Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 ноября 2015 г. N Ф07-1124/15 по делу N А05-14291/2014

27 ноября 2015 г.

Дело N А05-14291/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Мунтян Л.Б., Подвального И.О.,

при участии от индивидуального предпринимателя Дружинца Федора Дмитриевича Березиной Е.Н. (доверенность от 03.06.2013 N 29 АА 0400009), от индивидуального предпринимателя Дружинец Ирины Николаевны Березиной Е.Н. (доверенность от 11.06.2013 N 50 АА 3743957),

рассмотрев 24.11.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуальных предпринимателей Дружинец Ирины Николаевны и Дружинца Федора Дмитриевича на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2015 по делу N А05-14291/2014 (судьи Смирнов В.И., Докшина А.Ю., Осокина Н.Н.),

установил:

Индивидуальные предприниматели Дружинец Ирина Николаевна, ОГРНИП 304290718800045, ИНН 290700182655, и Дружинец Федор Дмитриевич, ОГРНИП 304290718800034, ИНН 290700005960 (далее - Предприниматели), обратились в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным распоряжения администрации муниципального образования "Вельский муниципальный район" Архангельской области, место нахождения: 165150, Архангельская обл., г. Вельск, Советская ул., д. 52/15, ОГРН 1022901219791, ИНН 2907003416 (далее - Администрация), от 28.10.2014 N 433-р "Об отмене разрешения на строительство".

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 24.02.2015 (судья Меньшикова И.А.) заявленное Предпринимателями требование удовлетворено.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2015 указанное решение отменено; в удовлетворении заявленного требования Предпринимателям отказано.

В кассационной жалобе Предприниматели, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права и на несоответствие его выводов обстоятельствам дела, просят отменить постановление от 14.08.2015 и оставить в силе решение от 24.02.2015. В обоснование своих доводов податели жалобы ссылаются на обстоятельства, установленные в рамках дела Арбитражного суда Архангельской области N А05-1660/2011 и заключенное по результатам рассмотрения данного дела мировое соглашение с Администрацией.

В судебном заседании представитель Предпринимателей поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе.

Администрация надлежащим образом извещена о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направила, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемого постановления суда апелляционной инстанции проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, Дружинец Ф.Д. обратился в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта недвижимости - пристройки к зданию магазина с пристройкой склада на земельном участке площадью 3858 кв.м по адресу: Архангельская обл., г. Вельск, Советская ул., д. 71.

Администрация 09.06.2008 выдала заявителю разрешение на строительство указанного объекта N RU 295080002005001-57.

На основании данного разрешения Дружинец Ф.Д. на земельных участках с кадастровыми номерами 29:01:190141:0009 и 29:01:190141:0062 возвел объект недвижимости - "пристройка к зданию магазина с пристройкой склада, двухэтажная" (акт приемки объекта капитального строительства от 17.05.2011).

При этом, земельный участок с кадастровым номером 29:01:190141:0062 был предоставлен Дружинец И.Н. на основании договора аренды от 28.11.2012 N 3288с, заключенного с Комитетом по управлению муниципальным имуществом и работе с муниципальными предприятиями Администрации. Вид разрешенного использования - "для эксплуатации и обслуживания жилого дома и хозяйственных построек".

Земельный участок с кадастровым номером 29:01:190141:0009 первоначально принадлежал на праве собственности Дружинцу Ф.Д. (свидетельство о государственной регистрации права от 09.06.2007). Вид разрешенного использования - "для эксплуатации и обслуживания магазина".

В августе 2010 года Агентство архитектуры и градостроительства Архангельской области (далее - Агентство) провело проверку соблюдения земельного законодательства на земельных участках с кадастровыми номерами 29:01:190141:0009 и 29:01:190141:62 и выявило, что на земельном участке с кадастровым номером 29:01:190141:0009 расположена пристройка к магазину со встроенной квартирой, часть объекта незавершенного строительства, капитальное строение, в котором осуществляется торговая деятельность; целевое использование земельного участка соответствует фактическому использованию - "для эксплуатации и обслуживания магазина" (акт от 17.08.2010 N 2).

Между тем, на земельном участке с кадастровым номером 29:01:190141:62 расположен офис (капитальное строение), объект незавершенного строительства. То есть целевое назначение участка ("для эксплуатации и обслуживания жилого дома и хозяйственных построек") не соответствует фактическому.

Данные обстоятельства послужили Администрации и администрация муниципального образования "Вельское" основанием для обращения в арбитражный суд с иском к Дружинцу Ф.Д. о сносе самовольной постройки объекта капитального строительства - "пристройки к зданию магазина с пристройкой склада", возведенного на земельных участках с кадастровыми номерами 29:01:190141:0009 и 29:01:190141:62.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 01.08.2011 по делу N А05-1660/2011 иск государственных органов удовлетворен.

