Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2015 г. N 15АП-9669/15

город Ростов-на-Дону

05 августа 2015 г.

дело N А53-32751/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 августа 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Смотровой Н.Н., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Струкачевой Н.П.,

при участии:

от ООО "Альнилам": Векленко М.Г., паспорт, по доверенности от 02.02.2015; Кузьмина А.В., паспорт, по доверенности от 05.03.2015;

от Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону: Селиванова К.В., удостоверение N 177, по доверенности от 06.04.2015;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.04.2015 по делу N А53-32751/2014, принятое судьей Дмитриевым М.А. по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Альнилам" к Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону о признании незаконным отказа в выборе земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта капитального строительства, об обязании,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Альнилам" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее - Департамент)о признании незаконным отказа Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, выраженного в письме от 21.10.2014 N 59-34-3/980 в выборе земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта капитального строительства -специализированного образовательного учреждения - центра внешкольного образования с санаторным содержанием детей-инвалидов в городе Ростове-на-Дону по улице Орская, между ДНТ "Гарантия" и ДНТ Ростовское, об обязании Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону выполнить мероприятия по обеспечению выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта - специализированного образовательного учреждения - центра внешкольного образования с санаторным содержанием детей-инвалидов в городе Ростове-на-Дону по улице Орская, между ДНТ "Гарантия" и ДНТ Ростовское. В судебном заседании представитель истца заявил ходатайство об уточнении исковых требований, дополнив требованием об осуществлении информирования населения о предполагаемом предоставлении земельного участка по указанному адресу. Уточнения судом приняты.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 16.07.2012 заявленные требования удовлетворены, с Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону в пользу заявителя взыскано 7 000 рублей в счёт возмещения судебных расходов на оплату госпошлины. Судебный акт мотивирован тем, что отказ Департамента, выраженный в письме от 21.10.2014 N 59-34-3/980, сделан без учета процедуры, предусмотренной статьями 30,31 Земельного кодекса РФ, а также без учета принципа, закрепленного в подпункте 11 статьи 1 Земельного кодекса РФ, что противоречит земельному законодательству.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент обратился в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, сославшись на то, что согласно информационной системы градостроительной деятельности Департамента запрашиваемый земельный участок находится в зоне многофункциональной общественно-жилой застройки первого типа (ОЖ-1), при этом размещение спорного объекта отнесено к зоне размещения объекта социальной сферы (ОС-1) в соответствии со ст. 38 правил землепользования и застройки, в связи, с чем строительство указанного объекта на испрашиваемом земельном участке невозможно. Рассмотрев вопрос о возможности строительства на испрашиваемом обществом земельном участке Администрацией города Ростова-на-Дону во исполнение решения Ростовской-на-Дону городской Думы пятого созыва от 13.06.2012 N 285 "О мерах, принимаемых Администрацией города по создания и обеспечению функционирования парковок (парковочных мест) на территории города" принято решение о строительстве многоуровневой автостоянки. Градостроительным регламентом территориальной зоны ОЖ-1 размещение многоуровневых одно- (многоуровневых) подземно-наземных автостоянок предусмотрено основным видом разрешенного использования. Также Департамент в жалобе указал на то, что в случае если на спорный земельный участок претендуют несколько лиц, то право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги, в целях сочетания интересов общества и конкретных граждан. Кроме того согласно письма Министерства общего образования и профессионального образования Ростовской области за исх. N 24/3.2-6692 от 17.12.2014, в Ростовской области в полной мере созданы все условия для детей с ограниченными возможностями здоровья и детей - инвалидов, строительство центра внешкольного образования с санаторным содержанием детей-инвалидов в г. Ростове-на-Дону является нецелесообразным.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Департамента заявил ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных документов, ранее истребованных судом. Суд приобщил данные документы.

Представил на обозрения суда оригинал письма, копия которого находится в материалах дела том 1 стр. 68.

Представитель общества заявил ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных пояснений. Суд приобщил данные пояснения.

