Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июля 2015 г. N 20АП-2353/15

г. Тула

1 июля 2015 г.

Дело N А62-177/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24.06.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 01.07.2015.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Федина К.А., судей Еремичевой Н.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Овчинниковой И.В., после перерыва Глухаревой Е.А., в отсутствие заявителя - администрации муниципального образования "Хиславичский район" Смоленской области (Смоленская область, п. Хиславичи, ОГРН 1026700839670, ИНН 6718000382) - Блиновой О.В. (доверенность от 20.10.2014), от заинтересованного лица - Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (г. Смоленск, ОГРН 1067746766240, ИНН 7702609639) - Борминовой Н.А. (доверенность от 31.12.2014 N 154), Филатовой Н.В. (доверенность от 15.01.2015 N 27), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Смоленской области от 20.03.2015 по делу N А62-177/2015 (судья Бажанова Е.Г.), установил следующее.

Администрация муниципального образования "Хиславичский район" Смоленской области (далее - заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления N 12.2Пс/0132-0606пл-2014 от 04.12.2014 Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление Ростехнадзора) о назначении заявителю административного наказания в виде штрафа в размере 200 000 рублей по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 20.03.2015 заявленные администрацией требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован недоказанностью состава административного правонарушения.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней управление, ссылаясь на незаконность и необоснованность принятого решения, просило его отменить. По мнению заявителя содержащиеся в Федеральном законе от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" критерии отнесения сетей газораспределения и сетей газопотребления к категории опасных производственных объектов, а также установления класса опасности таких объектов, не предусматривают исключений для объектов используемых для обеспечения собственных нужд.

Также указывает на то, что письмо Ростехнадзора от 10.09.2014 N 00-04-05/197, не является нормативно-правовым актом, обязательным к применению. Кроме того, письмом Ростехнадзора от 14.05.2015 N 00-01-33/243 оно признано не подлежащим применению. Спорный опасный производственный объект на момент проведения проверки из реестра ОПО исключен не был, а вывод суда первой инстанции о том, что управление обязано было проверить соответствие данного объекта категории ОПО, не основан на нормах права.

Администрация в отзыве с доводами апелляционной жалобы не согласилась по основаниям, изложенным в отзыве. Просила оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании 17.06.2015 был объявлен перерыв до 24.06.2015.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, до 19.11.2014 администрация осуществляла эксплуатацию сети газопотребления здания администрации Хиславичского района Смоленской области (216620 Смоленская область, п. Хиславичи, ул. Советская, д. 23); данный объект 11.12.2006 был зарегистрирован (рег. N А04-20919) в государственном реестре опасных производственных объектов (т. 1, л. д. 50). На эксплуатацию указанного объекта заявителем была получена лицензия N ЭВ-04-000282 (С) от 25.12.2006 на срок до 25.12.2011.

19.11.2014 сеть газопотребления передана в аренду ООО "Техно-Сервис" (договор аренды N 06-14/А от 19.11.2014 - т. 1, л. д. 11-12).

21.11.2014 Администрация обратилось в Управление Ростехнадзора с заявлением об исключении из государственного реестра опасных производственных объектов вышеуказанного объекта газопотребления, и письмом от 05.12.2014 ответчик сообщил заявителю о таком исключении из реестра с 03.12.2014 (т. 1, л. д. 17).

В период с 27.10.2014 по 24.11.2014 в отношении Администрации ответчиком была проведена плановая проверка соблюдения требований промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта "сеть газопотребления администрации муниципального образования "Хиславичский район" Смоленской области.

Распоряжение от 29.09.2014 N С-606-пр о проведении плановой проверки вручено заявителю 27.10.2014 (т. 1, л. д. 58).

Уведомлением от 13.11.2014 заявитель был приглашен на 24.11.2014 для подписания и получения акта проверки и иных документов по результатам проведенной проверки (т. 1, л. д. 66).

