Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2015 г. N 14АП-2644/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 ноября 2015 г. N Ф07-1124/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

14 августа 2015 г.

Дело N А05-14291/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 11 августа 2015 года.

В полном объеме постановление изготовлено 14 августа 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Докшиной А.Ю. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Саакян Ю.В.,

при участии от предпринимателей представителя Березиной Е.Н. по доверенностям от 03.06.2013 и от 11.06.2013,

рассмотрев в открытом судебном заседании при использовании систем видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Архангельской области апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Вельский муниципальный район" Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 24 февраля 2015 года по делу N А05-14291/2014 (судья Меньшикова И.А.),

установил:

индивидуальный предприниматель Дружинец Ирина Николаевна (ОГРНИП 304290718800045, ИНН 290700182655, место жительства: город Вельск) и индивидуальный предприниматель Дружинец Федор Дмитриевич (ОГРНИП 304290718800034, ИНН 290700005960, место жительства: город Вельск) обратились в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к администрации муниципального образования "Вельский муниципальный район" Архангельской области (место нахождения: Архангельская область, город Вельск, улица Советская, 52/15; ОГРН 1022901219791; ИНН 2907003416; далее - администрация, административный орган) о признании недействительным распоряжения от 28 октября 2014 года N 433-р "Об отмене разрешения на строительство".

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 24 февраля 2015 года заявленные требования удовлетворены. Кроме того, с администрации в пользу индивидуального предпринимателя Дружинец Ирины Николаевны взыскано 200 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины, а также в пользу индивидуального предпринимателя Дружинец Федора Дмитриевича взыскано 200 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Администрация с решением суда не согласилась и обратилась с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, по делу принять новый судебный акт. Считает, что разрешение на строительство N RU 295080002005001-57 выдано в отсутствие необходимых документов, а именно градостроительного плана земельного участка и материалов, содержащихся в проектной документации, архитектурно-планировочного задания, заключения территориального отдела Роспотребнадзора о соответствии предполагаемого использования земельного участка санитарным правилам, проекта санитарной зоны, без выполнения соответствующих инженерных изысканий. В обоснование жалобы ссылается на положения статьи 35 ГрК РФ, согласно которой складские объекты не могут быть расположены в жилой зоне, строительство таких объектов необходимо осуществлять в коммунальных зонах.

Предприниматели в отзывах на апелляционную жалобу ее доводы не признали, полагают, что разрешение на строительство было выдано законно, при наличии всех необходимых документов и гарантийных обязательств предпринимателя. Указывают, что судом утверждено заключенное сторонами мировое соглашение в отношении спорного объекта недвижимости, ни одно из требований о сносе постройки, которое рассматривалось в арбитражных судах и судах общей юрисдикции не удовлетворено, необходимые экспертизы в отношении постройки проведены, нормам градостроительного и экологического законодательства она соответствует.

Администрация надлежащим образом извещена о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направила, в связи с этим разбирательство по делу произведено в ее отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Определением от 15 июля 2015 года ранее участвовавшая в рассмотрении дела судья Осокина Н.Н. заменена на судью Виноградову Т.В.

Определением от 05 августа 2015 года ранее участвовавшие в рассмотрении дела судья Виноградова Т.В. заменена на судью Докшину А.Ю., судья Мурахина Н.В. - на судью Осокину Н.Н., рассмотрение дела начато сначала.

В судебном заседании представитель предпринимателей поддержала доводы отзыва, пояснила, что у заявителей на руках градостроительного плана нет, такой план должна была оформить сама администрация при выдаче разрешения на строительство в 2008 году, в любом случае такой план был бы пустым, так как правила землепользования и застройки в городе Вельске на тот момент не действовали.

Заслушав объяснения представителя предпринимателей, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная инстанция считает апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, предпринимателем Дружинец Ф.Д. оформлено заявление о выдаче разрешения на строительство объекта недвижимости без даты в котором он просит разрешить строительство "Пристройки к зданию магазина с пристройкой склада" по адресу г.Вельск, ул.Советская, д.71 кадастровый номер земельного участка 29:01:190141:0009, проектная документация разработана ООО "РиАстрой", распорядительный документ об утверждении проектной документации N 1 от 01.06.2008 ЧП Друженец Ф.Д.

Администрация 09 июня 2008 года выдала Дружинец Ф.Д. разрешение N RU 295080002005001-57 на строительство пристройки к зданию магазина с пристройкой склада, двухэтажной, земельный участок площадью 3858 кв. м, общая площадь здания 1391,6 кв. м, строительный объем 4253,58 куб. м, сметная стоимость 6490 тыс. руб. Срок действия разрешения установлен до 09 июня 2011 года.