В рамках апелляционного производства по делу N А05-1660/2011 Дружинец Ф.Д. заявил ходатайство об утверждении мирового соглашения, заключенного между истцом и ответчиком 29.11.2011.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2011 данное мировое соглашение утверждено, в связи с чем производство по делу прекращено.

Впоследствии постановлением Администрации от 20.01.2012 N 37 вид разрешенного использования указанных земельных участков изменен на другой вид разрешенного использования - "для строительства пристройки к существующему магазину" (29:01:190141:0009) и "для обслуживания магазина с офисом" (29:01:190141:0062).

Указанное постановление от 20.01.2012 N 37 признано незаконным апелляционным определением Архангельского областного суда от 30.05.2013 по делу N 33-3145.

На основании договора дарения от 25.09.2012 Дружинец И.Н. приобрела право собственности на земельный участок с кадастровым номером 29:01:190141:0009 (свидетельство о государственной регистрации права от 15.10.2012).

Дружинец И.Н. обратилась в Администрацию с заявлением от 29.10.2013 о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию названного объекта.

Администрация рассмотрела указанное заявление и письмом от 25.11.2013 N 01-38/5026 указала заявителю на непредставление полного пакета документов, необходимого для рассмотрения подобного рода заявлений (в частности, отсутствует градостроительный план), а также сообщила, что разрешение на строительство от 09.06.2008 N RU 295080002005001-57 отозвано письмом начальника ОКС и архитектуры МО "Вельский муниципальный район от 18.05.2009 N 144 в связи с подлогом документов. В связи с этим Администрация отказала Дружинец И.Н. в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Распоряжением от 28.10.2014 N 433-р Администрация отменила свое разрешение на строительство от 09.06.2008 N RU 295080002005001-57 в связи с нарушением статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 2, 35, 39, 47, 48 и 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статьи 3 Федерального закона "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" от 17.11.1995 N 169-ФЗ, статьей 8 и 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьи 11 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и требований СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Не согласившись с законностью данного распоряжения, Предприниматели обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленное Предпринимателями требование, установив, что оспариваемое распоряжение противоречит требованиям градостроительного законодательства Российской Федерации и нарушает права заявителей в сфере предпринимательской деятельности.

Апелляционный суд не согласился с выводами суда первой инстанции, в связи с чем отменил решение от 24.02.2015. Отказывая Предпринимателям в удовлетворении заявленного требования, апелляционный суд исходил из незаконности разрешения на строительство и правомерности его отмены Администрацией.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения апелляционным судом норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы в силу следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, ненормативный правовой акт органа, осуществляющего публичные полномочия, может быть признан недействительным арбитражным судом по заявлению заинтересованного лица в случае, если указанный ненормативный правовой акт не соответствует нормативному порядку и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Закона N 131 муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу части 6 статьи 43 Закона N 131-ФЗ глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения.

На основании части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Реализуя право на отмену ранее принятого ненормативного акта в порядке части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, полномочный орган или должностное лицо обязаны обосновать необходимость отмены правового акта и указать, в чем заключается его несоответствие закону. Иное толкование указанной нормы допускало бы возможность произвольного прекращения права без судебной процедуры путем отмены муниципального правового акта, наделяющего данным правом, что противоречит конституционным принципам.

При этом реализация муниципальными органами полномочия, установленного статьей 48 Закона N 131-ФЗ, не может ставиться в зависимость исключительно от их усмотрения. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий акт соответствует закону и не нарушает законных прав и интересов заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права.

В силу статьи 51 ГрК РФ (в редакции, действующей на момент выдачи разрешения на строительство от 09.06.2008 N RU 295080002005001-57) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1).

Частью 7 статьи 51 ГрК РФ установлено, что в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются следующие документы:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

2) градостроительный план земельного участка;

3) материалы, содержащиеся в проектной документации:

а) пояснительная записка;

б) схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия;

в) схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам;

г) схемы, отображающие архитектурные решения;

д) сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

е) проект организации строительства объекта капитального строительства;

ж) проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей;

4) положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса), положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса;

5) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 настоящего Кодекса);

6) согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.

Согласно части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Как видно из материалов дела, основанием для выдачи разрешения на строительство от 09.06.2008 послужило заявление Дружинца Ф.Д., к котором заявитель просил выдать разрешение на строительство "пристройки к зданию магазина с пристройкой склада" на земельном участке с кадастровым номером 29:01:190141:0009 площадью 713 кв.м (том 2, лист 117).

