Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2015 г. N 13АП-16988/15

г. Санкт-Петербург

21 августа 2015 г.

Дело N А42-393/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 августа 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 августа 2015 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Толкунова В.М.

судей Есиповой О.И., Зотеевой Л.В.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Ганичевой В.А.,

при участии:

от заявителя: Белоусова М.А. - доверенность от 22.01.2015;

от заинтересованного лица: не явились, извещены

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-16988/2015) Правительства Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 25.05.2015 по делу N А42-393/2015 (судья Варфоломеев С.Б.), принятое

по заявлению Правительства Мурманской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области

о признании недействительным решения

установил:

Правительство Мурманской области (место нахождения: 183038, г.Мурманск, пр.Ленина, д.75, ИНН 5191502294, ОГРН 1025100847881; далее - заявитель, Правительство) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (место нахождения: 183039, г.Мурманск, ул.Академика Книповича, д.9а, ИНН 5191501854, ОГРН 1025100848630; далее - Управление, УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 30.10.2014 по делу N 25 о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением суда от 25.05.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Правительство обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемое решение и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование своих возражений ссылается на то, что УФАС не были исследованы обстоятельства того, является ли перечисление спорной субсидии преимуществом, дает ли это какие-либо выгоды или нет, либо носит чисто компенсационный характер, в решении Управления целесообразность выдачи субсидии под сомнение не ставится, в то время как действия по выдаче субсидии не являются государственной преференцией.

По мнению заявителя, получатели субсидии осуществляют деятельность на рынке предоставления услуг по теплоснабжению, то есть на рынке естественных монополий, не являющемся конкурентным. Судом не исследовался вопрос, каким образом предоставление спорной субсидии без согласования с антимонопольным органом могло повлиять на товарный рынок, в котором нет конкуренции, определение судом границ товарного рынка обращения услуги теплоснабжения всей территорией Мурманской области неверно. Кроме того, заявитель считает неверным вывод суда об отсутствии актуальности в выдаче субсидии ввиду выхода из банкротства ГОУТП "ТЭКОС", так как субсидия выделена за 2012 год, а банкротство прекращено 14.10.2013, ошибочен вывод суда и о разработке Порядка предоставления субсидии специально для компенсации затрат ОАО "Мурманэнергосбыт".

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

УФАС, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания, своих представителей не направило, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в настоящем судебном заседании.

УФАС отклонило доводы и требование апелляционной жалобы по основаниям, указанным в отзыве.

Законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Управлением на основании информации, поступившей из прокуратуры Мурманской области, проведена проверка по факту получения ОАО "Мурманэнергосбыт" из областного бюджета денежных средств в сумме 265 299 920 руб. в целях возмещения затрат по поставке тепловой энергии потребителям Мурманской области за 2012 год.

Данное возмещение предоставлено Министерством энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Мурманской области (далее - Министерство) на основании соглашения от 23.06.2014 N 62 о предоставлении ОАО "Мурманэнергосбыт" субсидии из областного бюджета (т.1, л.д.98-99) и в связи с обращением последнего 20.06.2014 в Министерство за таким возмещением (т.2, л.д.91).

В ходе проверки антимонопольным органом установлено, что указанное субсидирование возникло в соответствии с приказом Министерства от 18.06.2014 N 103, изданного во исполнение Порядка предоставления и расходования субсидий из областного бюджета на финансовое возмещение затрат за 2012 год организациям, поставляющим тепловую энергию потребителям (осуществляющим продажу потребителям тепловой энергии), утвержденного Постановлением Правительства Мурманской области от 18.06.2014 N 314-ПП (далее - Порядок N 314-ПП), где в пункте 4 одним из условий предоставления субсидий организация должна иметь право пользования (владения) источником тепловой энергии на основании договора аренды, заключенного с организацией, находящейся в одной из процедур банкротства.