Представитель Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представители общества не согласились с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела 28 февраля 2013 года общество с ограниченной ответственностью "Альнилам" обратилось в Администрацию города Ростова-на-Дону с заявлением о предоставлении земельного участка на ул. Орская для размещения социально-направленного объекта -Центра внешкольного образования с санаторным содержанием и интернатом для детей инвалидов. 23 июля 2013 года, 25 сентября 2013 года общество с ограниченной ответственностью "Альнилам" обратилось в Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону с просьбой продолжить подготовку документации для предоставления земельного участка по предварительному согласованию места размещения объекта. 21 октября 2013 года общество с ограниченной ответственностью "Альнилам" обратилось в Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства указанного объекта с предварительным согласованием места его размещения. К заявлению были приложены: план-схема земельного участка, план-схема земельного участка на кадастровой карте. 11 декабря 2013 года общество с ограниченной ответственностью "Альнилам" обратилось в Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону с письмом, содержащем просьбу проинформировать общество о ходе рассмотрения его заявления о предоставлении земельного участка для строительства детского центра внешкольного образования с санаторным содержанием и интернатом для детей-инвалидов по улице Орской с предварительным согласованием места размещения объекта.

Согласно письму Комитета по охране окружающей среды от 31.01.2014 N 592.1/277, письму Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону от 22.04.2014 N 59-34-2/8067, письму Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону от 16.06.2014 N 59-34-3/476, N 59-34-2/12664, письму Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону от 19.06.2014 N 59-34-2 Департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону были начаты работы по выполнению мероприятий с целью обеспечить выбор земельного участка и согласовать место размещения объекта по улице Орская.

03.09.2014 года Общество с ограниченной ответственностью "Альнилам" в связи с отсутствием информации о ходе работ по обеспечению выбора земельного участка обратилось с письмом в Администрацию города Ростова-на-Дону с просьбой разобраться в возникшей ситуации и принять меры для разрешения вопроса.

11.09.2014 года Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону проинформировал заявителя, что земельный участок будет предоставлен на условиях аукциона.

23 сентября 2014 года общество с ограниченной ответственностью "Альнилам" обратилась в Администрацию города Ростова-на-Дону с просьбой разобраться в возникшей ситуации, приложив переписку заявителя с Департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону.

Письмом от 21.10.2014 N 59-34-3/980 Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону отказал обществу с ограниченной ответственностью "Альнилам" в выполнении мероприятий по обеспечению выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта -специализированного образовательного учреждения - центра внешкольного образования с санаторным содержанием детей-инвалидов в городе Ростове-на-Дону по улице Орская, между ДНТ "Гарантия" и ДНТ Ростовское, сославшись на то обстоятельство, что Администрацией города Ростова-на-Дону было принято решение о строительстве многоуровневой стоянки на рассматриваемом земельном участке. Также заинтересованным лицом указано, что согласно пункту 2.2.1. решения Ростовской-на-Дону городской Думы N 668 от 15.07.2014 "О порядке предоставления земельных участков в городе Ростове-на-Дону", земельные участки для размещения объектов организаций коммерческого назначения предоставляются исключительно на торгах. В письменных возражениях заинтересованное лицо также ссылается на постановление Президиума ВАС РФ от 14.09.2010 N 4224/10, указывая, что поскольку имеются иные претенденты на испрашиваемый земельный участок, такой земельный участок может быть предоставлен исключительно на торгах.

Не согласившись с отказом Департамента, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, регламентирован статьями 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) установлено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса определены следующие этапы формирования земельного участка, а именно: выполнение в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов); публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Таким образом, ранее сформированным может быть земельный участок, в отношении которого выполнены все вышеуказанные действия.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке (пункт 5 статьи 30 Земельного кодекса): выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса.

При этом в соответствии с пунктом 6 статьи 30 Земельного кодекса в случае, если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса, если иной порядок не установлен Земельным кодексом.

Из подпунктов 3 и 4 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ следует, что предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в порядке проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

В случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта ему должен предшествовать выбор участка для строительства, процедура которого определена в статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Так, для предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, обществу необходимо обратится в уполномоченный орган с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

В процессе выбора земельного участка орган местного самоуправления на основе анализа документов государственного кадастра недвижимости, землеустроительной документации, информации о разрешенном использовании земельных участков, рассматривает вопрос о принципиальной возможности строительства на испрашиваемом заявителем земельном участке, и лишь при положительном решении данного вопроса проводит мероприятия по выбору этого участка: определяет, соответствуют ли экологические, градостроительные и иные условия использования соответствующей территории назначению и строительным характеристикам объекта возведение которого планируется заявителем на испрашиваемом земельном участке. В случае же отрицательного ответа на вопрос о возможности строительства на данном участке совершение органом местного самоуправления последующих действий является нецелесообразным.

