Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 июля 2015 г. N 19АП-2708/15

г. Воронеж

30 июля 2015 г.

Дело N А48-5913/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 июля 2015 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Алферовой Е.Е.,

судей Письменного С.И.,

Яковлева А.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Зеленской Ю.А.,

при участии:

от муниципального унитарного пассажирского автотранспортного предприятия N 1: представитель Брыль И.В., по доверенности от 04.09.2014, паспорт РФ;

от Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Орловской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Департамента финансов Орловской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Орловской области от 19.03.2015 г. по делу N А48-5913/2014 (судья Старых М.А.) по иску муниципального унитарного пассажирского автотранспортного предприятия N 1 (ИНН5751000388, ОГРН 10257007644990) к: 1) Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Орловской области (ИНН 5751015786, ОГРН 1025700764320); 2) Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360) о взыскании 24 501 036 руб. 17 коп., при участии в деле в качестве третьего лица: Департамента финансов Орловской области (ИНН 5753012290, ОГРН 1025700832959),

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное унитарное пассажирское автотранспортное предприятие N 1 (далее - истец, МУ ПАП N 1) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Орловской области (далее - ответчик-1, УФК) о взыскании убытков в размере 24 501 036 руб. 17 коп.

Определением от 26.01.2015 к участию в деле в качестве соответчика привлечена Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - ответчик-2, МинФин РФ).

Решением от 19.03.2015 г. суд первой инстанции в полном объеме удовлетворил заявленные требования к ответчику-2, в удовлетворении требований к ответчику-1 отказал.

Не согласившись с вышеуказанным судебным актом, считая его незаконным и необоснованным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права, ответчик обратился в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просил отменить обжалуемое решение и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе МинФин РФ указал на то, что перечисление межбюджетных трансфертов свидетельствует лишь о наличии бюджетных правоотношений между РФ и субъектом РФ, а не о наличии обязательств РФ перед транспортными организациями по возмещению убытков, возникших в связи с перевозкой граждан на льготных условиях.

В ходе рассмотрения жалобы был представлен отзыв истца по делу, в котором, считая обжалуемое решение законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы - не основанными на законе, МУ ПАП N 1 просило оставить обжалуемое решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

По мнению истца, многочисленной судебной практикой подтверждено, что предъявленные им к взысканию расходы являются реальным ущербом и возлагаются на РФ в силу ст.ст. 16, 1069, 1071 ГК РФ.

В судебное заседание представители Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Орловской области и Департамента финансов Орловской области не явились.

В материалах дела имеются доказательства извещения данных участников процесса о месте и времени рассмотрения дела.

Руководствуясь ст.ст. 123, 156, 184, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассмотрел жалобу в отсутствии представителей не явившихся участников процесса.

Представитель муниципального унитарного пассажирского автотранспортного предприятия N 1 возражал против доводов апелляционной жалобы. Считал обжалуемое решение законным и обоснованным по основаниям, изложенным в приобщенном к материалам дела отзыве. Просил суд оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Суд, руководствуясь ст.ст. 163, 184, 266 АПК РФ до стадии реплик объявил в судебном заседании перерыв до 09 час. 10 мин. 23.07.2015 г.

Информация о перерыве размещена на информационном стенде, официальном сайте (http://19aas.arbitr.ru) Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда.

После перерыва судебное заседание продолжено в том же судебном составе.

В продолженное судебное заседание представители не явились.

Суд, руководствуясь ст.ст. 163, 184, 266 АПК РФ объявил в судебном заседании перерыв до 14 час. 00 мин. 23.07.2015 г.

Информация о перерыве размещена на информационном стенде, официальном сайте (http://19aas.arbitr.ru) Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда.

После перерыва, в 14 час. 00 мин. 23.07.2015 г. судебное заседание продолжено в том же судебном составе.

В продолженное судебное заседание представители не явились.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, выслушав явившегося представителя, суд считает обжалуемое решение подлежащим отмене в части, а апелляционную жалобу - удовлетворению.

Как следует из материалов дела, МУ ПАП N 1 является коммерческим транспортным предприятием, основной целью и предметом деятельности которого является организация перевозки населения городским автомобильным транспортом и получение прибыли.

В 2012 году при реализации проводимых органами государственной власти Российской Федерации и Орловской области мероприятий по обеспечению федеральным льготникам равной с областными льготниками доступности услуг общественного транспорта истец предоставлял федеральным льготникам, проживающим в г. Орле, право проезда на своем транспорте в городском пассажирском сообщении на основании единого социального проездного билета.

Постановлением Правительства Орловской области от 18.10.2010 N 365 "О едином социальном проездном билете в Орловской области" на территории Орловской области был введен единый социальный проездной билет, который предоставлял гражданам льготных категорий право проезда в городском и пригородном общественном транспорте, и стоимость единого социального проездного билета была меньше стоимости обычного (не льготного) проездного билета для граждан. Согласно указанному постановлению цена единого социального проездного билета составляет 300 рублей.

На территории г. Орла в 2012 году организацией, уполномоченной реализовывать единые социальные проездные билеты, являлось УФСП Орловской области - филиал ФГУП "Почта России".

Истец полагает, что в связи с предоставлением права льготного проезда на своем виде транспорта истец недополучил от потребителей - федеральных льготников плату за проезд в общей сумме 24 501 036 руб. 17 коп..

Суд первой инстанции, принимая соответствующее решение, пришел к выводу о том, что бездействие Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации выразилось в неисполнении обязанности по возмещении истцу расходов на предоставление льгот и удовлетворил требования истца к данному ответчику.