Поскольку ОАО "Мурманэнергосбыт" арендует имущество для производства пара и горячей воды по договору от 27.06.2011 N 182/04 у государственного областного унитарного теплоэнергетического предприятия "ТЭКОС" (далее - ГОУТП "ТЭКОС"), признанного решением Арбитражного суда Мурманской области от 16.10.2009 по делу N А42-8583/2009 несостоятельным (банкротом) и в отношении него открыто конкурсное производство, то ОАО "Мурманэнергосбыт", помимо предусмотренной Законом Мурманской области от 28.11.2011 N 1424-01-ЗМО "Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" для всех теплоснабжающих организаций областной компенсации выпадающих доходов, дополнительно получил в 2014 году субсидию на финансовое возмещение затрат за 2012 год, которая была направлена на погашение задолженности перед обществом с ограниченной ответственностью "Комтрейд" за поставку топочного мазута.

В связи с тем, что иные теплоснабжающие организации Мурманской области такого возмещения затрат не получили, Управление пришло к выводу, что Правительством предоставлена ОАО "Мурманэнергосбыт" государственная преференция в виде индивидуальной субсидии в сумме 265 299 920 руб., а потому такая поддержка должна была быть согласована с антимонопольным органом, чего Правительством сделано не было.

Установив вышеперечисленные обстоятельства, а также то, что на территории Мурманской области действуют 47 организаций, так же осуществляющих продажу тепловой энергии потребителям, из которых 26, так же как и ОАО "Мурманэнергосбыт", используют мазутные котельные, Управление пришло к выводу, что Правительство тем самым создало неравные условия деятельности поставщиков тепловой энергии.

Названные обстоятельства повлекли принятие Управлением решения от 30.10.2014 N 25, в соответствии с которым Правительство признано нарушившим пункт 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), выразившееся в принятии решения (Порядка N 314-ПП) о предоставлении государственной преференции ОАО "Мурманэнергосбыт" в форме субсидии из областного бюджета в нарушение требований главы 5 Закона N 135-ФЗ, а именно, без получения предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление преференции.

Не согласившись с указанным решением, Правительство оспорило его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, обоснованно исходил из следующего.

Пункт 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие) должны быть направлены на реализацию этих положений Закона N 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 этого же Закона (пункт 7).

В соответствии частью 1 статьи 19 Закона N 135-ФЗ государственные или муниципальные преференции предоставляются исключительно в целях, поименованных в названной норме, в том числе, в целях определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Исходя из пункта 20 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, под государственными или муниципальными преференциями подразумевается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Апелляционный суд в рассматриваемом вопросе отмечает следующее.

Преференция представляет собой наделение хозяйствующего субъекта определенным преимуществом, обеспечивающим ему более выгодные условия деятельности по сравнению с фактически действующими или потенциальными конкурентами. Механизм согласования предоставления государственных преференций с антимонопольным органом, предусмотренный законодателем, ориентирован на рассмотрение всех обстоятельств, сопутствующих предоставлению преференции, в целях оценки возможного влияния на конкуренцию.

Таким образом, исходя из сферы регулирования Закона о защите конкуренции, а также понятия, оснований и порядка предоставления государственных и муниципальных преференций к ним в любом случае не могут быть отнесены меры, равным образом улучшающие положение всех тех хозяйствующих субъектов одного или нескольких товарных рынков, чье положение может быть улучшено без нарушения требований законодательства (в дальнейшем этот подход нашел отражение в пункте 5 части 4 статьи 19 Закона о защите конкуренции).

Также не подпадают под понятие преференций положения нормативных актов, действующие в отношении неопределенного круга лиц, если не будет доказано, что их применение фактически приводит к избирательному предоставлению льгот по произвольному усмотрению органов власти лишь отдельным хозяйствующим субъектам, действующим на одном товарном рынке. Однако в любом случае внутри такой группы должно соблюдаться правило о предоставлении поддержки неизбирательным образом всем лицам, в отношении которых это допускается законодательством.

Согласно разделу III Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление субсидий юридическим лицам относится к расходам бюджета.