По итогам проверки составлен акт N 12.2-606пр-А/0208-2014 от 24.11.2014, в котором отражены выявленные нарушения положений статей 8, 9, 10, 11 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", пунктов 9, 11 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации N 263 от 10.03.1999), пунктов 15, 16, 28 Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации N 317 от 17.05.2002), пункта 93 Технического регламента, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации N 870 от 29.10.2010, пункта 9 Положения о разработке планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах, (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации N 730 от 26.08.2013), пункта 32 приказа Ростехнадзора N 480 от 19.08.2011, гл. 2, пунктов 141, 143, 149 ФНП в области промышленной безопасности, (утверждены приказом N 542 от 15.11.2013 Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору).

Усмотрев в действиях заявителя наличие признаков состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, ответчиком в тот же день 24.11.2014 в отношении Администрации составлен протокол об административном правонарушении, который вместе с определением о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении вручен представителю администрации Тарасенковой О.Е. (доверенность от 23.10.2014) (т. 1, л. д. 65-66).

04.12.2014 Управлением Ростехнадзора вынесено обжалуемое постановление о привлечении Администрации к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 200 000 рублей.

Не согласившись с принятым постановлением, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции посчитал, что сам факт формального наличия свидетельства о регистрации ОПО на момент проведения проверки и несвоевременное заявление администрации об исключении спорного объекта из государственного реестра ОПО не может являться основанием для привлечения лица к административной ответственности.

Судебная коллегия не может согласиться с указанным выводом суда первой инстанции исходя из следующего.

В соответствии со статьей 2 Закона N 116-ФЗ опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону.

В силу подпункта "а" пункта 1 приложения N 1 к Закону N 116-ФЗ к категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже.

Согласно пункту 1 приложения N 2 "Классификация опасных производственных объектов" к Закону N 116-ФЗ классы опасности опасных производственных объектов, указанных в пункте 1 приложения 1 к названному Федеральному закону (за исключением объектов, указанных в пунктах 2, 3 и 4 данного приложения), устанавливаются исходя из количества опасного вещества или опасных веществ, которые одновременно находятся или могут находиться на опасном производственном объекте, в соответствии с таблицами 1 и 2 приложения.

Таким образом, для объектов, указанных в пунктах 2, 3 и 4 приложения N 2 к Закону N 116-ФЗ сделаны исключения из установленного в пункте 1 приложения N 1 критерия нахождения количества опасного вещества или опасных веществ, которые одновременно находятся или могут находиться на производственном объекте.

Соответственно, объекты, указанные в пунктах 2, 3, 4 Приложения N 2 классифицируются как опасные производственные объекты в соответствии с критериями, установленными в указанных пунктах.

При этом согласно пункту 4 приложения N 2 к Закону N 116-ФЗ для газораспределительных станций, сетей газораспределения и сетей газопотребления установлены следующие классы опасности:

1) II класс опасности - для опасных производственных объектов, предназначенных для транспортировки природного газа под давлением свыше 1,2 мегапаскаля или сжиженного углеводородного газа под давлением свыше 1,6 мегапаскаля;

2) III класс опасности - для опасных производственных объектов, не указанных в подпункте 1 данного пункта.

Следовательно, все газораспределительные станции, сети газораспределения и сети газопотребления относятся к опасным производственным объектам, в зависимости от давления газа устанавливается только разный класс опасности этих объектов.

При этом содержащиеся в Законе N 116 критерии отнесения сетей газораспределения и сетей газопотребления к категории опасных производственных объектов, а также установления класса опасности таких объектов, не предусматривает исключений для объектов, используемых для обеспечения собственных нужд.

Кроме того судебная коллегия отмечает, что письмо Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10.09.2014 N 00-04-05/1497, не подлежит применению в связи с изданием письма от 14.05.2015 N 00-04-05/1497.

В соответствии с пунктом 14 Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, утвержденный приказом Ростехнадзора от 04.09.2007 N 606 (далее - Административный регламент) государственная функция исполняется регистрирующими органами в отношении организаций, эксплуатирующих действующие опасные производственные объекты.