При этом участок 29:01:190141:0009 является собственностью его супруги предпринимателя Дружинец И.Н. согласно свидетельству о государственной регистрации права от 15 октября 2012 года N 29-АК 781908, его площадь 713 кв.м.

На основании выданного ответчиком разрешения Дружинец Ф.Д. в 2010 году построил объект "Пристройка к зданию магазина с пристройкой склада, двухэтажная" как показала проверка на земельных участках с кадастровыми номерами 29:01:190141:0009 и 29:01:190141:0062, акт приёмки законченного строительством объекта от 17.05.2011.

Однако, участок 29:01:190141:0062 является муниципальной собственностью находиться в аренде Дружинец И.Н. с 1998 года на основании договора с комитетом по управлению муниципальным имуществом и работе с муниципальными предприятиями администрации от 28.11.2012 N 3288, зарегистрированного Управлением Росреестра по Архангельской области и Ненецкому автономному округу 24.12.2012, его площадь 635 кв.м.

Вид разрешенного использования земельного участка 29:01:190141:0009 "для эксплуатации и обслуживания магазина", земельного участка 29:01:190141:0062 "для эксплуатации и обслуживания жилого дома и хоз.построек".

Постановлением администрации муниципального образования от 20.01.2012 N 37 вид разрешенного использования изменен: земельного участка 29:01:190141:0009 - "для строительства пристройки к существующему магазину", земельного участка 29:01:190141:0062 - "для обслуживания магазина с офисом".

Апелляционным определением судебной коллегии Архангельского областного суда от 30.05.2013 по делу N 33-3145 данное постановление признано незаконным.

Ранее, решением арбитражного суда Архангельской области от 01.08.2011 по делу N А05-1660/2011 суд обязал предпринимателя Дружинец Ф.Д. осуществить за свой счет снос самовольной постройки объекта капитального строительства "Пристройка к зданию магазина с пристройкой склада, двухэтажная, земельный участок площадью 3858 кв.м., общая площадь здания 1391,6 кв.м., строительный объем 4253,58 куб.м., сметная стоимость 6490 тыс.руб.", возведенной на земельных участках с кадастровыми номерами 29:01:190141:0009 и 29:01:190141:62, расположенных по адресу: Архангельская область, город Вельск, улица Советская, дом 71.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2011 утверждено мировое соглашение по данному делу. В случае неисполнения условий подпунктов 1 пункта 2 настоящего мирового соглашения в течение срока, указанного в названном пункте, ответчик обязуется произвести своими силами снос части спорного строения, возведённой на земельном участке с кадастровым номером 29:01:190141:62, расположенного по адресу: город Вельск, улица Советская, дом 71. В противном случае, Администрация муниципального образования "Вельский муниципальный район" вправе самостоятельно осуществить действия по сносу спорного объекта на условиях и в порядке, предусмотренном действующим законодательством, с отнесением расходов на индивидуального предпринимателя Дружинец Ф.Д.

Дружинец И.Н. 29 октября 2013 года обратилась к ответчику с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта "Пристройка к зданию магазина с пристройкой склада, двухэтажная" в эксплуатацию. В письме от 25 ноября 2013 года N 01-38/5026 ответчик отказал в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Дружинец И.Н. оспорила отказ в арбитражном суде. Решением Арбитражного суда Архангельской области от 26 мая 2014 года по делу N А05-716/2014 отказ администрации, выраженный в письме от 25 ноября 2013 года N 01-38/5026, признан незаконным как противоречащий Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Администрация обратилась в апелляционную инстанцию с жалобой на решение суда от 26 мая 2014 года по названному делу. Жалоба принята к производству 15 июля 2014 года. В апелляционной инстанции рассмотрение дела приостановлено.

Ранее, 18.05.2009, начальником отдела капитального строительства и архитектуры муниципального образования в адрес предпринимателя направлено письмо с просьбой считать недействительным разрешение на строительство от 09.06.2008 N 57 в связи с подлогом документов.

