Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2015 г. N 20АП-3107/15

г. Тула

9 июля 2015 г.

Дело N А62-1377/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02.07.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 09.07.2015.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Заикиной Н.В., судей Мордасова Е.В. и Стахановой В.Н.., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бондаренко О.А., в отсутствие заявителя - комитета имущественных и земельных отношений администрации муниципального образования "Рославльский район" Смоленской области (ОГРН 1026700929034, ИНН 6725002327) и административного органа - Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1067746766240, ИНН 7702609639), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу комитета имущественных и земельных отношений администрации муниципального образования "Рославльский район" Смоленской области на решение Арбитражного суда Смоленской области от 28.04.2015 по делу N А62-1377/2015, установил следующее.

Комитет имущественных и земельных отношений администрации муниципального образования "Рославльский район" Смоленской области (далее - комитет) обратился в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением о признании незаконным постановления Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) от 30.12.2014 N 12.2-Пс/0149-0689пл-2014 о назначении административного наказания.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 28.04.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебный акт мотивирован наличием в действиях комитета состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Не согласившись с принятым решением, комитет обратился в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления.

В обоснование жалобы заявитель ссылается на то обстоятельство, что, несмотря на регистрацию спорных сетей газопотребления в государственном реестре опасных производственных объектов, они к таким объектам не относятся, поскольку количество опасного вещества, которое одновременно может в них находиться не превышает 1 тн. Полагает, что назначенный комитету штраф в размере 200 000 рублей не соответствует принципу справедливости наказания и не обеспечивает реализацию целей наказания.

В судебное заседание административный орган и заявитель, надлежащим образом уведомленные о месте и времени его проведения, не явились, в связи с чем суд апелляционной инстанции рассмотрел дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, Двадцатый арбитражный апелляционный суд полагает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, должностным лицом управления на основании распоряжения от 27.10.2014 N С-688-пр в период с 10 по 23 декабря 2014 года проведена плановая выездная проверка комитета с целью надзора в области промышленной безопасности при осуществлении деятельности по эксплуатации опасных производственных объектов.

В ходе проведения проверки управлением выявлены следующие нарушения, зафиксированные в акте проверки от 23.12.2014 N 12.2-0689пл-А/0234-2014:

1) не имеется документального подтверждения проведения комплексных и целевых проверок состояния промышленной безопасности, не выявляются опасные факторы на рабочих местах (нарушение статьи 11 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ), пункта 11 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 N 263);

2) отсутствует документация о порядке расследования причин инцидентов и их учета, согласованная с территориальным органом Ростехнадзора (нарушение статьи 10 Закона N 116-ФЗ, пункта 32 Порядка проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.08.2011 N 480, далее - Порядок N 480);

3) не имеется лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности (нарушение статьи 9 Закона N 116-ФЗ, пункта 12 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности");

4) не обеспечено проведение подготовки и аттестации руководителей и специалистов в области промышленной безопасности, что подтверждается отсутствием протоколов об аттестации (нарушение статьи 9 Закона N 116-ФЗ; Положения об организации обучения и проверки знаний рабочих организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Ростехнадзора от 29.01.2007 N 37, далее - Положение N 37; Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 N 870, далее - Технический регламент);

5) не имеется документального подтверждения резерва финансовых средств для локализации и ликвидации последствий аварий (нарушение статьи 10 Закона N 116-ФЗ, пункта 30 Порядка N 480);

6) не имеется документального подтверждения резерва материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий (нарушение статьи 10 Закона N 116-ФЗ, пункта 30 Порядка N 480);

7) не имеется договора на обслуживание, заключенного с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно -спасательными формированиями (нарушение статьи 10 Закона N 116-ФЗ);

8) не имеется перечня газоопасных работ, в том числе выполняемых без наряда- допуска (нарушение статьи 9 Закона N 116-ФЗ; пункта 141 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребеления", утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.11.2013 N 542).

По результатам проверки управлением составлен протокол об административном правонарушении от 23.12.2014 N 12.2-0689пл-Пр/0149-2014, в котором сделан вывод о наличии в действиях комитета состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Кроме того, комитету выдано предписание об устранении выявленных нарушений требований промышленной безопасности от 23.12.2014.

23.01.2015 комитету выдано представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

На основании материалов по делу об административном правонарушении управлением вынесено постановление о назначении административного наказания от 30.12.2014 N 12.2-Пс/0149-0689пл-2014, согласно которому комитет привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, в виде наложения административного штрафа в размере 200 000 рублей.

Не согласившись указанным постановлением, комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, подлежит лицензированию.

Согласно статье 3 Закона N 99-ФЗ лицензия является специальным разрешением на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности при (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Лицензионные требования это совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на осуществление достижения целей лицензирования.