Из материалов дела видно, что 28 февраля 2013 года общество с ограниченной ответственностью "Альнилам" обратилось в Администрацию города Ростова-на-Дону с заявлением о предоставлении земельного участка на ул. Орская для размещения социально-направленного объекта -Центра внешкольного образования с санаторным содержанием и интернатом для детей инвалидов. 23 июля 2013 года, 25 сентября 2013 года общество с ограниченной ответственностью "Альнилам" обратилось в Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону с просьбой продолжить подготовку документации для предоставления земельного участка по предварительному согласованию места размещения объекта. 21 октября 2013 года общество с ограниченной ответственностью "Альнилам" обратилось в Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства указанного объекта с предварительным согласованием места его размещения. К заявлению были приложены: план-схема земельного участка, план-схема земельного участка на кадастровой карте.

Письмом от 21.10.2014 N 59-34-3/980 Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону отказал обществу с ограниченной ответственностью "Альнилам" в выполнении мероприятий по обеспечению выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта -специализированного образовательного учреждения - центра внешкольного образования с санаторным содержанием детей-инвалидов в городе Ростове-на-Дону по улице Орская, между ДНТ "Гарантия" и ДНТ Ростовское, сославшись на то обстоятельство, что Администрацией города Ростова-на-Дону было принято решение о строительстве многоуровневой стоянки на рассматриваемом земельном участке.

Согласно информационной системы градостроительной деятельности (ИСОГД) Департамента испрашиваемый земельный участок находится в зоне многофункциональной общественно- жилой застройки первого типа (ОЖ-1).

Согласно ст. 34 правил землепользования и застройки утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думой от 26.04.2011 года N 87 (далее по тексту - ПЗЗ) градостроительным регламентом указанной зоны, строительство объекта- центра внешкольного образования с санаторным содержанием и интернатом для детей- инвалидов не предусмотрено.

Размещение указанного объекта отнесено к зоне размещения объекта социальной сферы (ОС-1) в соответствии со ст.38 ПЗЗ.

В соответствии с положениями ст.85 Земельного кодекса РФ для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Из чего следует, что строительство указанного обществом объекта невозможно на испрашиваемом земельном участке.

Таким образом, Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону установив, что испрашиваемый земельный участок относится к зоне многофункциональной общественно-жилой застройки первого типа (ОЖ-1), что не соответствует зоне размещения центра внешкольного образования с санаторным содержанием и интернатом для детей-инвалидов, который отнесен к зоне размещения объекта социальной сферы (ОС-1), отказал обществу в выборе земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта капитального строительства.

Также, Администрация города Ростова-на-Дону рассмотрев вопрос о принципиальной возможности строительства на испрашиваемом заявителем земельном участке во исполнение решения Ростовской-на-Дону городской Думы пятого созыва от 13.06.2012 года N 285 "О мерах, принимаемых Администрацией города по созданию и обеспечению функционирования парковок (парковочных мест) на территории города" приняла решение о строительстве многоуровневой автостоянки. Градостроительным регламентом территориальной зоны ОЖ-1 размещение многоуровневых одно- (многоуровневых) подземно-наземных автостоянок предусмотрено основным видом разрешенного использования, что не противоречит действующему законодательству.

По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

Вместе с тем порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

В суде апелляционной инстанции представитель Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону пояснил, что поскольку имеются иные претенденты на испрашиваемый земельный участок, то земельный участок будет предоставлен на условиях аукциона, под строительство многоуровневой автостоянки.

Также, суд апелляционной инстанции при рассмотрении дела учитывал письмо Министерства общего образования и профессионального образования Ростовской области за исх. N 24/3.2-6692 от 17.12.2014, согласно которому в Ростовской области в полной мере созданы все условия для детей с ограниченными возможностями здоровья и детей -инвалидов, в связи с чем строительство центра внешкольного образования с санаторным содержанием детей-инвалидов в г. Ростове-на-Дону является нецелесообразным.

При таких обстоятельствах апелляционная коллегия пришла к выводу, что Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону правомерно отказа обществу в выборе земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта капитального строительства, поскольку пришел к выводу о нецелесообразности совершения последующих действий по выбору земельного участка и предварительному согласованию места размещения объекта, что полностью согласуется с нормами действующего законодательства.

Свою позицию суд апелляционной инстанции основывает на позиции, изложенной в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.02.2015 г. по делу N А53-8554/2014, определении Верховного Суда Российской Федерации от 08.05.2015 г. N 308-КГ15-3435.

Таким образом, решение суда первой инстанции подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.04.2015 по делу N А53-32751/2014 - отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном нормами Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Н.Н. Смотрова С.С. Филимонова