Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2015 г. N 14АП-308/15

г. Вологда

22 июня 2015 г.

Дело N А44-6309/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2015 года.

В полном объёме постановление изготовлено 22 июня 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Ралько О.Б., судей Виноградовой Т.В. и Докшиной А.Ю. при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Новгородского муниципального района на решение Арбитражного суда Новгородской области от 10 декабря 2014 года по делу N А44-6309/2014 (судья Киселева М.С),

установил:

индивидуальные предприниматели Корягин Сергей Викторович (ОГРН 313532113600107; ИНН 532108723650; место жительства: 173020, Великий Новгород), Шницер Павел Юрьевич (ОГРН 313532113600074; ИНН 532117989329; место жительства: 173000, Великий Новгород) обратились в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о признании незаконным решения администрации Новгородского муниципального района (ОГРН 1025300794078; ИНН 5310001444; место нахождения: 173020, Великий Новгород, улица Большая Московская, дом 78; далее - администрация) о включении в градостроительные планы земельных участков с кадастровыми номерами 53:11:0300103:547, 53:11:0300103:551, 53:11:0300103:552, 53:11:0300103:559, 53:11:0300103:560, 53:11:0300103:565, 53:11:0300103:573, 53:11:0300103:574, 53:11:0300103:579, 53:11:0300103:586, 53:11:0300103:587, 53:11:0300103:593, 53:11:0300103:594, 53:11:0300103:605, 53:11:0300103:609, 53:11:0300103:610 информации о расположении данных земельных участков в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия "Хутынский монастырь", о возложении на ответчика обязанности исключить данную информацию из раздела 1 градостроительного плана "Чертеж градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования" и подпункта 6 пункта 2.2.4 "Иные показатели" градостроительного плана, о признании незаконным решения от 01.10.2014 N ИГ-8098 об отказе в выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов на указанных земельных участках и о возложении на администрацию обязанности выдать разрешение на строительство жилых домов на данных земельных участках.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация Волотовского сельского поселения, Комитет государственной охраны культурного наследия Новгородской области (далее - комитет).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 10 декабря 2014 года заявленные требования удовлетворены.

Администрация с судебным решением не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит данный судебный акт отменить как не соответствующий нормам действующего законодательства, в удовлетворении требований предпринимателей отказать. Податель жалобы ссылается на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, а также на нарушение судом норм материального права.

Корягин С.В. и Шницер П.Ю. в отзыве на апелляционную жалобу с доводами, в ней изложенными, не согласились, решение суда считают законным и обоснованным.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции считает решение суда подлежащим отмене в части по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, Корягину С.В. и Шницер П.Ю. принадлежат на праве долевой собственности земельные участки с кадастровыми номерами 53:11:0300103:547, 53:11:0300103:551, 53:11:0300103:552, 53:11:0300103:559, 53:11:0300103:560, 53:11:0300103:565, 53:11:0300103:573, 53:11:0300103:574, 53:11:0300103:579, 53:11:0300103:586, 53:11:0300103:587, 53:11:0300103:593, 53:11:0300103:594, 53:11:0300103:605, 53:11:0300103:609, 53:11:0300103:610, расположенные в Новгородском районе, Волотовском сельском поселении, д. Хутынь, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права (т. 1, л. 107-138).

На основании распоряжения администрации от 17.09.2014 N 3890-рз утверждены градостроительные планы земельных участков, предоставленных для индивидуального жилищного строительства (т. 1, л.139,10-106).

В подпунктах 6 раздела "Обязательные требования к строительству (реконструкции)" названных градостроительных планов содержатся условия о необходимости руководствоваться требованиями письма комитета от 30.07.2014 N 2633, в котором администрации с связи с обращением от 11.07.2014 N 502 сообщено, что на данных земельных участках известные объекты культурного наследия отсутствуют.