Ответчик 28.10.2014 вынес распоряжение N 433-р об отмене разрешения на строительство от 09.06.2008 N RU 295080002005001-57 в связи с нарушением статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ; соблюдение правил застройки земельного участка собственником), статей 2, 35, 39, 47, 48 и 51 ГрК РФ (складские помещения не размещаются в жилой зоне, не изменен вид разрешенного использования участка, отсутствие градостроительного плана), статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ); использование земельных участков в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдение при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов), статьи 3 Федерального закона "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" от 17.11.1995 N 169-ФЗ (далее - Закон N 169-ФЗ); отсутствие архитектурно-планировочного задания), статьей 8, 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ); отсутствие заключения надзорного органа о соответствии использования участка санитарным правилам, права граждан на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека; санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений), статьи 11 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ (далее - Закон N 7-ФЗ); права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды), СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

Данные нарушения, по мнению администрации, подтверждены актами проверок от 17.08.2010 N 3, от 14.06.2012, от 26.12.2012 N 26В (л.д. 96), судебными актами по делу N А05-1660/2011.

Заявители, считая это распоряжение незаконным, 26 ноября 2014 года обратились в арбитражный суд.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, придя к выводу, что администрация ненадлежащим образом использовала свои полномочия, вопреки условиям мирового соглашения.

Апелляционная коллегия считает данный судебный акт подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Данная правовая позиция подтверждается постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04.

Таким образом, администрация имела полномочия для отмены разрешения на строительство, и ее действия являются правомерными в том случае, если такое разрешение было выдано с нарушением действующих норм законодательства. По этому же основанию суд апелляционной инстанции поддерживает позицию предпринимателей о том, что письмо начальника отдела капитального строительства и архитектуры муниципального образования в адрес предпринимателя от 18.05.2009 с просьбой считать недействительным разрешение на строительство от 09.06.2008 N 57 в связи с подлогом документов не имело правового значения, поскольку носило информационный характер.

В силу частей 1, 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных указанным Кодексом.

Частями 7 и 9 рассматриваемой статьи также предусмотрен перечень документов, которые необходимо представить для получения разрешения на строительство.

Так, в силу указанного перечня к заявлению о выдаче разрешения на строительство в обязательном порядке представляется правоустанавливающий документ на земельный участок.

В силу части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению; проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям; выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Согласно части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления может отказать в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Положениями статьи 1 ЗК РФ установлен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков.

В силу подпункта 2 пункта 1 статьи 40 ЗК РФ правом использовать земельные участки для строительства зданий и сооружений обладают собственники этих земельных участков.

В соответствии с пунктом 1 статьи 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.

Согласно статье 223 ГК РФ в случаях, когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом.

В соответствии со статьей 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Таким образом, только собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

Как следует из материалов дела, в заявлении на выдачу разрешения на строительство предприниматель указал на наличие правоустанавливающих документов только на один земельный участок кадастровый номер 29:01:190141:0009, площадь 713 кв. м, согласно свидетельству о государственной регистрации права от 15 октября 2012 года N 29-АК 781908 находящийся в собственности его супруги.

Земельный участок 29:01:190141:0062 в заявлении на выдачу разрешения на строительство указан не был, по настоящее время данный участок является муниципальной собственностью, на момент выдачи спорного разрешения находился в аренде супруги предпринимателя с 1998 года для "для эксплуатации и обслуживания жилого дома и хоз. построек".

Таким образом, разрешение на строительство пристройки выдано только в отношении одного земельного участка, площадь которого в несколько раз меньше того, который указан в разрешении на строительство - 3858 кв. м.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что предпринимателем в нарушение статьи 51 ГрК РФ не были предоставлены правоустанавливающие документы на земельный участок площадью 3858 кв.м, на котором предпринимателем планировалось осуществление строительства.

Довод предпринимателей о том, что в 2008 году ими было оформлено два заявления на строительство отдельно по каждому из участков 29:01:190141:0009 и 29:01:190141:0062 подлежит отклонению, как документально не подтвержденный. Представленная предпринимателями копия заявления о выдаче разрешения на строительство из дела N А05-1660/2011 имеет ссылки на утверждение проектно сметной документации в 2010 году по иному объекту, не имеет подписи заявителя, поэтому не относиться к спорному разрешению N 57, выданному в 2008 году. Кроме того, оформление двух заявлений на строительство единичного объекта без разделения на этапы строительства ГрК РФ не предусмотрено.

Также, суд апелляционной инстанции считает, что материалами дела не подтверждено соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка.