В силу пункта 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Учитывая, что предоставление спорной субсидии в силу нижеизложенного свидетельствует о предоставлении отдельному хозяйствующему субъекту преимущества, обеспечивающего более выгодные условия деятельности по сравнению с иными субъектами на том же товарном рынке, в виде передачи имущества - выплаты ему из бюджета денежных средств, то следует признать, что субсидия отвечала всем перечисленным выше признакам государственной преференции, приведенным в пункте 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

В части 3 статьи 19 Закона N 135-ФЗ закреплено, что государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 этой же статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется на основании федерального закона, правового акта Президента Российской Федерации, правового акта Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя.

Однако, Законом Мурманской области от 28.11.2011 N 1424-01-ЗМО "Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" не предусмотрено финансирование затрат организациям, арендующим имущество у предприятий-банкротов либо находящихся на одной из стадий банкротства. Данный закон о бюджете (в том числе внесением последующих изменений и дополнений) не содержит порядок представления спорной субсидии и ее конкретного получателя.

Таким образом, исключение, установленное частью 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции для несогласования с антимонопольным органом, в настоящей ситуации отсутствует.

Напротив, как установлено антимонопольным органом, Мурманской областью в соответствии с законодательством об областном бюджете ОАО "Мурманэнергосбыт", как и всем теплоснабжающим организациям, возмещались выпадающие доходы, что для ОАО "Мурманэнергосбыт" за 2012 год в соответствии с соглашением от 20.02.2012 N 6 составило 1 250 791 305 руб. 43 коп.

Помимо планируемых доходов ОАО "Мурманэнергосбыт" бюджетом Мурманской области дополнительно на основании Порядка N 314-ПП компенсированы фактические затраты за 2012 год в сумме 265 299 920 руб., как лицу, арендующему имущество теплоснабжения и горячего водоснабжения у предприятия-банкрота, тогда как иные теплоснабжающие организации такого финансирования не получили.

При наличии на товарном рынке продажи тепловой энергии Мурманской области иных теплоснабжающих организаций Правительство в индивидуальном порядке дополнительно, вне Закона о бюджете субсидировало затраты ОАО "Мурманэнергосбыт", что должно было быть согласовано с антимонопольным органом. Тем самым, суд посчитал правильным вывод антимонопольного органа, что ОАО "Мурманэнергосбыт" получена от Правительства государственная преференция в форме реальной финансовой поддержки по отношению к другим теплоснабжающим организациям Мурманской области.

При этом, заявитель не оспорил выводы решения Управления о том, что условиям получения спорной субсидии из областного бюджета согласно положениям Порядка N 314-ПП соответствует только ОАО "Мурманэнергосбыт".

Кроме того, как правильно отмечено антимонопольным органом, Порядок N 314-ПП фактически разработан специально для компенсации затрат ОАО "Мурманэнергосбыт", на что ориентирует совокупность иных фактических обстоятельств. Так, Порядок N 314-ПП утвержден 18.06.2014, приказ Министерства N 103 о предоставлении спорной субсидии издан в эту же дату - 18.06.2014, где установлен крайне ограниченный период предоставления заявок - с 19 по 23.06.2014, заявка ОАО "Мурманэнергосбыт" подана 20.06.2014, соглашение N 62 о спорном субсидировании заключено 23.06.2014, полученные денежные средства по существу незамедлительно 24.06.2014 направлены на уплату задолженности перед поставщиком топлива. Иными словами, спорное субсидирование произведено буквально в течение шести дней в период с 18.06.2014 по 23.06.2014. Заявитель не отрицает, что в аналитической записке, подготовленной Министерством, содержится указание на необходимость государственной финансовой поддержке именно ОАО "Мурманэнергосбыт".

Согласно рассматриваемому Порядку N 314-ПП одним из обязательных условий предоставления субсидии является наличие у организации права пользования теплоисточниками банкротных предприятий и организаций, при этом, фактически компенсированы затраты, понесенные по всем теплоисточникам, находящимся в пользовании, а не только по теплоисточникам банкротных предприятий.

Заявитель также не спорит, что при установлении на 2012 год для ОАО "Мурманэнергосбыт" тарифов на тепловую энергию были учтены его арендные платежи по ГОУТП "ТЭКОС".