Тем не менее, строительство объекта осуществлено на двух земельных участках с кадастровыми номерами 29:01:190141:0009 и 29:01:190141:62 общей площадью 3858 км.м. В связи с этим апелляционный суд правомерно указал на отсутствие оснований полагать, что на момент обращения с заявлением о выдаче разрешения на строительство Дружинец Ф.Д. представил в Администрацию предусмотренные частью 7 статьи 51 ГрК РФ документы на земельный участок с кадастровым номером 29:01:190141:62.

Кроме того апелляционный суд правомерно указал на непредставление Предпринимателями в материалы дела градостроительного плана на земельный участок, указанный в разрешении на строительство от 09.06.2008.

В силу статьи 44 ГрК РФ (в редакции, действующей в рассматриваемый период) подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа. В составе градостроительного плана земельного участка указываются границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

Наличие градостроительного плана на земельный участок, на котором предполагается строительство объекта капитального строительства (его реконструкция), является необходимым документом при получении разрешения на строительство.

Администрация оспаривала наличие такого документа и указала на невозможность его утверждения, поскольку контракт о разработке генерального плана и правил землепользования и застройки МО "Вельское" был подписан Администрацией только 29.10.2012. Таким образом, на дату выдачи спорного разрешения (09.06.2008), генеральный план поселения МО "Вельское" был не разработан и утвержден в установленном законом порядке, что в свою очередь свидетельствует о том, что иные документы, приложенные к заявлению Дружинца Ф.Д., не были разработаны на основе градостроительного плана, а проектная документация не соответствовала виду использования земельного участка.

Кроме того, статьей 42 ЗК РФ установлено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель.

Как было указано выше, строительство спорного объекта "пристройка к зданию магазина с пристройкой склада" было осуществлено Предпринимателями на земельных участках с кадастровыми номерами 29:01:190141:0009 и 29:01:190141:0062 с разрешенным видом использования "для эксплуатации и обслуживания магазина" и "для эксплуатации и обслуживания жилого дома и хозяйственных построек" соответственно.

Постановление Администрации от 20.01.2012 N 37 об изменении вида разрешенного использования спорных земельных участков было признано незаконным апелляционным определением Архангельского областного суда от 30.05.2013 по делу N 33-3145. В указанном судебном акте областной суд сослался на акт проверки от 14.06.2012, составленный Агентством, из которого следует, что на земельном участке с кадастровым номером 29:01:190141:0009 возведен объект капитального строительства - двухэтажный склад.

Таким образом, как правильно указал апелляционный суд, возведение спорного объекта было совершено заявителями на участке, не отведенном для целей строительства, то есть в разрез с целевым назначением участка и видом его разрешенного использования.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статей 65 и 71 АПК РФ суд апелляционной инстанций пришел к правильному выводу о том, что выданное Дружинцу Ф.Д. разрешение на строительство от 09.06.2008 противоречило требованиям статьи 51 ГрК РФ, поскольку было выдано при отсутствии правоустанавливающих документов на земельный участок площадью 3858 кв.м, в который входил земельный участок, находящейся в муниципальной собственности и не был предназначен для целей строительства. В связи с этим апелляционный суд обоснованно заключил, что оспариваемое распоряжение от 28.10.2014 N 433-р "Об отмене разрешения на строительство" соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителей, в связи с чем правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Ссылку подателей жалобы на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2011 по делу N А05-1660/2011, которым утверждено мировое соглашение между Дружинцом Ф.Д. и Администрацией, суд кассационной инстанции считает несостоятельной, поскольку обстоятельства, установленные судебной инстанцией в рамках рассмотрения данного дела в суде апелляционной инстанции, не опровергают выводов, сделанных апелляционным судом в рамках рассмотрения настоящего дела.

Изложенные в кассационной жалобе доводы являлись предметом тщательного рассмотрения в суде апелляционной инстанций, который правильно установил обстоятельства дела, всесторонне, полно и объективно исследовал все представленные сторонами доказательства и дал им надлежащую правовую оценку.

Учитывая, что дело рассмотрено апелляционной инстанцией полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, суд кассационной инстанции считает, что основания для отмены постановления от 14.08.2015 отсутствуют.

При подаче кассационной жалобы Дружинец И.Н. уплатила государственную пошлину за рассмотрение кассационной жалобы в размере 3000 руб., в связи с чем в силу статьи 104 АПК РФ заявителю надлежит возвратить 2850 руб. излишне уплаченной государственной пошлины.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2015 по делу N А05-14291/2014 оставить без изменения, а кассационную жалобу индивидуальных предпринимателей Дружинца Федора Дмитриевича и Дружинец Ирины Николаевны - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Дружинец Ирине Николаевне, ОГРНИП 304290718800045, ИНН 290700182655, из федерального бюджета 2850 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной платежным поручением от 28.08.2015 N 151.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая Л.Б. Мунтян И.О. Подвальный