Согласно статье 1 Закона N 116-ФЗ под промышленной безопасностью опасных производственных объектов (далее - промышленная безопасность) понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий, а под аварией понимается разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ.

Согласно статье 3 Закона N 116-ФЗ к требованиям промышленной безопасности относятся условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

В силу части 1 статьи 2 Закона N 116-ФЗ опасными производственными объектами в соответствии с данным Законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к Закону.

В соответствии со статьей 9 указанного Закона организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; соблюдать требования обоснования безопасности опасного производственного объекта (в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 3 настоящего Федерального закона); иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации; обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности.

Согласно статье 10 Закона N 116-ФЗ в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте; заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или профессиональные аварийно-спасательные формирования, а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников; иметь резервы финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 11 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации. Сведения об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности и о работниках, уполномоченных на его осуществление, представляются в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган.

Пунктом 11 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 N 263, установлено, что работник, ответственный за осуществление производственного контроля, обязан: обеспечивать проведение контроля за соблюдением работниками опасных производственных объектов требований промышленной безопасности; разрабатывать план работы по осуществлению производственного контроля в подразделениях эксплуатирующей организации; проводить комплексные и целевые проверки состояния промышленной безопасности, выявлять опасные факторы на рабочих местах; ежегодно разрабатывать план мероприятий по обеспечению промышленной безопасности на основании результатов проверки состояния промышленной безопасности и специальной оценки условий труда; организовывать разработку планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах I, II или III классов опасности; организовывать работу по подготовке проведения экспертизы промышленной безопасности; участвовать в техническом расследовании причин аварий, инцидентов и несчастных случаев; проводить анализ причин возникновения аварий и инцидентов на опасных производственных объектах и осуществлять хранение документации по их учету; организовывать подготовку и аттестацию работников в области промышленной безопасности; участвовать во внедрении новых технологий и нового оборудования; доводить до сведения работников опасных производственных объектов информацию об изменении требований промышленной безопасности, устанавливаемых нормативными правовыми актами, обеспечивать работников указанными документами; вносить руководителю организации предложения: о проведении мероприятий по обеспечению промышленной безопасности; об устранении нарушений требований промышленной безопасности; о приостановлении работ, осуществляемых на опасном производственном объекте с нарушением требований промышленной безопасности, создающих угрозу жизни и здоровью работников, или работ, которые могут привести к аварии или нанести ущерб окружающей природной среде; об отстранении от работы на опасном производственном объекте лиц, не имеющих соответствующей квалификации, не прошедших своевременно подготовку и аттестацию по промышленной безопасности; о привлечении к ответственности лиц, нарушивших требования промышленной безопасности; проводить другие мероприятия по обеспечению требований промышленной безопасности.

Согласно пунктам 30, 32 Порядка проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.08.2011 N 480, учет аварий, повреждений ГТС ведется организацией, эксплуатирующей поднадзорный Службе объект, в специальном журнале учета аварий, происшедших на опасных производственных объектах, повреждений ГТС по рекомендуемому образцу согласно приложению N 4 к настоящему Порядку и один раз в полугодие, при наличии аварий, повреждений ГТС, информация об авариях, повреждениях ГТС и их причинах представляется в территориальный орган Службы, на территории деятельности которого располагается эксплуатируемый объект. Организация, эксплуатирующая поднадзорный Службе объект, по мотивированным запросам федеральных органов исполнительной власти или их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления предоставляет информацию о причинах возникновения аварий, повреждений ГТС и принимаемых (принятых) мерах по их устранению (предупреждению) в течение 3 рабочих дней после получения запроса. Расследование причин инцидентов на опасных производственных объектах и ГТС, их учет и анализ регламентируются соответствующими документами, утвержденными организацией, эксплуатирующей поднадзорный Службе объект, и согласованными с территориальным органом Службы, осуществляющим надзор за данными объектами.

В соответствии с Положением об организации обучения и проверки знаний рабочих организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Ростехнадзора от 29.01.2007 N 37, аттестации специалистов по вопросам безопасности предшествует их подготовка по учебным программам, разработанным с учетом типовых программ, утверждаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. Подготовка может проводиться: в организациях, занимающихся подготовкой, в очной и дистанционной формах; в режиме самоподготовки.

Согласно пункту 141 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребеления", утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.11.2013 N 542, в организации должен быть разработан и утвержден техническим руководителем перечень газоопасных работ, в том числе выполняемых без оформления наряда-допуска по производственным инструкциям, обеспечивающим их безопасное проведение. Из материалов дела усматривается, что Комитет эксплуатирует опасные производственные объекты - сеть газопотребления ТД "Ростислав" (свидетельство о регистрации N А04-20925-001 от 09.01.2007), сеть газопотребления "Дом Быта" (свидетельство о регистрации N А04-20925-002 от 09.01.2007). Лицензия на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности у Комитета отсутствует.

