Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 1 сентября 2015 г. N 05АП-7681/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 13 октября 2015 г. N Ф03-4556/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Владивосток

01 сентября 2015 г.

Дело N А59-2625/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 31 августа 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 сентября 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего С.В. Гуцалюк,

судей А.В. Гончаровой, Е.Н. Номоконовой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания А.Д. Беспаловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Индивидуального предпринимателя Минасян Найруги Микаеловны,

апелляционное производство N 05АП-7681/2015

на определение от 27.07.2015

судьи В.Н. Джавашвили

по делу N А59-2625/2015 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению индивидуального предпринимателя Минасян Найруги Микаеловны (ИНН 650109635374, ОГРНИП 305650108700021, дата государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 28.03.2005)

к администрации города Южно-Сахалинска (ИНН 6501026762, ОГРН 1026500538129, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 25.11.2002)

о признании незаконным постановления от 11. 04. 2014 N 624-ПА "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания юго - западного жилого района города Южно-Сахалинска" в части, касающейся установления в проекте планировки и проекте межевания красных линий, проходящих по земельному участку с кадастровым номером 65:01:0105002:104,

при участии: лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом;

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Минасян Найруги Микаеловна (далее - заявитель, Предприниматель) обратилась в суд с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Южно-Сахалинска (далее - Администрация) от 11.04.2014 N 624 - ПА "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания юго - западного жилого района г. Южно - Сахалинска" в части, касающейся установления в проекте планировки и проекте межевания красных линий, проходящих по земельному участку с кадастровым номером 65:01:0105002:104.

Определением Арбитражного суда Сахалинской области от 27.07.2015 производство по делу N А59-2625/2015 прекращено на основании пункта 1 статьи 150 АПК РФ в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, ИП Минасян Н.М. обратилась в суд с апелляционной жалобой на определение суда первой инстанции от 27.07.2015. Податель апелляционной жалобы считает определение арбитражного суда незаконным и необоснованным, подлежащим отмене. Ссылаясь на Постановление Пленума ВАС РФ от 30.06.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", настаивает на том, что настоящий спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку обжалуемое постановление Администрация от 11.04.2014 N 624 - ПА "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания юго - западного жилого района г. Южно - Сахалинска" не является нормативным правовым актом и может быть оспорено по правилам главы 24 АПК РФ.

Извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, явку своих представителей в суд не обеспечили. Жалоба рассмотрена в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их отсутствие по имеющимся в материалах дела документам.

Прекращая производство по настоящему делу, суд первой инстанции руководствовался тем, что оспариваемое Предпринимателем постановление является нормативным правовым актом, что арбитражному суду неподведомственнено.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив в порядке статей 268, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, апелляционная коллегия не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта в силу следующих обстоятельств:

В рассматриваемом случае прекращение производства по делу мотивировано ссылкой на Федеральный закон от 28.06.2014 N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28.06.2014 N 186-ФЗ), вступивший в силу 06.08.2014, и тем, что заявление общества было принято к производству 08.06.2015, то есть в период, когда уже действовали изменения в статью 29 АПК РФ, в связи с чем оспаривание нормативного правового акта арбитражному суду не подведомственно.

Предприниматель, ссылаясь на пункт 1.1. постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", считает, что спорное постановление не отвечает признакам нормативности, так как в нем отсутствуют правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц.

Вместе с тем, данные выводы заявителя основаны на неверном толковании норм права и самой правовой природы оспариваемого акта.

Как разъяснено в пункте 1 постановления Пленума N 58 по правилам главы 23 АПК РФ рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.

Положения нормативного характера могут быть включены в утвержденные нормативным правовым актом приложения.

В связи с этим при определении юридической природы оспариваемого акта арбитражным судам надлежит исходить из оценки его содержания, принимая во внимание также разъяснения, изложенные в пункте 1.1, согласно которым:

- акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации носят нормативный характер, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение;

- акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ.

Согласно пунктам 9, 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - постановление Пленума N 48) существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности, типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ.

Таким образом, высшими судебными инстанциями в указанных постановлениях был изложен единый правовой подход к определению нормативного правового акта, согласно которому определяющим является содержание акта, которое предполагает наличие правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, обязательных для неопределенного круга лиц и направленных на урегулирование общественных отношений.

В рассматриваемом случае постановлением от 11.04.2014 N 624-па утвержден проект планировки с проектом межевания Юго-западного района города Южно-Сахалинска.

