Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 10 июля 2015 г. N 03АП-3062/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 27 октября 2015 г. N Ф02-5750/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Красноярск

10 июля 2015 г.

Дело N А33-25700/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "02" июля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен "10" июля 2015 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Иванцовой О.А.,

судей: Морозовой Н.А., Юдина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Елистратовой О.М.,

при участии:

от заявителя (администрации города Красноярска): Мирзоевой А.Р., представителя на основании доверенности от 08.05.2015 N 01-3444, служебного удостоверения;

от ответчика (Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края): Шегина М.А., представителя на основании доверенности от 24.02.2015 N 9, паспорта;

от третьего лица (Департамента градостроительства администрации г. Красноярска): Мирзоевой А.Р., представителя на основании доверенности от 21.01.2015 N 14/206-дг, служебного удостоверения;

от третьего лица (Довгун Натальи Сергеевны): Головизниной И.П., представителя на основании доверенности от 06.10.2014, паспорта,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "30" апреля 2015 года по делу N А33-25700/2014, принятое судьей Болуж Е.В.,

установил:

администрация города Красноярска (ИНН 2451000840, ОГРН 1022402655758, г. Красноярск) (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Службе по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края (ИНН 2460071727, ОГРН 1052460100582, г. Красноярск) (далее - Служба, ответчик) о признании недействительным предписания от 13.11.2014 N 88.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Департамент градостроительства администрации города Красноярска (ИНН 2466216619, ОГРН 1082468060476, г. Красноярск) (далее - Департамент градостроительства), Довгун Наталья Сергеевна.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 30 апреля 2015 года по делу N А33-25700/2014 заявленное требование удовлетворено. Признано недействительным предписание Службы от 13.11.2014 N 88 об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности.

Не согласившись с данным судебным актом, Служба обратилась в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования. В апелляционной жалобе ответчик ссылается на следующие обстоятельства:

- суд первой инстанции не исследовал правомерность действий администрации при выдачи разрешения на строительства Довгун Н.С.;

- суд первой инстанции неправильно применил нормы материального права, сделав вывод об отсутствии у органа возможности выдачи нового предписания с иным способом устранения нарушений; акт от 07.03.2014, в котором зафиксированы результаты проверки (выявленные нарушения) не был обжалован и не был отменен, следовательно, контролирующий орган обязан в целях обеспечения соблюдения законодательства принять меры по устранению выявленных нарушений - в данном случае, выдано предписание N 88 взамен ранее отмененного предписания N 04, в котором была допущена техническая ошибка, что соответствует задачам Службы, предусмотренным пунктом 2.1 Положения о Службе, утвержденном постановлением Правительства Красноярского края от 29.08.2008 N 64-п (имеющим большую юридическую силу, чем приказ Министерства строительства и архитектуры Красноярского края от 14.10.2013 N 240-о, которым утвержден Административный регламент);

- отсутствие в Административном регламенте порядка исправления технических ошибок в предписаниях, не снимает со Службы обязанности по исполнению требований, установленных в статье 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в части вынесения предписаний для устранения выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности.

В судебном заседании представитель ответчика поддержал требования апелляционной жалобы, сослался на изложенные в ней доводы.

Представитель заявителя и третьего лица (Департамента градостроительства) в судебном заседании доводы апелляционной жалобы не признал, сослался на основания, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель третьего лица (Довгун Н.С.) поддержал позицию заявителя, сослался на основания, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

Довгун Наталье Сергеевне администрацией 07.09.2012 выдано разрешение N RU 24308000-Д-8174-ек на строительство двухэтажного магазина кожгалантереи этажностью 2, общей площадью 1488,63 кв.м., строительный объем 7773,92 кв.м. по адресу: г. Красноярск, Октябрьский район, ул. Техническая - ул. Михаила Годенко, кадастровый участок N 24:50:0000000:152003 сроком до 07.06.2013.

03.05.2013 администрацией срок указанного разрешения продлен до 17.12.2014.

30.09.2013 администрацией в разрешение N RU 24308000-Д-8174-ек внесены изменения в части проектных характеристик (этажность 3,4; общая площадь - 1871,0 кв.м., строительный объем - 8184,0 кв.м.), кадастровые участки 24:50:0000000:152003, 24:50:0100253:35, срок действия разрешения - до 17.12.2014.

На основании приказа от 28.01.2014 N 3-01/006-КВ и решения Прокуратуры Красноярского края о согласовании проведения внеплановой документарной проверки от 04.03.2014, Службой проведена проверка соблюдения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, по результатам которой составлен акт от 07.03.2014.

