Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11 августа 2015 г. N 03АП-4014/15

г. Красноярск

11 августа 2015 г.

Дело N А69-4220/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "10" августа 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен "11" августа 2015 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Юдина Д.В.,

судей: Иванцовой О.А., Севастьяновой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Елистратовой О.М.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Тыва

на решение Арбитражного суда Республики Тыва

от "24" февраля 2015 года по делу N А69-4220/2014, принятое судьей Хертек А.В.

установил:

Министерство труда и социальной политики Республики Тыва (ИНН 1701052697, ОГРН 1131719000995, далее по тексту - учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Тыва (ИНН 1701037000, ОГРН 1041700512920, далее - ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва, ответчик) от 23.10.2013 N 47 недействительным.

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 24 февраля 2015 года заявление Министерства труда и социальной политики Республики Тыва удовлетворено.

Не согласившись с принятым судебным актом Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Тыва обратилось с апелляционной жалобой в Третий арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт,

В обоснование своих доводов ответчик в апелляционной жалобе ссылается на то, что судом первой инстанции при постановке вывода об отсутствии нарушения бюджетного законодательства фактом наличия остатков денежных средств на конец финансового 2013 года при предусмотренной законом возможности использования данных денежных средств в следующем 2014 году не учтены обстоятельства того, что денежные средства были повторно выделены Правительству Республике Тыва только в сентябре 2014 года.

Определением Третьего арбитражного апелляционного суда от 18.05.2015 апелляционная жалоба Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Тыва возвращена в связи с пропуском срока на подачу апелляционной жалобы.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30.06.2015 Определением Третьего арбитражного апелляционного суда от 18.05.2015 отменено, дело направлено в суд апелляционной инстанции для решения вопроса о принятии апелляционной жалобы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Тыва к производству.

Определением Третьего арбитражного апелляционного суда от 20.07.2015 апелляционная жалоба принята к производству, назначено рассмотрение апелляционной жалобы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Тыва на 10.08.2015.

Министерство труда и социальной политики Республики Тыва, Территориальное управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Республике Тыва, уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копий определения от 20.07.2015 о принятии апелляционной жалобы, а также путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в Картотеке арбитражных дел на сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации http://kad.arbitr.ru), в судебное заседание не явились, своих представителей не направили. Дело рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

На основании удостоверения от 01.09.2014 N 78, приказа Территориального управления Росфиннадзора по Республике Тыва от 01.09.2014 N 78п/р проведена выездная проверка Министерства на предмет целевого расходования в 2012 году средств, выделенных из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий для частичного покрытия расходов на финансовое обеспечение мероприятий по ликвидации последствий землетрясений, произошедших на территории Республики Тыва в 2011 и 2012 годах. По результатам проверки уполномоченным органом составлен Акт внеплановой проверки от 22.10.2014 N 78.

При проверке целевого расходования средств, выделенных из Резервного фонда Правительства Российской Федерации для частичного покрытия расходов на финансовое обеспечение мероприятий по ликвидации последствий землетрясений, произошедших на территории Республики Тыва в 2011 и 2012 годах, выявлено нарушение бюджетного законодательства в виде неэффективного расходования бюджетных средств вследствие несоответствия планируемых затрат понесенным в 2013 финансовом году расходам, выразившееся в недостижении результата, предусмотренного постановлениями Правительства Республики Тыва от 26.07.2013 N 467 и от 31.12.2013 N 764 в виде неоказания в полном объеме финансовой помощи гражданам в связи с утратой имущества первой необходимости на сумму 19 100 000 рублей.