В то же время в названном письме комитет информирует администрацию о том, что по заказу Министерства культуры Российской Федерации разработан проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Хутынский монастырь, XII-XIX вв.", который в настоящее время прошел процедуру корректировки и находится на согласовании в указанном министерстве. В соответствии с этим проектом часть земельных участков с указанными кадастровыми номерами расположена в предполагаемой зоне охраняемого природного ландшафта названного объекта культурного наследия.

Заявители 23.09.2014 обратились в администрацию с заявлениями о выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов на спорных земельных участках, приложив к этим заявлениям копии свидетельств о государственной регистрации права на земельные участки, градостроительных планов земельных участков, схемы планировочной организации земельных участков с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства.

Решением от 01.10.2014 N ИГ-8097 администрация отказала в выдаче разрешений на строительство, ссылаясь на несоответствие схемы планировочной организации земельных участков с обозначением места объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительных планов земельных участков, утвержденных распоряжением администрации от 17.09.2014 N 3890-рз (т. 1, л.150).

Заявители оспорили данный отказ ответчика в судебном порядке, а также просили обязать администрацию исключить из раздела I "Чертеж градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования" и подпункта 6 пункта 2.2.4 "Иные показатели" градостроительных планов информацию о расположении земельных участков в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия Хутынский монастырь, выдать разрешения на строительство жилых домов на спорных земельных участках.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил, сделав вывод о несоответствии положениям статей 44 и 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) оспариваемых ненормативных актов, поскольку на момент их принятия отсутствовали как доказательства, свидетельствующие о нахождении земельных участков в зоне охраняемого природного ландшафта, так и доказательств наличия утвержденного проекта зон охраны объекта культурного наследия.

Суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Из содержания статьи 201 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие двух условий: несоответствия указанного ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По правилам статьи 201 АПК РФ признание недействительным оспариваемого ненормативного правового акта влечет обязанность соответствующего органа власти восстановить нарушенное право лица, обратившегося с заявлением об оспаривании данного акта.

Согласно статье 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом (часть 1); не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях (часть 3).

В частях 7 и 9 статьи 51 ГрК РФ приведен перечень документов, направляемых в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган, который в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 названной статьи).

Основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство являются, в частности, отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 статьи 51 ГрК РФ, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).

Исходя из положений статей 43-46, 48, 50, 51, 52, 53 ГрК РФ градостроительный план земельного участка является необходимым документом при осуществлении строительства и эксплуатации земельного участка.

Градостроительный план земельного участка является документом, входящим в состав формируемого в установленном порядке дела о застроенных или подлежащих застройке земельных участках, которое открывается на каждый земельный участок (часть 5 статьи 56 ГрК РФ).

В данном случае, как следует из материалов дела, основанием для отказа заявителям в выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов явилось несоответствие схемы планировочной организации земельных участков требованиям градостроительных планов земельных участков, утвержденных распоряжением администрации от 17.09.2014 N 3890-рз. Так, в подпунктах 6 раздела "Обязательные требования к строительству (реконструкции)" градостроительных планов содержатся условия о необходимости руководствоваться письмом комитета от 30.07.2014 N 2633, в котором содержится информация о том, что по заказу Министерства культуры Российской Федерации разработан проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Хутынский монастырь, XII-XIX вв.", прошедший процедуру корректировки и находящийся на согласовании в Министерстве культуры Российской Федерации.

Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 3 Закона N 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Одним из видов таких объектов являются достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия. Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (статья 34 Закона N 73-ФЗ).

Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение), согласно пункту 3 которого проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Согласно пункту 13 Положения проект зон охраны объекта культурного наследия подлежит в установленном порядке государственной историко-культурной экспертизе в целях определения его соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия. Положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Проект зон охраны объекта культурного наследия представляется в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления вместе с материалами по его обоснованию и положительным заключением государственной историко-культурной экспертизы (пункт 14 Положения).

В пункте 16 Положения указано, что на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

Из материалов дела усматривается, что в период принятия администрацией оспариваемых решений и рассмотрения дела в суде первой инстанции, проект зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в." находился на согласовании в Министерстве культуры Российской Федерации.