Согласно отчету о расходовании субсидий полученная сумма была направлена ОАО "Мурманэнергосбыт" на погашение задолженности перед поставщиком топлива, чем получены благоприятные материальные (экономические) последствия.

Вывод УФАС о том, что вышеуказанным Правительство фактически предоставило ОАО "Мурманэнергосбыт" преимущественные условия осуществления деятельности на товарном рынке продажи тепловой энергии потребителям в границах Мурманской области, что ставит в неравные условия иных хозяйствующих субъектов, оказывающих аналогичные услуги, в том числе части тех, кто по данным УФАС имел в аренде источники тепловой энергии, является правильным.

Следует также отметить, что определением Арбитражного суда Мурманской области от 14.10.2013 производство по делу N А42-8583/2009 о несостоятельности (банкротстве) ГОУТП "ТЭКОС" (у которого ОАО "Мурманэнергосбыт" арендует необходимое для своей деятельности имущество, что послужило основанием претендовать на получение спорной субсидии) прекращено в связи с утверждением мирового соглашения между должником и его кредиторами.

Приводимые заявителем в суде обоснования необходимости и направленности выделения спорной субсидии в любом случае не освобождают от соблюдения требований антимонопольного законодательства по доведению до уполномоченного органа о государственном финансовом вмешательстве на соответствующий товарный рынок.

Поскольку в данном случае Правительство могло организовать предоставление ОАО "Мурманэнергосбыт" рассматриваемой субсидии с предварительного согласия антимонопольного органа, которое получено не было, то действия Правительства правомерно квалифицированы УФАС как нарушающие запрет, установленный пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Доводы заявителя об отсутствии необходимости соблюдать указанный запрет на том основании, что рынок по продаже тепловой энергии не является конкурентоспособным, так как его участники являются субъектами естественных монополий, ошибочны, поскольку наличие у субъекта хозяйственной деятельности статуса субъекта естественной монополии определяет лишь его доминирующее положение на соответствующем товарном рынке и, как следствие, к такому субъекту применяются запреты, предусмотренные статьей 10 Закона N 135-ФЗ. Однако, это не означает отсутствие какой-либо конкуренции на товарном рынке естественных монополий, в противном случае, названная статья 10 Закона N 135-ФЗ не имела бы какого-либо правого значения и фактического применения.

Как приведено выше, на территории Мурманской области действуют 47 организаций, так же как и получатель спорной субсидии, осуществляющих продажу тепловой энергии потребителям, из которых 26, так же как и ОАО "Мурманэнергосбыт", используют мазутные котельные, что уже свидетельствует о наличии конкуренции на рынке по продаже тепловой энергии, где ОАО "Мурманэнергосбыт" занимает лишь доминирующее положение, а другие теплоснабжающие организации имеют свое процентное участие на таком рынке.

Проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не требуется.

Вопреки доводам заявителя, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления негативных антиконкурентных последствий. Для квалификации действий по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ не требуется доказывания наступления неблагоприятных последствий, а достаточно угрозы их наступления. В настоящем случае фактические либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды Управлением подтверждены.

УФАС обоснованно отклоняет довод Правительства об ограничении приобретения услуги естественной монополии границами территории, на которой предоставляется данная услуга, поскольку такой хозяйствующий субъект, оказывающий услуги теплоснабжения в границах одного муниципального образования, может выйти на аналогичный товарный рынок, но в других географических границах, в том числе путем получения в аренду или иное пользование новых объектов, что фактически установлено Управлением на примере того же ОАО "Мурманэнергосбыт".

С учетом вышеизложенных обстоятельств, изученных и оцененных судом в совокупности и взаимной связи, оснований для признания решения УФАС недействительным у суда не имелось.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, нормы процессуального права не нарушены, обжалуемое решение суда является правильным и отмене либо изменению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, не установлено.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 25.05.2015 по делу N А42-393/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

О.И. Есипова Л.В. Зотеева