При этом, как в период проведения проверки, так и на дату вынесения оспариваемого постановления опасные производственные объекты - сеть газопотребления ТД "Ростислав", сеть газопотребления "Дом Быта" были зарегистрированы в реестре опасных производственных объектов за комитетом.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, представленные в материалы дела постановление администрации муниципального образования "Рославльский район" Смоленской области от 10.11.2014 N 2683 "О закреплении муниципального имущества на праве оперативного управления", передаточный акт от 10.11.2014 не опровергают факт эксплуатации опасных производственных объектов с нарушением требований промышленной безопасности. Кроме того, указанные документы не предоставляли МБУ "Центр обслуживания" право эксплуатации опасных производственных объектов до момента их регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов.

В связи с этим доводы заявителя о том, что он не является субъектом правонарушений, правомерно отклонены арбитражным судом как необоснованные.

Таким образом, факт необеспечения комитетом соблюдения требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов подтвержден материалами дела.

Эксплуатация опасного производственного объекта с указанными нарушениями требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов образует состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Акт проверки соответствует требованиям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Предоставленным пунктом 12 статьи 16 Закона N 294-ФЗ правом направить в управление возражения при несогласии с нарушениями, перечисленными в акте проверки, комитет по каждому из выявленных нарушений не воспользовался, в полном объеме соответствующие документы по каждому из нарушений, перечисленных в акте проверки, не представил.

Надлежащих доказательств, подтверждающих отсутствие выявленных нарушений, комитетом не представлено.

С учетом изложенного, оценив имеющиеся в деле доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в рассматриваемом деле факт нарушения комитетом требований промышленной безопасности подтвержден административным органом.

Для привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ достаточно одного факта нарушения требований промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Довод комитета о том, что он не эксплуатирует опасные производственные объекты, поскольку количество опасного в сетях газопотребления не превышает 1 тонну, не основан на представленных в дело доказательствах; соответствующее заключение экспертизы промышленной безопасности в материалах дела отсутствует. При этом, поскольку указанный довод приводит общество, оно не освобождается от несения бремени доказывания своих возражений (часть 1 статьи 65 АПК РФ), несмотря на возложение бремени доказывания законности принятого постановления на административный орган. Вместе с тем надлежащих доказательств указанного обстоятельства комитетом в нарушение вышеприведенной нормы не представлено.

Аналогичный правовой подход изложен в постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 18.06.2014 по делу N А62-4191/2013.

Факт регистрации названных объектов в государственном реестре опасных производственных объектов свидетельствует о наличии у них признаков этих объектов. Доказательств того, что в спорный период комитет в установленном законом порядке обращался в управление с заявлением об исключении принадлежащих ему сетей газопотребления из указанного реестра в дело не представлено.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств принятия комитетом всех зависящих от него мер по предупреждению совершения административного правонарушения, а также доказательств наличия объективных препятствий для соблюдения требований промышленной безопасности, которые он не мог предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалах дела не имеется.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличие в действиях комитета состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ по данной категории правонарушений, исчисляемый с момента выявления совершенного обществом правонарушения, не истек.

Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, не установлены.

Существенных нарушений порядка привлечения к административной ответственности управлением не допущено.

Штраф назначен обществу в минимальном размере, предусмотренном санкцией части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Оснований для признания совершенного правонарушения малозначительным не имеется.

В силу части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

Согласно части 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания в соответствии с частью 3.2 настоящей статьи размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса.

По смыслу части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ условиями снижения размера административного штрафа являются одновременно наличие исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица.

Вместе с тем комитетом в материалы дела не представлено доказательств наличия каких-либо исключительных обстоятельств, связанных с характером правонарушения и его последствиями, а также доказательств невозможности уплатить административный штраф в полном объеме с учетом возможности отсрочки или рассрочки исполнения оспариваемого постановления в соответствии со статьей 31.5 КоАП РФ.

Таким образом, сам по себе факт финансирования комитета за счет средств местного бюджета и недостаточное выделение из этого бюджета денежных средств на уплату штрафов в текущем финансовом году не может служить основанием для снижения назначенного комитету штрафа в порядке, предусмотренном частями 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно указал, что назначенное в данном случае комитету наказание в виде штрафа в размере 200 000 рублей соответствует принципам соразмерности и справедливости. Оснований для назначения наказания в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, не имеется.

Иные доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению, поскольку сводятся к иной, чем у суда, трактовке обстоятельств и норм права и не опровергают правомерности и обоснованности выводов арбитражного суда первой инстанции.

Фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка.

Нарушений судом первой инстанции норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При вышеуказанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены принятого законного и обоснованного решения.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 28.04.2015 по делу N А62-1377/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.В. Заикина

Судьи

Е.В. Мордасов В.Н. Стаханова