Постановлением от 13.01.2015 N 1 утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.", а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

При этом как следует из письма администрации от 24.03.2015 (т. 2 л. 136) земельные участки с кадастровыми номерами 53:11:0300103:547, 53:11:0300103:551, 53:11:0300103:552, 53:11:0300103:559, 53:11:0300103:560, 53:11:0300103:565, 53:11:0300103:573, 53:11:0300103:574, 53:11:0300103:586, 53:11:0300103:587, 53:11:0300103:593, 53:11:0300103:594, 53:11:0300103:605, 53:11:0300103:609, 53:11:0300103:610 находятся в зоне охраняемого природного ландшафта, в которой, как следует из положений указанного выше Постановления от 13.01.2015 N 1, индивидуальное жилищное строительство не предусмотрено (т. 2 л. 136). Факт территориального расположения указанных земельных участков в зоне охраняемого природного ландшафта заявителями не оспаривается, в связи с чем применительно к положениям статьи 201 АПК РФ нет оснований считать незаконными указание в градостроительных планах указанных земельных участков на письмо комитета от 30.07.2014 N 2633 и решение об отказе в выдаче разрешений на строительство на указанных земельных участках от 01.10.2014 N ИГ-8098.

Исходя из системного толкования вышеприведенных нормативных положений применительно к обстоятельствам настоящего дела апелляционная инстанция считает, что указанные земельные участки не могут быть отнесены к застроенным земельным участкам и (или) участкам, предназначенным для строительства, следовательно, ссылка в градостроительных планах этих участков на указанное письмо комитета, а также отказ в выдаче разрешения на строительство в силу приведенных положений не могут быть признаны судом апелляционной инстанции в порядке статьи 201 АПК РФ незаконными.

Суд апелляционной инстанции считает, что в данной ситуации на администрацию не может быть возложена обязанность по исключению из градостроительных планов земельных участков информации о расположении данных земельных участков в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия, а также обязанность по выдаче разрешения на строительство на этих участках объектов жилого назначения по следующим основаниям.

Аналогичная позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 июня 2015 года по делу N А44-5135/2014.

Решение суда в указанной части подлежит отмене, в удовлетворении требований предпринимателям в указанной части следует отказать.

Применительно к земельному участку с кадастровым номером 53:11:0300103:579 администрация в письме от 24.03.2015 указала, что он находится в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности д. Хутынь.

В соответствии с Границами зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Ваарламов монастырь (руины), XVI В.", расположенного по адресу: Новгородская область, Новгородский район, д. Хутынь, утвержденного Постановлением от 13.01.2015 N 1 (далее - Границы зон охраны), следует, что зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности включает три регламентных участка (ЗРЗ1, ЗРЗ2, ЗРЗ3) как зоны индивидуальной жилой усадебной застройки (отдельно стоящими на одну семью жилыми домами) с использованием традиционных приемов строительства.

Постановлением от 13.01.2015 N 1 также утверждены Режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.", расположенного по адресу: Новгородская область, Новгородский район, д. Хутынь, (далее - Режимы использования земель), согласно пункту 4.4 которых в пределах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности выделены три подзоны - ЗРЗ1, ЗРЗ2 и ЗРЗ3, различающиеся по характеру историко-культурной и природной среды и условиям визуального взаимодействия с объектом культурного наследия "Хутынский монастырь". Для этих подзон установлены различные требования, ограничения и параметры режима использования земель и градостроительных регламентов.

Подзона ЗРЗ2 - это режим использования земель, который допускает ведение малоэтажной индивидуальной застройки отдельно стоящими домами с приусадебными участками в зоне зрительного восприятия объекта культурного наследия "Хутынский монастырь" от подъездной дороги из Великого Новгорода (бывшая Старая Московская дорога), дороге из Деревяниц и по реке Волхов (пункты 4.6, 4.61 Режима использования земель).

Подзона состоит из трех участков, в том числе ЗРЗ2.2 - участок к югу от д. Хутынь по обе стороны от подъездной дороги из Великого Новгорода (бывшая Старая Московская дорога) (пункт 4.6.2 Режима использования земель).