Согласно указанному акту разрешение на строительство N RU 24308000-Д-8174-ек выдано с нарушением следующих требований законодательства, а именно:

- при отсутствии документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, а именно, заключения экспертизы проектной документации;

- при несоответствии проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, т.к. инженерные сети, опасная зона крана в соответствии с проектной документацией находится за границами земельного участка и места допустимого размещения зданий, сооружений, обозначенных на чертеже градостроительного плана;

- в разрешение на строительство 30.09.2013 внесены изменения по основаниям, которые не предусмотрены в законодательстве о градостроительной деятельности, при отсутствии правоустанавливающего документа на 3-4 этажное здание. Изменения внесены по разделам проектной документации, не прошедшим экспертизу (проект организации строительства).

По результатам проверки администрации выдано предписание от 07.03.2014 N 04 об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности, согласно которому на основании нарушений, отраженных в акте проверки от 07.03.2014, допущенных при выдаче разрешения на строительство N RU 24308000-Д-8174-ек, администрации предписано отменить разрешение на строительство N RU 24308000-01/8749-дг в срок до 22.04.2014 года.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 11.11.2014 по делу N А33-16229/2014, вступившим в законную силу, предписание Службы от 07.03.2014 N 04 об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности признано недействительным.

13.11.2014 Службой повторно выдано предписание N 88 об устранении выявленных нарушении законодательства о градостроительной деятельности, согласно которому на основании нарушений, отраженных в акте проверки от 07.03.2014, допущенных при выдаче разрешения на строительство N RU 24308000-Д-8174-ек, администрации предписано отменить разрешение на строительство N RU 24308000-Д-8174-ек в срок до 13.12.2014 года.

Полагая, что данный ненормативный акт противоречит требованиям действующего законодательства и нарушает права, администрация обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с вышеуказанным заявлением.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта на основании следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права заявителя.

Суд апелляционной инстанции соглашается с указанным выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1.1 статьи 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Согласно статье 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за: 1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности; 2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями этого Кодекса; 3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Служба по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края является органом исполнительной власти Красноярского края, который осуществляет контроль в области градостроительной деятельности на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава края, законов края, правовых актов Губернатора края и Правительства края, а также правовых актов министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства края (пункт 1.1 Положения о службе по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 29.08.2008 N 64-п).

Отношения, связанные с проведением проверок органов местного самоуправления при осуществлении ими полномочий по решению вопросов местного самоуправления при осуществлении ими полномочий по решению вопроса местного значения, регулируются статьей 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Согласно статье 2 указанного Федерального закона, уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им государственных полномочий.

В соответствии с пунктом 2.2 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ органы государственного контроля (надзора) осуществляют государственный контроль (надзор) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основываясь на принципах объективности, открытости и гласности.

Координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры.

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан (пункт 2.6 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Как следует из материалов дела, в связи с обращением ЗАО "Фирма "Культбытстрой" на основании приказа от 28.01.2014 N 3-01/006-КВ, Службой проведена внеплановая документарная проверка (согласованная с Прокуратурой Красноярского края - решение от 04.03.2014 N 7/4-02-2014) в рамках осуществления контроля за соблюдением администрацией города Красноярска законодательства о градостроительной деятельности при выдаче разрешения на строительство магазина на земельном участке с кадастровым номером 24:50:0100253:35.

По результатам проверки составлен акт от 07.03.2014, в котором отражены нарушения, допущенные при выдаче разрешения на строительство N RU 24308000-Д-8174-ек.

Суд апелляционной инстанции соглашается с доводами ответчика о том, что в задачи Службы в соответствии с пунктом 2.1 Положения о Службе, утвержденном постановлением Правительства Красноярского края от 29.08.2008 N 64-п, входит обеспечение соблюдения законодательства о градостроительной деятельности органами местного самоуправления и их должностными лицами, а в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации должностные лица, органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны направлять в соответствующие органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что Служба реализовала свою обязанность, путем выдачи предписания от 07.03.2014 N 04 по результатам внеплановой проверки, указал в качестве способа устранения выявленного нарушения на необходимость отмены разрешения на строительство N RU 24308000-01/8749-дг в срок до 22.04.2014.

Административным регламентом исполнения службой по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, утвержденным приказом Министерства строительства и архитектуры Красноярского края от 14.10.2013 N 240-о, установлены сроки для выдачи предписания, а также установлен порядок опубликования информации по результатам проверки в соответствии с требованиями пункта 2.7 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ.

Законность и исполнимость предписания, являются необходимыми требованиями, предъявляемыми к данному виду ненормативного акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает ответственность.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 11.11.2014 по делу N А33-16229/2014 предписание Службы от 07.03.2014 N 04 признано недействительным, поскольку является неисполнимым, так как содержит требование об отмене иного разрешения на строительство (N RU 24308000-01/8749-дг, выданного обществу с ограниченной ответственностью "Аэро-Холдинг" 11.10.2013), проверка законности выдачи которого не проводилась.

13.11.2014 Службой выдано администрации предписание N 88 на основании нарушений, отраженных в акте проверки от 07.03.2014, с указанием иного способа устранения нарушения - отменить разрешение на строительство N RU 24308000- Д-8174-ек в срок до 13.12.2014.

