Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2015 г. N 18АП-7406/15

г. Челябинск

28 июля 2015 г.

Дело N А07-3618/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 июля 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Арямова А.А., Баканова В.В.,

при ведении протокола помощником судьи Кудрявцевой А.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу главы Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан Хайритдинова Галея Галяутдиновича и заместителя главы по финансовым вопросам - начальника Финансового управления Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан Мухаметдинова Рифа Юнусовича на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 07.05.2015 по делу N А07-3618/2015 (судья Азаматов А.Д.).

В заседании приняли участие представители:

главы Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан Хайритдинова Галея Галяутдиновича и заместителя главы по финансовым вопросам - начальника Финансового управления Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан Мухаметдинова Рифа Юнусовича - Мельникова О.А. (доверенности от 22.07.2015),

общества с ограниченной ответственностью "Производственная строительная компания" - Мухаметьянов Р.Р. (доверенность от 01.07.2015 N 1).

Общество с ограниченной ответственностью "Производственная строительная компания" (далее - заявитель, общество, ООО "ПСК") обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Главе Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан Хайритдинову Галею Галяутдиновичу, заместителю главы по финансовым вопросам - начальнику Финансового управления Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан Мухаметдинову Рифу Юнусовичу (далее - заинтересованные лица, глава администрации, начальник финансового управления, должностные лица) о признании незаконными бездействия должностных лиц по неисполнению решения Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11.04.2014 по делу N А07-4570/2012 и обязании указанных должностных лиц исполнить решения Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11.04.2014 по делу N А07-4570/2012, привлечь виновных лиц к ответственности в виде судебного штрафа.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 07.05.2015 заявленные требования удовлетворены частично, бездействие начальника Финансового управления Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан Мухаметдинова Рифа Юнусовича по неисполнению решения Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11.04.2014 по делу N А07-4570/2012 признано незаконным, на должностное лицо возложена обязанность по исполнению указанного решения суда. В остальной части в удовлетворении требований отказано.

В апелляционной жалобе должностные лица просят решение суда отменить, в связи с неправильным применением норм процессуального права, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

В обоснование доводов апелляционной жалобы должностные лица ссылаются на пропуск установленного ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации процессуального срока на обжалование бездействия должностных лиц.

Обществом представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором отклонены ее доводы.

В судебном заседании представители заявителя и заинтересованных лиц поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

Законность и обоснованность судебного акта в обжалуемой части проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11.04.2014 года по делу N А07-4570/2012 с Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан в пользу ООО "ПСК" было взыскано 3 371 171, 78 рублей неосновательного обогащения, 135 000 рублей расходов на оплату услуг представителя.

Постановлениями Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.06.2014 и Арбитражного суда Уральского округа от 09.10.2014 решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11.04.2014 по делу N А07-4570/2012 оставлено без изменения.

На основании вступившего в законную силу судебного акта по делу N А07-4570/2012 Арбитражным судом Республики Башкортостан был выдан исполнительный лист серия АС N 004577005 на взыскание с Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан задолженности в общей сумме 3 506 171, 78 рублей.

09.07.2014 в Финансовое управление Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан поступило заявление ООО "ПСК" о взыскании с Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан задолженности в общей сумме 3 506 171, 78 рублей.

К заявлению были приложены: исполнительный лист (оригинал) серии АС N 004577005, выданный Арбитражным судом Республики Башкортостан от 11.04.2014 по делу N А07-4570/2012; заверенная арбитражным судом Республики Башкортостан копия решения от 11.04.2014 по делу N А07-4570/2012, Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.06.2014 по указанному делу.

14.10.2014 Администрация муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан обратилась с заявлением об отсрочке исполнения судебного акта по делу N А07-4570/2012.

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14.11.2014 в удовлетворении заявления об отсрочке исполнения судебного акта было отказано. Восемнадцатым арбитражным апелляционным судом постановлением от 11.02.2015 указанное определение оставлено без изменения.

Общество, полагая, что бездействие заинтересованных лиц, выразившееся в неисполнении решения Арбитражного суда Республики Башкортостан от 11.04.2014 по делу N А07-4570/2012 не соответствует нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, 20.02.2015 обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Удовлетворяя требований общества в части, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что начальник финансового управления не предпринял всех возможных в пределах своих полномочий мер, предусмотренных бюджетным законодательством, для исполнения судебного акта.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются верными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации.

