Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2007 г. N 02АП-659/07

26 апреля 2007 г.

Дело N А82-12906/2006-29

(Принята резолютивная часть).

07 мая 2007 года

Постановление изготовлено в полном объеме 07.05.2007.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Буториной Г.Г., судей Караваевой А.В., Лысовой Т.В.

при ведении протокола судебного заседания судьёй Буториной Г.Г.

при участии представителя ответчика Новикова Ю.К. по доверенности от 25.04.2007 г.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 15.01.2007 по делу N А82-12906/2006-29, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению Государственного учреждения Ярославской области "Ярославская областная станция по борьбе с болезнями животных"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

о признании недействительным ненормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Государственное учреждение Ярославской области "Ярославская областная станция по борьбе с болезнями животных" (далее Учреждение, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее УФАС, ответчик), уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным решения УФАС от 07.08.2006, которым заявитель признан нарушившим требования антимонопольного законодательства.

Решением суда от 15.01.2007 г. оспариваемый ненормативный правовой акт признан незаконным.

УФАС с решением суда не согласно, просит его отменить. Заявитель апелляционной жалобы считает, что суд неправильно применил нормы процессуального права, а именно не применил подлежащие применению нормы статьи 189 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. УФАС полагает, что суд необоснованно принял к рассмотрению и удовлетворил заявление о признании решения от 07.08.2006 незаконным, поскольку данное решение является ненормативным правовым актом, а статья 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает только такой способ защиты как признание ненормативного акта недействительным. Кроме того, по мнению ответчика, решение суда вынесено с нарушением требований части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку Учреждение не заявляло, и суд не рассматривал вопрос о нарушении оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в то время как наличие данного обстоятельства является обязательным условием для признания ненормативного правового акта незаконным.

Учреждение в отзыве считает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, несостоятельными, а оспариваемое решение - законным и обоснованным. По мнению заявителя, выдача ветеринарных документов хозяйствующим субъектам не является формой государственного ветеринарного надзора, следовательно, решение УФАС не соответствует закону.

Рассмотрев апелляционную жалобу в открытом судебном заседании в установленных статьёй 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределах, материалы, имеющиеся в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в связи со следующим.

19.04.2004 постановлением Администрации Ярославской области N 62 создано Государственное учреждение Ярославской области "Ярославская областная станция по борьбе с болезнями животных". Согласно пункту 2.1 Устава Учреждения данное юридическое лицо создано для осуществления государственного ветеринарного надзора, направленного на обеспечение безопасности в ветеринарном отношении продуктов животноводства, охрану здоровья населения от болезней, опасных для человека и животных, а также для осуществления консультативной помощи по вопросам ветеринарии. Для достижения указанных целей заявитель осуществляет соответствующие виды деятельности, в том числе деятельность по ветеринарному надзору и деятельность по оказанию платных услуг по лабораторной диагностике и ветеринарному обслуживанию учреждений, организаций, иных хозяйствующих субъектов по договорным ценам (пункт 2.2 Устава Учреждения).

Учреждение в течение 2004 - 2006 годов выдавало хозяйствующим субъектам ветеринарные сопроводительные документы на основании договоров на осуществление ветеринарного обслуживания за установленную в договоре плату.

07.08.2006 УФАС приняло решение, согласно которому признан факт нарушения Учреждением пункта 3 статьи 7 Закона от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее Закон N 948-1), выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в сфере производства, заготовки, переработки, транспортировки, хранения и реализации продуктов и сырья животноводства путём выдачи им ветеринарных сопроводительных документов под видом оказания платных ветеринарных услуг.

07.08.2006 УФАС в адрес Учреждения вынесло предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, в котором заявителю предписано: прекратить нарушение пункта 1 статьи 7 Закона N 948-1, выразившееся в выдаче ветеринарных сопроводительных документов за плату под видом платных ветеринарных услуг, прекратить в срок до 25.08.2006 взимание платы за выдачу ветеринарных сопроводительных документов.

He согласившись с указанным решением, Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточнённым в ходе судебного заседания, о признании его недействительным.