Пунктом 4 статьи 2 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Таким образом, решение вопросов градостроительной деятельности и строительства зависит, в том числе и от содержания соответствующей документации по планировке территории. При этом не представляется возможным определить индивидуально круг субъектов, которые могут иметь отношение к указанным вопросам.

Согласно ГрК РФ градостроительная документация о застройке представляет собой документацию по планировке территории. При этом в силу части 5 статьи 41 ГрК РФ при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 статьи 45 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и для размещения линейных объектов (части 1 и 2 статьи 41 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки территории, подлежащая утверждению уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением процедуры публичных слушаний, состоит из чертежей планировки территории и положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, о характеристиках планируемого развития территории и развития систем социального, транспортного обслуживания, инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории. При этом на чертежах планировки территории отображаются: красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства; границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (статья 42 ГрК РФ).

Проекты межевания территорий (квартала, микрорайона) могут быть подготовлены как в составе проектов планировки территорий, так и в виде отдельного документа применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры (квартала, микрорайона), установленных проектами планировки территорий (части 1 и 3 статьи 43 ГрК РФ).

Частью 5 статьи 43 данного Кодекса предусмотрено, что проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются: красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты; границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства; границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы зон действия публичных сервитутов.

Таким образом, предметом регулирования градостроительной документацией является территория, для которой утверждается проект планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры, содержащие характеристики земельных участков, обязательные для применения всеми лицами, которые имеют в собственности или пользовании земельные участки, расположенные на данной территории, а также всеми иными лицами, которые будут осуществлять какую-либо строительную деятельность, капитальный ремонт или реконструкцию зданий, прокладку коммуникаций, новых магистралей и улиц, государственными органами и должностными лицами, которые дают разрешения и различные согласования на осуществление такой деятельности.

Названные лица должны осуществлять свою деятельность с учетом установленных указанным актом красных линий - линий, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ), территорий общего пользования, то есть территорий, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 той же статьи).

Красные линии являются обязательным элементом проекта планировки территории города (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ).

Пунктом 3.8 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), принятой и введенной в действие постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 N 18-30 предусмотрено, что красные линии и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету, в том числе в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки, проектах детальной планировки, проектах застройки, проектах планировки магистралей, улиц, площадей; в проектах межевания территорий; в земельном и градостроительном кадастрах.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд установил, что оспариваемое постановление принято в пределах закрепленных полномочий, его положения содержат обязательные для применения нормы и правила поведения, от реализации которых зависит проведение градостроительной деятельности на соответствующей территории, оно затрагивает неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократное применение, опубликовано в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемый акт обладает такими признаками, как регулирование общественных отношений, наличие норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, в связи с чем обоснованно признал постановление от 11.04.2014 N 624-па нормативным актом.

Правомерность вывода суда об отнесении оспариваемого акта к нормативным подтверждается, в том числе, позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении Президиума от 15.07.2010 N 2438/10.

На основании пункта 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 28.06.2014 N 186-ФЗ), вступившей в законную силу с 06.08.2014, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Согласно статье 2 Федерального закона от 28.06.2014 N 186-ФЗ дела, указанные в пункте 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ, не рассмотренные на день вступления в силу настоящего Федерального закона, рассматриваются судами, принявшими их к производству, в соответствии с правилами, предусмотренными АПК РФ и действовавшими на день принятия соответствующих дел к производству.

Из положений указанных норм следует, что арбитражный суд может рассмотреть по существу дело об оспаривании нормативного акта только при наличии доказательств принятия к производству заявления об оспаривании нормативного акта до 06.08.2014.

Учитывая, что заявление ИП Минасян Н.М. поступило в Арбитражный суд Сахалинской области 08.06.2015, и было принято к производству 01.07.2015, то есть в тот период, когда действовали указанные изменения в статье 29 АПК РФ, суд правомерно прекратил производство по делу в порядке статьи 150 АПК РФ, не допустив нарушений норм процессуального права.

Выводы арбитражного суда по данному делу основаны на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Неправильного применения либо нарушения норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта, по данному делу не установлено.

Иные доводы заявителя апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы нет.

Руководствуясь статьями 150, 258, 266-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Сахалинской области от 27.07.2015 по делу N А59-2625/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение одного месяца.

Председательствующий

С.В. Гуцалюк

Судьи

А.В. Гончарова Е.Н. Номоконова