Как разъяснено в п. 2.1 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.2009 N 1312-О-О особыми субъектами исполнения судебных решений являются государство и входящие в его состав публично-территориальные образования, которые призваны обеспечивать реализацию функций публичной власти в соответствующих территориальных пределах (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) и в силу этого связаны необходимостью использования имеющихся в их распоряжении материальных и финансовых средств на цели осуществления возложенных на них полномочий. Обусловленный публично-правовой природой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления публичный характер материально-финансовых основ государственных и муниципальных образований, а также юридически значимые различия в фактическом положении должника и взыскателя по судебным актам, вынесенным по искам к публично-территориальным образованиям, предполагают использование специального порядка обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая средства местных бюджетов.

В силу п. 3 ст. 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится на основании судебных актов в соответствии с главой 24.1 Бюджетного кодекса.

Порядок исполнения судебных актов по искам к муниципальному образованию предусмотрен ст. 242.2 Бюджетного кодекса, согласно п. 4 которой для исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе в результате издания органами местного самоуправления муниципальных правовых актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет средств казны муниципального образования (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств местного бюджета), судебных актов о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок за счет средств местного бюджета документы, указанные в пункте 2 статьи 242.1 настоящего Кодекса, направляются для исполнения в финансовый орган муниципального образования.

Таким образом, исходя из буквального толкования данной нормы, установленный ст. 242.2 Бюджетного кодекса порядок применяется для исполнения судебных актов не только о возмещении вреда и о присуждении компенсации, но и по иным искам о взыскании денежных средств за счет средств казны муниципального образования.

Поскольку решением по делу N А07-4570/2012 предусмотрено взыскание денежных средств за счет средств казны муниципального образования непосредственно с Администрации, исполнение таких актов осуществляется в соответствии со ст. 242.2 Бюджетного кодекса.

Согласно п. 5 ст. 242.2 Бюджетного кодекса исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.

Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи установлен ст. 217 Бюджетного кодекса.

В силу п. 3 ст. 217 Бюджетного кодекса утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете.

В сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа без внесения изменений в закон (решение) о бюджете только в определенных, предусмотренных данным пунктом, случаях, в том числе в случае исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и, в том числе, местного бюджета муниципального района.

Таким образом, в силу п. 3 ст. 217, п. 5, 6 ст. 242.2 Бюджетного кодекса исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства местного бюджета, осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели решением о соответствующем бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные решением о бюджете на эти цели, в соответствии с решениями руководителя финансового органа без внесения изменений в решение о бюджете вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.

Исполнение судебных актов производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение.

В то же время как разъяснено в п. 3.2 Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.2005 N 8-П государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к казне во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина.

Положения п. 4-6 ст. 242.2 Бюджетного кодекса для случаев превышения сумм взыскания по судебному решению объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели решением о бюджете, предусматривают механизм оперативной корректировки исполнения местного бюджета, который предполагает внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о местном бюджете в соответствии с решением руководителя финансового органа муниципального образования (абзац пятый пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса).

В силу специального указания пункта 5 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации это полномочие руководителя финансового органа муниципального образования - при наличии к тому оснований - является не только правом, но и обязанностью и влечет необходимость принятия всех возможных организационно-технических мер по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, с учетом конкретных условий исполнения бюджета муниципального образования и с соблюдением правил, установленных действующим бюджетным законодательством.

Поскольку сводная бюджетная роспись производна от решения о бюджете и должна ему соответствовать (абзац десятый статьи 6, абзац первый пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации), внесение в нее изменений для исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства местного бюджета без изменения решения о бюджете допустимо лишь при условии соблюдения основных параметров бюджета по расходам, утвержденных представительным органом муниципального образования. Иное приводило бы к произвольному изменению воли местного сообщества относительно осуществления права муниципальной собственности на средства местного бюджета, выраженной от его имени представительным органом муниципального образования, и являлось бы вмешательством в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, как она определена Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 2 части 10 статьи 35). Кроме того, направление актом исполнительно-распорядительного органа бюджетных средств на исполнение судебных решений за счет сокращения бюджетных ассигнований, предусмотренных на покрытие других бюджетных обязательств муниципального образования, предполагало бы возможность произвольного придания соответствующим обязательствам приоритета в структуре расходов местного бюджета и ставило под сомнение материально-финансовые возможности решения органами местного самоуправления всего комплекса вопросов местного значения в интересах населения, создавало бы угрозу сбалансированности бюджета. Соответственно, как это вытекает из взаимосвязанных положений пункта 4 статьи 21, пункта 4 статьи 217 и пункта 3 статьи 219.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о бюджете, в том числе при исполнении судебных решений по обращению взыскания на средства местных бюджетов, может быть произведено лишь в порядке перераспределения расходов внутри одного вида (статьи, раздела и т.д.), т.е. в случае направления ассигнований, выделенных на конкретные расходы, на иные расходы того же рода, определенные одной целью.