В границах подзоны ЗРЗ2, как следует из пунктов 4.6.3, 4.6.3.1 Режима использования земель, запрещается, как правильно указано администрацией, размещение многоквартирных и блокированных жилых домов любой этажности, а также клубов многоцелевого и специализированного назначения, детских садов и иных объектов дошкольного воспитания (за исключением семейных), начальных и средних общеобразовательных школ, но вместе с тем, разрешается новое строительство в соответствии с требованиями и ограничениями по видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельными параметрами разрешенного строительства, установленными исходя из условий зрительного восприятия объекта культурного наследия "Хутынский монастырь" (индивидуальные жилые дома, соответствующие предельным параметрам разрешенного строительства).

С учетом данного обстоятельства, заявленные предпринимателями требования в отношении земельного участка с кадастровым номером 53:11:0300103:579 правомерно удовлетворены судом первой инстанции.

На основании вышеизложенного, решение суда в части взыскания с администрации в пользу предпринимателей расходов по уплате государственной пошлины в размере 3000 руб. также подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 110, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 10 декабря 2014 года по делу N А44-6309/2014 отменить в части удовлетворения требований индивидуальных предпринимателей Корягина Сергея Викторовича (ОГРН 313532113600107; ИНН 532108723650; место жительства: 173020, Великий Новгород), Шницер Павла Юрьевича (ОГРН 313532113600074; ИНН 532117989329; место жительства: 173000, Великий Новгород) о признании недействительным решения администрации Новгородского муниципального района о включении в градостроительные планы земельных участков с кадастровыми номерами 53:11:0300103:547, 53:11:0300103:551, 53:11:0300103:552, 53:11:0300103:559, 53:11:0300103:560, 53:11:0300103:565, 53:11:0300103:573, 53:11:0300103:574, 53:11:0300103:586, 53:11:0300103:587, 53:11:0300103:593, 53:11:0300103:594, 53:11:0300103:605, 53:11:0300103:609, 53:11:0300103:610 информации о расположении данных земельных участков в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия "Хутынский монастырь", о возложении на администрацию Новгородского муниципального района обязанности исключить данную информацию из раздела 1 градостроительных планов "Чертеж градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования" и подпункта 6 пункта 2.2.4 "Иные показатели" градостроительных планов, о признании недействительным решения от 01.10.2014 N ИГ-8098 об отказе в выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов на указанных земельных участках и о возложении на администрацию Новгородского муниципального района обязанности выдать разрешение на строительство на указанных земельных участках, а также в части взыскания с администрации Новгородского муниципального района в пользу индивидуальных предпринимателей Корягина Сергея Викторовича, Шницер Павла Юрьевича расходов по уплате государственной пошлины в размере 3000 рублей.

Отказать в удовлетворении требований индивидуальных предпринимателей Корягина Сергея Викторовича, Шницер Павла Юрьевича о признании незаконным решения администрации Новгородского муниципального района о включении в градостроительные планы земельных участков с кадастровыми номерами 53:11:0300103:547, 53:11:0300103:551, 53:11:0300103:552, 53:11:0300103:559, 53:11:0300103:560, 53:11:0300103:565, 53:11:0300103:573, 53:11:0300103:574, 53:11:0300103:586, 53:11:0300103:587, 53:11:0300103:593, 53:11:0300103:594, 53:11:0300103:605, 53:11:0300103:609, 53:11:0300103:610 информации о расположении данных земельных участков в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия "Хутынский монастырь", о возложении на администрацию Новгородского муниципального района обязанности исключить данную информацию из раздела 1 градостроительных планов "Чертеж градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования" и подпункта 6 пункта 2.2.4 "Иные показатели" градостроительных планов, о признании незаконным решения от 01.10.2014 N ИГ-8098 об отказе в выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов на указанных земельных участках и о возложении на администрацию Новгородского муниципального района обязанности выдать разрешение на строительство на указанных земельных участках.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.Б. Ралько

Судьи

Т.В. Виноградова А.Ю. Докшина