Осуществление государственной функции по регистрации опасных производственных объектов в государственном реестре опасных производственных объектов регистрирующий орган проводит на основании результатов идентификации, проведенной организацией, эксплуатирующей опасные производственные объекты.

Как установлено судом апелляционной инстанции и следует из материалов дела, согласно выписке из государственного реестра опасных производственных объектов по состоянию на 19.11.2014 объект за регистрационным номером N А04-20919 не исключен из реестра ОПО, то есть администрация являлась собственником указанного объекта на момент проведения проверки.

Только 21.11.2014 администрация обратилась в управление с заявлением об исключении из государственного реестра опасных производственных объектов вышеуказанного объекта газопотребления, и письмом от 05.12.2014 управление сообщило заявителю о таком исключении из реестра с 03.12.2014

До исключения ОПО из государственного реестра не имеется оснований для непроведения проверок и привлечения к административной ответственности.

Таким образом, на момент проведения проверки администрация эксплуатировала опасный производственный объект, в связи с чем проверка проведена административным органом обоснованно.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Вмененное обществу нарушение части 1 статьи 9.1 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и влечет за собой наложение административного штрафа на юридических лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Объективной стороной состава административного правонарушения предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ является нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определяет Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ).

В соответствии со статьей 1 названного Закона промышленная безопасность опасных производственных объектов - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

В силу статьи 3 Закона N 116-ФЗ к требованиям промышленной безопасности относятся условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в названном Законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

Факт эксплуатации администрацией ОПО подтвержден материалами дела и не опровергнут надлежащими доказательствами.

При этом администрацией не обеспечено соблюдение требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов, что подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами, в том числе актом проверки от 24.11.2014 N 12.2-606пр-А/0208-2014, протокол об административном правонарушении от 24.11.2014, постановлением о привлечении к административной ответственности от 04.12.2014.

Согласно части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств принятия администрацией всех зависящих от него мер по предупреждению совершения административного правонарушения, а также доказательств наличия объективных препятствий для соблюдения требований промышленной безопасности при осуществлении деятельности по эксплуатации опасных производственных объектов, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалах дела не имеется, что свидетельствует о наличии в его действиях вины в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Порядок привлечения администрации к административной ответственности соблюден.

При таких обстоятельствах апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что факт нарушения требований промышленной безопасности установлен административным органом надлежащим образом и подтвержден материалами дела.

Так же как и соблюдены права лица, привлекаемого к административной ответственности.

Полномочия по вынесению оспариваемого постановления Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору предоставлены частью 1 статьи 23.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Оснований для применения положений статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судом не установлено.

Вместе с тем, арбитражный суд считает необходимым отметить следующее.

Постановлением о назначении административного наказания от 04.12.2014 N 12.2Пс/0132-0606пл-2014 администрация привлечена к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в минимальном размере 200 000 рублей.

25 февраля 2014 года Конституционным Судом Российской Федерации принято Постановлении N 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобам обществ с ограниченной ответственностью "Барышский мясокомбинат" и "ВОЛМЕТ", открытых акционерных обществ "Завод "Реконд", "Эксплуатационно-технический узел связи" и "Электронкомплекс", закрытых акционерных обществ "ГЕОТЕХНИКА П" и "РАНГ" и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики "Детская городская больница N 3 "Нейрон" Министерства здравоохранения Удмуртской Республики" (далее - Постановление N 4-П).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в названном Постановлении N 4-П, федеральный законодатель должен стремиться к тому, чтобы устанавливаемые им размеры административных штрафов в совокупности с правилами их наложения позволяли в каждом конкретном случае привлечения юридического лица к административной ответственности обеспечивать адекватность применяемого административного принуждения всем обстоятельствам, имеющим существенное значение для индивидуализации ответственности и наказания за совершенное административное правонарушение. Вводя для юридических лиц административные штрафы, минимальные размеры которых составляют значительную сумму, федеральный законодатель, следуя конституционным требованиям индивидуализации административной ответственности и административного наказания, соразмерности возможных ограничений конституционных прав и свобод, обязан заботиться о том, чтобы их применение не влекло за собой избыточного использования административного принуждения, было сопоставимо с характером административного правонарушения, степенью вины нарушителя, наступившими последствиями и одновременно позволяло бы надлежащим образом учитывать реальное имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности юридического лица. Между тем в условиях, когда нижняя граница административных штрафов для юридических лиц за совершение административных правонарушений составляет как минимум сто тысяч рублей обеспечение индивидуального, учитывающего характер административного правонарушения, обстановку его совершения и наступившие последствия, степень вины, а также имущественное и финансовое положение нарушителя - подхода к наложению административного штрафа становится крайне затруднительным, а в некоторых случаях и просто невозможным.