Суд апелляционной инстанции считает указанные выводы суда области необоснованными.

При этом суд апелляционной инстанции руководствуется следующим.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) были изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном общественном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами. С 01.01.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Вместе с тем данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - Закон N 184-ФЗ) включена статья 26.3.1 "Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения" и внесены изменения в статью 26.3 "Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".

В соответствии со статьей 26.3 названного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (пункт 1).

Кроме того, суды, взыскивая заявленную сумму иска с Российской Федерации, не приняли во внимание положения статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации об основаниях возникновения обязательств у российской Федерации и у ее субъектов.

Между тем пунктом 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 судам было разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Таким образом, судом первой инстанции необоснованно удовлетворены требования, заявленные истцом к ответчику.

Указанная правовая позиция нашла свое отражение в Определении Верховного суда Российской Федерации от 20.07.2015 г. N 306-ЭС14-8287.

Суд апелляционной инстанции также указывает на следующее.

Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российское Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

С 2005 года федеральными законами или иными нормативными правовыми актами федерального уровня не предусмотрена льгота в виде льготного (бесплатного) проезда на общественном транспорте, а также обязанность публично-правового образования по возмещению транспортным организациям выпадающих доходов в связи с перевозкой отдельных категорий граждан на льготных условиях.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Совместное ведение вопросов выражается в возможности каждого из публично-правового образования (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) принимать нормативные правовые акты в этой области, при условии, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не будут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации.

Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Субъекты Российской Федерации, руководствуясь пунктом "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации, статьей 85 БК РФ, статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ, с 2005 года принимают нормативные правовые акты по вопросам обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта, устанавливая, при этом, право льготного (бесплатного) проезда отдельных категорий граждан в общественном транспорте, а также определяя порядок возмещения убытков (выпадающих доходов) транспортным организациям, предоставляющим льготный (бесплатный) проезд.

В соответствии со статьей 790 ГК РФ и постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" возмещение убытков транспортным организациям производится за счет средств бюджета публично-правового образования, чьим нормативно-правовым актом предусмотрены льготы.

Указание в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год на наличие межбюджетных трансфертов на обеспечение равной транспортной доступности, а также в иных нормативных правовых актах федерального уровня на порядок распределения указанных межбюджетных трансфертов, не влечет возникновения расходных обязательств Российской Федерации перед транспортными организациями.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.04.2004 N 9-П, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.05.2006 N 5-П) федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов; как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может изменять положения других федеральных законов.

Кроме того, под межбюджетными трансфертами понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому обязанность по перечислению денежных средств из бюджета одного уровня бюджету другого уровня не может затрагивать права и интересы транспортных компаний, которые, являясь коммерческими организациями, не участвуют в межбюджетных правоотношениях. Перечисление межбюджетных трансфертов свидетельствуют лишь о наличии бюджетных правоотношений между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации, а не о наличии обязательств Российской Федерации перед транспортными организациями по возмещению убытков, возникших в связи с перевозкой граждан на льготных условиях.

Требования, заявленные к Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства, удовлетворению не подлежали, т.к. в силу ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Управление Федерального казначейства к таковым органам не относится.

Кроме того, суд апелляционной инстанции полагает необходимым отметить, что не доказан размер понесенных убытков.

В соответствии со ст.65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства на которое оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В качестве доказательства в материалы дела предоставлен расчет иска (л.д.9). Сведений о реально перевезенных лицах имеющих право на льготу, в соответствии с программой предоставляющей право на льготный переезд, в материалы дела не предоставлено.

Наличие в материалах дела писем направленных Начальнику управления строительства и дорожной инфраструктуры Департамента строительства, транспорта и ЖКХ с содержанием информации о реализации единых социальных проездных билетов не отвечает критериям достоверности.

Согласно приложения к Положению о порядке обеспечения отдельных категорий граждан единым социальным проездным билетом для проезда во всех видах городского транспорта (Постановление Правительства Орловской области от 18 октября 2010 г N 365) единые социальные проездные билеты являются документом строгой отчетности и вносятся в единый реестр реализованных единых социальных проездных документов. Обязательная сверка категорий граждан, которым предоставлено право льготного проезда, возложена на органы социальной защиты.

В силу положений ст. 110 АПК РФ судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

Расходы по госпошлине за рассмотрение дела в суде первой инстанции распределяются следующим образом: 145 505 рублей, уплаченные истцом, возврату из федерального бюджета не подлежат.

В силу положений п.п. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ответчик освобожден от уплаты государственной пошлины. В связи с этим государственная пошлина по апелляционной жалобе взысканию не подлежит (пункт 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46).

Руководствуясь ст. 16, ст. ст. 102 - 112, 266 - 268, п. 2 ст. 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 19.03.2015 г. по делу N А48-5913/2014 отменить в части, апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - удовлетворить.

В удовлетворении требований муниципального унитарного пассажирского автотранспортного предприятия N 1 о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации 24 501 036 руб. 17 коп., а также 145 505 рублей расходов по уплате госпошлины - отказать.

В части отказа в удовлетворении требований муниципального унитарного пассажирского автотранспортного предприятия N 1 о взыскании денежных средств с Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Орловской области, решение Арбитражного суда Орловской области от 19.03.2015 г. по делу N А48-5913/2014 оставить без изменения.

Постановление вступает в силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.Е. Алферова

Судьи

С.И. Письменный А.С. Яковлев