На основании проведенной проверки ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва в отношении Министерства вынесено представление от 23 октября 2014 года N 47, в котором изложены выявленные нарушения и предложено Министерству в срок не позднее 30 дней с даты получения представления проинформировать ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва о результатах рассмотрения представления и принятия мер по недопущению в дальнейшем нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Министерство, не согласившись с представлением от 23 октября 2014 года N 47 обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Согласно пунктам 1 и 3 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" и пунктам 1, 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В соответствии с пунктом 5.1.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор, в том числе за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

ТУ Росфиннадзора в Республике Тыва является территориальным органом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, следовательно, имеет право проводить проверки правомерности и эффективность использования средств федерального бюджета и направлять представления по устранению выявленных нарушений.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции считает, что административный орган не доказал законность вынесенного представления исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, административный орган при проверке целевого расходования средств, выделенных из Резервного фонда Правительства Российской Федерации для частичного покрытия расходов на финансовое обеспечение мероприятий по ликвидации последствий землетрясений, произошедших на территории Республики Тыва в 2011 и 2012 годах, выявил нарушение бюджетного законодательства в виде неэффективного расходования бюджетных средств вследствие несоответствия планируемых затрат понесенным в 2013 году финансовом году расходам, выразившееся в недостижении результата, предусмотренного постановлениями Правительства Республики Тыва от 26.07.2013 N 467 и от 31.12.2013 N 764 в виде неоказания в полном объеме финансовой помощи гражданам в связи с утратой имущества первой необходимости на сумму 19 100 000 рублей.

В силу положений пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" граждане Российской Федерации имеют право на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций.

В целях реализации положений указанного закона Правительством Российской Федерации принят Порядок от 13.10.2008 N 750 (далее Правил от 13.10.2008 г. N750), утверждены условия оказания единовременной материальной помощи гражданам за счет средств, выделенных Правительству Республики Тыва из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, а также по оказанию гражданам финансовой помощи в связи с утратой имущества первой необходимости на территории Республики Тыва в указанный период были установлены Правилами выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.

Условия оказания единовременной материальной помощи гражданам за счет средств, выделенных Правительству Республики Тыва из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, а также по оказанию гражданам финансовой помощи в связи с утратой имущества первой необходимости на территории Республики Тыва установлены Порядком от 04.08.2012 N 441 "О расходовании средств, выделенных Правительству Республики Тыва из резервного фонда Правительства Российской Федерации на ликвидацию последствий землетрясения, произошедшего на территории Республика Тыва 26 февраля 2012 года" (далее - ПорядокN 441).

В соответствии с пунктом 2 Правил от 13.10.2008 N 750 федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при недостаточности бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации для ликвидации чрезвычайных ситуаций, не позднее одного месяца с даты возникновения чрезвычайной ситуации могут обращаться в Правительство Российской Федерации с просьбой о выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда на финансовое обеспечение мер по ликвидации чрезвычайной ситуации.

Пунктом 4 Правил от 13.10.20108 N 750 установлено, что при обращении, должны быть указаны данные о количестве людей, погибших или получивших ущерб (вред), причиненный их здоровью, размере материального ущерба.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации для рассмотрения вопроса о выделении им бюджетных ассигнований из резервного фонда на финансовое обеспечение мер по ликвидации чрезвычайной ситуации представляют в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, документы, обосновывающие размер запрашиваемых бюджетных ассигнований (далее - обосновывающие документы). Перечень, формы и правила оформления обосновывающих документов устанавливаются совместным актом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерства финансов Российской Федерации.

Методические рекомендации по оформлению дополнительных документов, необходимых для рассмотрения вопроса о выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий на финансовое обеспечение мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций, на осуществление компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещение вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями в 2013 году были утверждены заместителем Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий 02 ноября 2010 года N 2-4-60-12-22 (далее - Методические рекомендации).

В соответствии с Методическими рекомендациями обращение в Правительство Российской Федерации руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации должно содержать данные о количестве граждан пострадавших в результате чрезвычайной ситуации, данные о зоне чрезвычайной ситуации, данные о размере материального ущерба.

