользователя недр изложены в статье 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах". Одной из его обязанностей, согласно пункту 10 части 2 названной статьи, является выполнение условий, оговоренных в лицензии.

В соответствии с условиями абзаца 6 пункта 2.4 лицензионного соглашения к лицензии ОРБ 01911 ВЭ обществу надлежало в срок до 31.12.2011 построить новый водозабор, отвечающий по качеству требованиям СанПин 2.1.4.1074-01 "Питьевая вода" в с. Краснохолм (т.1, л.д.29-34).

Для соблюдения требований по качеству питьевой воды обществом разработан план мероприятий по приведению качества питьевой воды водозаборов г. Оренбурге в соответствие с требованиями на 2013-2019 г., данный план утвержден Главой Администрации г. Оренбурга и согласован с Управлением Роспотребнадзора по Оренбургской области (т.1, л.д.61-64).

При этом, согласно письму Управления Роспотребнадзора по Оренбургской области от 14.03.2014, за 2013 показатели качества питьевой воды, подаваемой в распределительную сеть с водозабора с. Краснохолм не превышали критериев существенного ухудшения качества питьевой воды, утвержденные Приказом Федеральной службы Роспотребнадзора от 28.12.2012 N 1204. Данный водозабор может быть использован в качестве источников питьевого водоснабжения на срок реализации Плана мероприятий (т.1, л.д.73).

Кроме того, в рамках выполнения Плана мероприятий на стадии подписания находился договор возмездного оказания услуг с победителем торгов - ОАО "Компания Вотемиро" на проведение поисково-разведочных работ по изысканию источников хозяйственно-питьевого водоснабжения п. Краснохолм. Поисково-разведочные работы планируется провести в 2014-2015 г. (т.2, л.д.47-52).

В подтверждение факта выполнения работ заявителем представлен акт приема-сдачи выполненных работ за 1 этап по договору N 1 возмездного оказания услуг от 07.10.2014 (т.2, л.д.78), согласно которому выполнены работы по 1 этапу (сбор и анализ информации о гидрогеологических и гидрохимических условиях участков, составление проектной документации).

В апелляционной инстанции заявитель представил акт приема-сдачи выполненных работ за 2 этап по договору N 1 возмездного оказания услуг от 07.10.2014 (государственная экспертиза проектно-сметной документации).

Вместе с тем, планируемый срок строительства нового водозабора согласно Плану мероприятий по приведению качества питьевой воды водозаборов г. Оренбурга в соответствии с установленными требованиями на 2013-2019 составляет 31.12.2019.

Согласно оспариваемому предписанию N ПН/Н-152.9 от 15.07.2014 обществу предписано начать строительство нового водозабора в п. Краснохолм г. Оренбург в соответствии с требованиями абзаца 6 пункта 2.4 лицензионного соглашения к лицензии ОРБ 01911 ВЭ.

Как указывалось, предписание должно обладать признаками исполнимости, под которыми понимается наличие реальной возможности правонарушителя устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Предписание должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования.

Следовательно, ненормативный акт должностного лица, содержащий законные требования, должен быть реально исполнимым и содержать реальные условия для его исполнения.

Между тем, в нарушение статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ из оспариваемого предписания невозможно установить, какие конкретные действия следует совершить обществу в целях надлежащего исполнения данного предписания, поскольку из требования - "начать строительство нового водозабора в п. Краснохолм г. Оренбург в соответствии с требованиями абзаца 6 пункта 2.4 лицензионного соглашения к лицензии ОРБ 01911 ВЭ" невозможно однозначно установить, что необходимо сделать обществу: начать производить подготовительные мероприятия (проводить инженерные изыскания, создавать проектную документацию, проходить государственную экспертизу проекта) или проводить строительно-монтажные работы.

Проанализировав перечисленные выше нормы права в совокупности с фактическими обстоятельствами дела, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что спорное предписание не соответствует критерию исполнимости.

В связи с этим соответствующие возражения, изложенные в апелляционной жалобе, судом апелляционной инстанции во внимание не принимаются.

При таком положении выдача заведомо неисполнимого предписания в силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере его предпринимательской деятельности.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

При указанных обстоятельствах решение арбитражного суда подлежит оставлению без изменения с учетом выводов, изложенных судом апелляционной инстанции в мотивировочной части настоящего постановления.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление Росприроднадзора по Оренбургской области освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 24 марта 2015 г. по делу N А47-10899/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов М.Б. Малышев