В ходе рассмотрения дела ответчик пояснил, что повторная выдача предписания произведена в порядке самоконтроля в целях устранения технической ошибки, поскольку проверка должна завершиться выдачей законного предписания.

Суд апелляционной инстанции не принимает указанный довод ответчика, поскольку в нарушение требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации он не подтвержден документально. В материалы дела не представлено доказательств, подтверждающих факт отмены предписания от 07.03.2014 N 04 и исправления технической ошибки, какими-либо актами Службы. В ходе рассмотрения дела N А33-16229/2014 представитель ответчика (Службы) не признавал требования администрации о признании недействительным предписания от 07.03.2014 N 04, представил на обозрение суду экземпляр предписания, содержащий в мотивировочной и резолютивной частях номер разрешения на строительство RU 24308000-Д-8174-ек. В судебном заседании исследованы подлинные экземпляры предписания от 07.03.2014 N 04, представленные администрацией и Службой по контролю. Подлинный экземпляр предписания, представленный администрацией, соответствует приобщенной к материалам дела копии и содержит в своей резолютивной части указание на необходимость отменить разрешение на строительство N RU 24308000-01/8749-дг. Подлинный экземпляр предписания, представленный для обозрения Службой, соответствует представленной с отзывом копии, и содержит в своей резолютивной части указание на необходимость отменить разрешение на строительство N RU 24308000-Д-8174-ек. Доводов о фальсификации оспариваемого предписания администрацией в рамках дела N А33-16229/2014 не заявлено.

При изложенных обстоятельствах, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания полагать, что предписание от 07.03.2014 N 04, признанное решением суда недействительным, было отменено Службой в порядке самоконтроля в связи с обнаружением технической ошибки.

Оспариваемое предписание Службы от 13.11.2014 N 88 является повторным (новым - имеет иную дату, номер и способ устранения нарушения) предписанием, выданным спустя 8 месяцев по результатам одной и той же внеплановой проверки, взамен признанного недействительным предписания.

Действующее законодательство не предусматривает возможность органу государственной власти выдавать новое предписание в случае признания недействительным предписания, выданного по результатам проведения проверки. Закрепленная действующим законодательством обязанность контролирующего органа по результатам проверки выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований законодательства, не свидетельствует о том, что в случае признания судом недействительным предписания, выданного по результатам проведения проверки, контролирующий орган, устранив пороки такого ненормативного акта, вправе повторно выдать проверяемому лицу новое предписание об устранении выявленных нарушений.

Ссылаясь на возможность повторной выдачи предписания и отмены предписания в порядке самоконтроля при обнаружении в его тексте технической ошибки, ответчик не привел норму права, позволяющую ему такую возможность.

Довод ответчика о том, что акт от 07.03.2014, в котором зафиксированы результаты проверки (выявленные нарушения) не был обжалован и не был отменен, следовательно, контролирующий орган обязан в целях обеспечения соблюдения законодательства принять меры по устранению выявленных нарушений, также не принимается судом апелляционной инстанции. Акт проверки не является актом, подлежащим оспариванию в судебном порядке, поскольку сам по себе акт проверки не содержит каких-либо выводов властно-распорядительного характера, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет какие-либо права и обязанности заявителя, не определяет меру ответственности; акт проверки только фиксирует выявленные (установленные) в ходе проверки обстоятельства. Таким образом, наличие акта проверки само по себе не свидетельствует о наличии возможности выдачи нового (повторного) предписания.

С учетом вышеизложенного, доводы ответчика о законности оспариваемого предписания от 13.11.2014 N 88, не принимаются судом апелляционной инстанции.

При изложенных фактических обстоятельствах и нормах права, апелляционная коллегия пришла к выводу о том, что предписание от 13.11.2014 N 88 не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права заявителя.

Доводы ответчика о том, что суд первой инстанции не исследовал правомерность действий администрации при выдаче разрешения на строительства Довгун Н.С., не принимаются судом апелляционной инстанции как не имеющие правового значения и не опровергающего правильность вышеуказанных выводов суда первой инстанции. Нарушение ответчиком процедуры вынесения оспариваемого предписания является безусловным основанием для признания данного предписания недействительным.

Поскольку доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, то признаются апелляционным судом несостоятельными, в связи с чем не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения суда первой инстанции.

При изложенных обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для отмены решения суда первой инстанции и для удовлетворения апелляционной жалобы. Согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение Арбитражного суда Красноярского края от 30 апреля 2015 года по делу N А33-25700/2014 подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

При подаче апелляционной жалобы Служба на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождена от уплаты государственной пошлины. Следовательно, расходы по оплате государственной пошлины при рассмотрении апелляционной жалобы не понесены, в связи с чем, не подлежат распределению.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "30" апреля 2015 года по делу N А33-25700/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

О.А. Иванцова

Судьи

Н.А. Морозова Д.В. Юдин