Смета - заявка финансовых и материальных ресурсов подписывается руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации, руководителем Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий по субъекту Российской Федерации, утверждается руководителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и согласовывается руководителем территориального органа МЧС - регионального центра по делам гражданской обороны

Согласно пункту 9.2.1 Методических рекомендаций список граждан на получение финансовой помощи в связи с утратой имущества в результате чрезвычайной ситуации подписывается руководителем (заместителем) ОУФМС России по субъекту Российской Федерации, руководителем (заместителем) ГУ МЧС России по субъекту Российской Федерации, руководителем (его заместителем) органа местного самоуправления, утверждается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом 4 Порядка N 441 установлено, что организация работы по предоставлению финансовой помощи в связи с утратой имущества первой необходимости осуществляется на основании соглашений, заключенных между Министерством здравоохранения и социального развития Республики Тыва, администрациями кожуунов и мэрией г.Кызыла.

В пункте 4.1. Порядка N 441 указано, что финансовая помощь в связи с утратой имущества первой необходимости оказывается на основании утвержденных Правительством Республики Тыва списков получателей.

Пунктом 6 Порядка N 441 установлено, что для получения финансовой помощи в связи с утратой имущества первой необходимости гражданин обращается в Администрацию кожууна (города) с заявлением установленной формы и приложением необходимых документов.

Администрации уточняют списки получателей финансовой помощи в связи с утратой имущества первой необходимости, формируют документы в личное дело и течение трех рабочих дней направляют дело в Министерство (пункт 7 Порядка N 441).

В пункте 8 Порядка N 441 указано, что Министерство в течение восемнадцати рабочих дней с момента поступления личных дел проводит сверку документов, определяет размер финансовой помощи, осуществляет распределение средств и в течение семи рабочих дней после проведения проверки и распределения средств перечисляет суммы финансовой помощи на счета получателей, открытые в кредитных организациях.

Материалами дела установлено, что список граждан, пострадавших в результате землетрясения для оказания финансовой помощи утвержден постановлением Правительства Республики Тыва от 31.12.2013 N 764, личные дела 382 получателей финансовой помощи переданы администрацией Каа-Хемского кожууна Министерству по акту приема - передачи от 14.01.2014.

Письмом Министерства от 18.12.2013 на имя Главы Республики Тыва (т.2 л.д.24-25) подтверждается принятие Министерством мер, направленных на оказание гражданам финансовой помощи в полном объеме.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции при постановке вывода об отсутствии нарушения бюджетного законодательства фактом наличия остатков денежных средств на конец финансового 2013 года при предусмотренной законом возможности использования данных денежных средств в следующем 2014 году не учтены обстоятельства того, что денежные средства были повторно выделены Правительству Республике Тыва только в сентябре 2014 года, не принимаются судом апелляционной инстанции на основании следующего.

Согласно пунктам 1, 3, 4 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря. Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря. Не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.

Межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованные в текущем финансовом году, могут использоваться в очередном финансовом году на те же цели при наличии потребности в указанных трансфертах в соответствии с решением главного администратора бюджетных средств.

Таким образом, само по себе наличие остатков денежных средств на конец финансового года не является нарушением, поскольку выделенные Министерству в 2012 году денежные средства не были своевременно использованы по объективным причинам. Законом предусмотрена возможность использования этих денежных средств следующем 2014 году. В подтверждение указанного обстоятельства, Министерством суду представлена информация об освоении в 2014 году денежных средств, предназначенных для оказания финансовой помощи с приложением копий платежных поручений.

В пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" указано, что при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Поскольку ТУ Росфиннадзора при рассмотрении дела не доказало в действиях Министерства наличие вышеуказанных обстоятельств, свидетельствующих о неэффективности использования бюджетных средств суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о признании недействительным оспариваемого ненормативного акта.

Таким образом, решение суда первой инстанции об удовлетворении заявленных требований является законным, основания для его отмены в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации административный орган освобожден от уплаты государственной пошлины, в том числе, за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Тыва от "24" февраля 2015 года по делу N А69-4220/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Д.В. Юдин

Судьи

О.А. Иванцова Е.В. Севастьянова