При отсутствии или недостаточности в бюджете бюджетных ассигнований на соответствующие цели финансовый орган муниципального образования как субъект, уполномоченный федеральным законом организовать исполнение судебных решений по обращению взыскания на средства местного бюджета, должен своевременно уведомить об этом главу муниципального образования и его представительный орган, которые, в свою очередь, обязаны обеспечить исполнение судебного решения в соответствии с пунктом 2 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации - в порядке осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом.

Так, п. 2 ст. 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

При этом, поскольку установленный действующим бюджетным законодательством порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства местных бюджетов в качестве одного из существенных условий предусматривает предельный срок удовлетворения требований взыскателя, не делая каких-либо исключений, то исполнение судебного решения за пределами этого срока предполагает соблюдение правил об отсрочке и рассрочке исполнения судебного акта, закрепленных в процессуальном законодательстве (статья 324 АПК Российской Федерации отсрочка или рассрочка исполнения судебного акта).

При этом, как следует из материалов дела, 14.10.2014 Администрация муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан обратилась с заявлением об отсрочке исполнения судебного акта по делу N А07-4570/2012, на основании которого выдан исполнительный лист, по мотиву отсутствия в бюджете района денежных средств для погашения задолженности.

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14.11.2014 Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан в удовлетворении заявления об отсрочке исполнения судебного акта было отказано. Восемнадцатым арбитражным апелляционным судом постановлением от 11.02.2015 указанное определение оставлено без изменения.

Таким образом, положения пункта 3 статьи 217 и пункта 5 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации направлены на гарантирование возможности перераспределения - при возникновении такой необходимости - бюджетных средств на стадии исполнения бюджета и в системе действующего правового регулирования не предполагают возможность неисполнения или просрочки исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства местных бюджетов по причине отсутствия или недостаточности бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели решением о бюджете.

Соответственно неисполнение органами и их должностными лицами, исполняющими судебные акты в порядке, определенном главой 24.1 Бюджетного кодекса, требований исполнительных документов в установленный срок, не соответствуют нормам бюджетного законодательства, нарушает права заявителя на своевременное исполнение судебного акта, а потому подлежит признанию незаконным.

В данном случае заинтересованным лицом не представлено доказательств совершения руководителем финансового органа, которым выступает начальник Финансового управления Администрации муниципального района Салаватский район, действий, предусмотренных п. 4-6 ст. 242.2 Бюджетного кодекса для случаев превышения сумм взыскания по судебному решению объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели решением о бюджете, в связи с чем его бездействие правомерно признано судом первой инстанции незаконным.

Доводы заинтересованных лиц о пропуске обществом установленного ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации процессуального срока на обжалование бездействия должностных лиц судом апелляционной инстанции отклоняются, так как бездействие в указанной выше части продолжалось на момент рассмотрения дела в суде.

Кроме того, апелляционный суд учитывает, что в период с 14.10.2014 по 11.02.2015 на рассмотрении арбитражных судов находился вопрос об отсрочке исполнения судебного акта по делу N А07-4570/2012. Соответственно, в указанный период должником предпринимались законодательно установленные меры для исполнения судебного решения за пределами установленного трехмесячного срока, соответственно в указанный период имелись препятствия для обращения в суд с заявлением о признании бездействия должностных лиц незаконным.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о том, что бездействие начальника финансового управления, выразившееся в непринятии комплекса мер по выполнению требований исполнительного листа, не соответствует действующему законодательству, нарушает права заявителя на осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности, является обоснованным.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции в обжалуемой части и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 07.05.2015 по делу N А07-3618/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу главы Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан Хайритдинова Галея Галяутдиновича и заместителя главы по финансовым вопросам - начальника Финансового управления Администрации муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан Мухаметдинова Рифа Юнусовича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

А.А. Арямов В.В. Баканов