Решением суда от 15.01.2006 заявленные требования по существу удовлетворены, ответчик обжаловал его во Второй арбитражный апелляционный суд.

Оценив обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции считает доводы заявителя апелляционной инстанции об отмене решения суда вследствие существенного нарушения норм процессуального права несостоятельными с учётом следующего.

В соответствии со статьёй 12 Закона N 948-1 антимонопольный орган в соответствии с данным Законом вправе при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства возбуждать дела, по результатам рассмотрения которых принимать решения и выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям, а также их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих антимонопольному законодательству.

Согласно пункту 1 статьи 7 указанного закона запрещается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере.

Как следует из материалов дела, Учреждение является государственной организацией, наделённой функциями органа власти - функциями государственного ветеринарного надзора.

В соответствии со статьями 5, 8 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее Закон N4979-1), пунктом 1 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706, государственный ветеринарный надзор - это деятельность по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений законодательства РФ о ветеринарии, представляющая собой систему контроля за соблюдением планов противоэпизоотических мероприятий, за организацией и проведением мероприятий по предупреждению и ликвидации заболеваний животных заразными и незаразными болезнями, охраной территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств заразных болезней животных; за соблюдением ветеринарных правил при производстве, переработке, хранении и реализации продуктов животноводства, ввозе в Российскую Федерацию, транзите по ее территории и вывозе подконтрольных ветеринарной службе грузов, производстве, применении и реализации препаратов и технических средств ветеринарного назначения, при проектировании, строительстве и реконструкции животноводческих комплексов, птицефабрик мясокомбинатов, других предприятий по производству и хранению продуктов животноводства, при организации крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств граждан, а также за нормированием ветеринарно-санитарных показателей, характеристик и вредных факторов кормов, кормовых добавок и продуктов животноводства, обеспечивающих безопасность их для здоровья человека и животных; за соблюдением требований ветеринарных правил, норм и правил ветеринарно-санитарной экспертизы по безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов и продовольственного сырья животного происхождения, условий их заготовки, подготовки к производству.

В силу пунктов 2, 2.1 Инструкции о порядке выдачи ветеринарных сопроводительных документов на подконтрольные госветнадзору грузы, утвержденной Минсельхозпрод РФ 12.04.1997 (действовавшей на момент возникновения спорных отношений), подконтрольные госветнадзору грузы подлежат заготовке, транспортировке, переработке, хранению и реализации только при наличии ветеринарных сопроводительных документов, характеризующих ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза и места его выхода. Ветеринарными сопроводительными документами являются ветеринарные свидетельства по формам N N 1,2,3 (выдаются ветеринарными врачами государственной ветеринарной службы на грузы, вывозимые за пределы района (города) при транспортировке по территории РФ и стран СНГ) и ветеринарные справки по форме N 4 (выдаются ветеринарными специалистами государственных и производственных служб на грузы, перевозимые в пределах района (города).

Постановлением Правительства РФ N 898 от 06.08.1998 утверждены Правила оказания платных ветеринарных услуг. К платным ветеринарным услугам согласно пункту 2 указанных Правил относятся оформление и выдача ветеринарных документов (ветеринарные проходные свидетельства, сертификаты, справки, паспорта, регистрационные удостоверения и др.).

Согласно статье 5 Закона N 4979-1 в систему государственной ветеринарной службы входят учреждения, подведомственные уполномоченным в области ветеринарии органам исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

Поскольку Учреждение входит в систему государственной ветеринарной службы, оно вправе оказывать платные ветеринарные услуги, в том числе осматривать грузы (животных и продукты животноводства) и выдавать ветеринарные сопроводительные документы. При этом то обстоятельство, что заявитель является уполномоченной организацией на осуществление контрольно-надзорных функций в области ветеринарии, не лишает его права оказывать за плату ветеринарные услуги.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что выдача спорных документов не является формой государственного ветеринарного надзора, а только подтверждает факт ветеринарного благополучия территории и груза, соответствует действующему ветеринарному законодательству.