В этой связи Конституционный Суд Российской Федерации указал, что впредь до внесения в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам за совершение административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 7.3, частью 1 статьи 9.1, частью 1 статьи 14.43, частью 2 статьи 15.19, частями 2 и 5 статьи 15.23.1 и статьей 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а равно за совершение других административных правонарушений, минимальный размер административного штрафа за которые установлен в сумме ста тысяч рублей и более, может быть снижен на основе требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, если наложение административного штрафа в установленных соответствующей административной санкцией пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица.

Принимая во внимание, что до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений возможность снижения минимального размера административного штрафа законодательно не установлена, и учитывая особую роль суда как независимого и беспристрастного арбитра и вместе с тем наиболее компетентного в сфере определения правовой справедливости органа государственной власти, Конституционный Суд Российской Федерации полагает, что принятие решения о назначении юридическому лицу административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией, допускается только в исключительных случаях и только в судебном порядке.

Арбитражным судом установлено, что ранее администрация к административной ответственности не привлекалось. Доказательств обратного административным органом не представлено. При этом сумма в 200 000 рублей в хозяйственной деятельности любого хозяйствующего субъекта всегда существенна.

Таким образом, с учетом указанных доводов, на основании приведенных выше правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и учитывая конкретные обстоятельства рассматриваемого дела, суд приходит к выводу о том, что назначенный администрации административный штраф в размере 200 000 рублей не соответствует характеру совершенного заявителем административного правонарушения, не учитывает его имущественное и финансовое положение и влечет избыточное ограничение прав юридического лица, в связи с чем может быть снижен ниже низшего предела, предусмотренного санкцией части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании изложенного, арбитражный суд считает возможным, учитывая степень вины правонарушителя, характер совершенного деяния, руководствуясь общими принципами юридической ответственности, которыми являются справедливость и индивидуализация наказания, соразмерность наказания конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, изменить меру административной ответственности и назначить администрации административное наказание в виде взыскания штрафа в размере 50 000 рублей.

Поскольку обжалуемое решение принято при недоказанности имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют конкретным обстоятельствам дела, и в связи с этим решение суда является неправильным, его следует отменить с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований (пункты 2 и 3 части 1 статьи 270 АПК РФ).

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 20.03.2015 по делу N А62-177/2015 отменить.

Постановление от 04.12.2014 N 12.2Пс/0132-0606пл-2014 Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о назначении администрации муниципального образования "Хиславичский район" Смоленской области (Смоленская область, п. Хиславичи, ОГРН 1026700839670, ИНН 6718000382) административного наказания в виде штрафа в размере 200 000 рублей по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, признать незаконным и отменить в части назначения меры административной ответственности.

Назначить администрации муниципального образования "Хиславичский район" Смоленской области (Смоленская область, п. Хиславичи, ОГРН 1026700839670, ИНН 6718000382) наказание за совершение административного правонарушения по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

К.А. Федин

Судьи

Н.В. Еремичева Е.В. Мордасов