Несмотря на предложение сторонам представить градостроительный план земельного участка, указанного в разрешении на строительство, такой план в материалах дела отсутствует. По утверждению ответчика, градостроительный план не оформлялся, по утверждению заявителей, администрация не отказывала им в его выдаче, поэтому должна была его оформить самостоятельно, но с учетом того, что контракт о разработке генерального плана и правил землепользования и застройки МО "Вельское" подписан администрацией только 29.10.2012, по состоянию на дату выдачи спорного разрешения 09.06.2008, генеральный план поселения МО "Вельское" был не разработан и не утвержден в установленном законом порядке (апелляционное определение Архангельского областного суда от 02.09.2013 N 33-5087), поэтому градостроительный план был бы нулевым.

Согласно статье 44 ГрК РФ параметры объекта капитального строительства, размещение которого возможно на конкретном земельном участке, в том числе соответствие функционального назначения объекта капитального строительства градостроительному регламенту указанной территориальной зоны, равно как и ограничения по использованию земельного участка, указываются в градостроительном плане этого земельного участка. Градостроительный план земельного участка предоставляется на этапе подготовки проектной документации объекта капитального строительства пункт 1 части 6 статьи 48 ГрК РФ.

В данном случае в материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства того, что утвержденная предпринимателем и приложенная к заявлению на выдачу разрешения на строительство проектная документация была разработана на основе градостроительного плана, соответствовала виду использования земельного участка.

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель.

Указанная в спорном разрешении на строительство "Пристройка к зданию магазина с пристройкой склада" возведена заявителями на земельных участках, не отведенных для этих целей.

Земельные участки, на котором возведена спорная пристройка, были предоставлены предпринимателю не для строительства, а для эксплуатации уже имеющихся на нем иных жилых и торгово-офисных помещений. Так вид разрешенного использования участка 29:01:190141:0009 "для эксплуатации и обслуживания магазина", участка 29:01:190141:0062 "для эксплуатации и обслуживания жилого дома и хоз. построек".

Постановлением администрации муниципального образования от 20.01.2012 N 37 об изменении вида разрешенного использования данных участков - "для строительства пристройки к существующему магазину", "для обслуживания магазина с офисом" признано незаконным.

В соответствии с пунктом 1 статьи 615 ГК РФ использование арендованного имущества, в том числе земельного участка, должно осуществляться арендатором в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества. Использование земельного участка в иных, не предусмотренных договором аренды целях, является нарушением условий договора аренды.

Изменения в договор аренды земельного участка 29:01:190141:0062 относительно его функционального назначения предпринимателем и администрацией не вносились.

Таким образом, следует признать, что разрешение от 09.06.2008 N RU 295080002005001-57 выдано при отсутствии правоустанавливающих документов на земельный участок площадью - 3858 кв. м, с учетом земельного участка, находящегося в муниципальной собственности и не отведенного для целей строительства, без учета вида использования земельных участков, а следовательно с нарушением требований ГрК РФ.

То обстоятельство, что в нарушение требований статей 65, 200 АПК РФ администрацией не представлено конкретных доказательств того, что при выдаче разрешения на строительство так же были нарушены требования СанПиН, статьи 3 Закон N 169-ФЗ, статьей 8, 12 Закон N 52-ФЗ, статьи 11 Закон N 7-ФЗ не может повлиять на вывод о незаконности спорного разрешения на строительство.

Согласно совместному постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 основанием для признания ненормативного правового акта недействительным, решений, действий (бездействия) незаконными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном случае оспариваемое предпринимателями распоряжение от 28.10.2014 N 433-р об отмене разрешения на строительство N RU 295080002005001-57 соответствовало требованиям ГрК РФ.

Довод о том, что отмена в административном порядке разрешения на строительство после окончания строительства свидетельствует о ненадлежащем пользовании администрацией предоставленными ей законом полномочиями, поскольку разрешение на строительство породило правовые последствия в виде построенного объекта, не может быть принят, поскольку отмена разрешения на строительство само по себе не влечёт автоматического признания объекта самовольной постройкой и действий по его сносу, которые бы противоречили мировому соглашению сторон по делу N А05-1660/2011.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции об удовлетворении требований предпринимателей и признании оспариваемого распоряжения недействительным подлежит отмене, в удовлетворении требований заявителей следует отказать.

Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 24 февраля 2015 года по делу N А05-14291/2014 отменить.

В удовлетворении требований индивидуальных предпринимателей Дружинец Ирины Николаевны и Дружинца Федора Дмитриевича о признании недействительным как противоречащее Градостроительному кодексу Российской Федерации распоряжения администрации муниципального образования "Вельский муниципальный район" Архангельской области от 28 октября 2014 года N 433-р "Об отмене разрешения на строительство" отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

А.Ю. Докшина Н.Н. Осокина