Соответственно, необоснован вывод УФАС о наличии в действиях Учреждения признаков такого нарушения антимонопольного законодательства, как препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности в форме взимания платы за выдачу ветеринарных сопроводительных документов.

Суд апелляционной инстанции принимает во внимание то обстоятельство, что оспариваемое решение УФАС нарушает права Учреждения на осуществление платных ветеринарных услуг, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для признания его недействительным.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правильно пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для принятия ответчиком оспариваемого решения, соответственно, обжалуемое решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, правовые основания для его отмены отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Между тем, суд апелляционной инстанции считает доводы УФАС о том, что принятое им и оспариваемое заявителем решение является ненормативным правовым актом и по рассматриваемому делу подлежит применению такой способ защиты как признание решения недействительным, обоснованными с учётом следующего.

В соответствии со статьёй 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из указанной арбитражно-процессуальной нормы следует, что в зависимости от оспариваемого объекта возможно использование таких способов защиты нарушенного права, как признание недействительным ненормативного правового акта, а также признание незаконным решения либо действия (бездействия).

Отличие ненормативного правового акта и решения заключается в их содержании. Первый является публично-властным предписанием, устанавливающим юридическое право или юридическую обязанность для индивидуально-определённого круга лиц, а решение не содержит такого публично-властного предписания. Следовательно, по смыслу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение является правовым документом, не имеющим признаков правового акта.

В соответствии с пунктом 1 статьи 12 Закона N 948-1 при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе возбуждать дела, по результатам рассмотрения которых принимать решения и выдавать предписания.

Согласно статье 22 указанного закона коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов власти органы или организации (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели обязаны выполнить действия, предусмотренные решением или предписанием антимонопольного органа, в установленный в нем срок.

Следовательно, принимаемые антимонопольным органом решения и предписания содержат государственно-властное предписание, устанавливающее юридическую обязанность для адресата, то есть являются ненормативными правовыми актами.

При этом суд апелляционной инстанции учитывает, что по смыслу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации под решением понимается не формальное название правового документа, а его содержание. То обстоятельство, что принимаемые антимонопольным органом правовые акты называются решениями, не влияет на их правовую природу.

Кроме того, принимается во внимание положение пункта 1 статьи 28 Закона N 948-1, согласно которому федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов власти органы или организации (их должностные лица), коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании недействительными полностью или частично решений и предписаний антимонопольного органа. Указанная норма прямо устанавливает такой способ защиты нарушенных прав и законных интересов, как признание недействительным решения антимонопольного органа.

Таким образом, резолютивная часть обжалуемого судебного акта подлежит уточнению, а именно: словосочетание "признать незаконным _" следует заменить словосочетанием "признать недействительным_".

При таких обстоятельствах, апелляционную жалобу УФАС следует оставить без удовлетворения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по госпошлине по апелляционной жалобе в сумме 1000 руб. относятся на заявителя жалобы и подлежат взысканию с него в доход федерального бюджета.

Налоговый кодекс Российской Федерации не содержит положений, предусматривающих освобождение государственных органов от уплаты государственной пошлины при совершении соответствующих процессуальных действий по делам, по которым данные органы выступали в качестве ответчика, что подтверждается пунктом 2 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2007 г. N 117.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ярославской области от 15.01.2007 г. по делу N А82-12906/2006-29 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области без удовлетворения.

Уточнить резолютивную часть решения, признав недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области от 07 августа 2006 г. по делу N 03-03/21-06 о признании Государственного учреждения Ярославской области "Ярославская областная станция по борьбе с болезнями животных" нарушившим пункт 1 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в сфере производства, заготовки, переработки, транспортировки, хранения и реализации продуктов и сырья животного происхождения, кормов для животных путем выдачи им ветеринарных сопроводительных документов под видом оказания платных ветеринарных услуг.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 000 руб. за рассмотрение апелляционной жалобы. Выдать исполнительный лист.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г.Буторина

Судьи

Т.В. Лысова А.В.Караваева