Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 8 сентября 2015 г. N 01АП-4386/15

8 сентября 2015 г.

А38-1001/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 2 по Республике Марий Эл

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 14.05.2015

по делу N А38-1001/2015,

принятое судьей Вопиловским Ю.А.

по заявлению Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 2 по Республике Марий Эл

о признании частично недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл от 26.11.2014 N 42,

от Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 2 по Республике Марий Эл - Зайнуллиной Л.А. по доверенности от 14.01.2015 N 02-24/01,

и установил:

Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы N 2 по Республике Марий Эл (далее - Инспекция, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительным пункта 1 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл (далее - Управление Финнадзора) от 26.11.2014 N 42.

Решением от 14.05.2015 Арбитражный суд Республики Марий Эл отказал заявителю в удовлетворении требования.

Инспекция не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить по основаниям, изложенным в жалобе, и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Инспекции в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Управление Финнадзора, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направило.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Марий Эл от 14.05.2015 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Инспекции, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании Плана контрольной работы Управления Финнадзора на 2014 год и приказа от 22.09.2014 N 62 специалистами Управления Финнадзора проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Инспекции за 2013 год.

В ходе проверки в том числе выявлено нецелевое использование бюджетных средств, а именно за счет средств, выделенных по коду 182-0106-0011500 виду расходов 244 "Прочая закупка товаров. Работ и услуг для государственных нужд" подстатье КОСГУ 226 "Прочие работы, услуги" произведены расходы в сумме 87 000 руб. на оплату услуг по аттестации защищаемого помещения, предназначенного для обработки конфиденциальной информации, которые следовало произвести по виду расходов 242 "Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий".

Результаты проверки зафиксированы в акте от 06.11.2014, который подписан заявителем с возражениями.

По итогам проверки Управлением Финнадзора вынесено представление от 26.11.2014 N 42 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в котором Инспекции предложено в течение двадцати рабочих дней с даты получения представления рассмотреть информацию об указанных в представлении бюджетных нарушениях и принять меры по устранению причин и условий их совершения; проинформировать Управлением Финнадзора о результатах рассмотрения представления в срок не позднее пяти рабочих дней с даты исполнения представления.

Посчитав пункт 1 указанного представления Управления Финнадзора не соответствующим положениям действующего законодательства и нарушающим ее права и законные интересы, Инспекция обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 2 статьи 266.1 БК РФ).

На основании пунктов 1, 2 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания. Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Согласно подпункту "а" пункта 6 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. При осуществлении данных полномочий Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ее территориальный орган) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (подпункт "а" пункта 68 указанных Правил).

В пункте 1 статьи 18 БК РФ установлено, что для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации Российской Федерации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской Федерации, которые в соответствии с настоящим Кодексом являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляются Министерством финансов Российской Федерации (пункт 2 статьи 18 БК РФ).

Согласно статье 19 БК РФ в состав бюджетной классификации Российской Федерации входит классификация расходов бюджетов, классификация операций сектора государственного управления.

В соответствии с пунктом 4 статьи 23.1 БК РФ порядок применения классификации операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

Реализуя указанные полномочия, Министерство финансов Российской Федерации определяет порядок применения статей и подстатей указанной классификации, в частности, устанавливает перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащие отнесению на определенные статьи и подстатьи классификации.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2012 N 171н утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов (действовали в проверяемом периоде) (далее - Приказ N 171н).

Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

В силу статьи 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

На основании пункта 1 статьи 306.4 БК РФ (в редакции, действовавшей с 04.08.2013) нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей Классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (то есть когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств (пункт 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации").

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, 17.12.2013 между Инспекцией (заказчик) и обществом с ограниченной ответственностью "Специальное конструкторско-технологическое бюро "Сатурн" (исполнитель) (далее - ООО СКТБ "Сатурн") заключен договор N 68-13/ЗИ, по условиям которого исполнитель обязался оказать заказчику комплекс услуг по аттестации защищаемого помещения, предназначенного для обработки конфиденциальной информации, согласно Приложению N 1 к договору. Цена услуг определена в размере 87 000 руб.

Согласно спецификации (приложение N 1 к договору), акту сдачи-приемки услуг от 23.12.2013 ООО СКТБ "Сатурн" оказало заявителю следующие услуги: обследование объектов информатизации; поставку и установку системы виброакустической защиты "Соната АВ" мод. 3-М в составе: генераторный блок, аудиоизлучатели и пьезоизлучатели по необходимости для защищаемого помещения; подготовку комплекта организационно-распорядительной документации; аттестационные испытания защищаемого помещения для ведения переговоров по конфиденциальным вопросам; проведение специальных исследований ВТСС на акустоэлектрические преобразования, установленные в защищаемом помещении; проверку выполнения требований по защите информации от утечки за счет специальных электронных устройств перехвата информации; исследование акустической и вибрационной защищенности ЗП; оценку эффективности принятых мер защиты речевой информации, циркулирующей в выделенном помещении, подготовку и выдачу отчетных документов на объект информатизации.

Оплата услуг в сумме 87 000 руб. произведена Инспекцией за счет средств, выделенных по виду расходов 244 "Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд". Данные расходы, произведенные за счет средств федерального бюджета, отражены в журнале операций расчетов с поставщиками и подрядчиками за декабрь 2013 года.

По мнению Инспекции, указанные расходы невозможно произвести по виду расходов 242 "Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий".

Данная позиция судом первой инстанции признана несостоятельной, не соответствующей положениям Приказа N 171н и нормам бюджетного законодательства.

На основании пояснений к статье 242 "Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий" по данному элементу подлежат отражению расходы на закупку товаров, работ и услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий: приобретение оборудования, в том числе с предустановленным программным обеспечением (включая расходы на приобретение (создание) объектов, являющихся средствами технического обеспечения, необходимого для функционирования информационных систем и компонентов ИКТ-инфраструктуры; эксплуатационные расходы на техническое обслуживание аппаратного обеспечения, включающее контроль технического состояния, включая аттестацию ИКТ-оборудования на соответствие требованиям безопасности.

В соответствии с пунктами 3.1, 3.2 Национального стандарта ГОСТ Р 51275-2006 "Защита информации. Объект информатизации. Факты, воздействующие на информацию. Общие положения", утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27.12.2006 N 374-ст, под объектом информатизации понимается совокупность информационных ресурсов, средств и систем обработки информации, используемых в соответствии с заданной информационной технологией, а также средств их обеспечения, помещений или объектов (зданий, сооружений, технических средств), в которых эти средства и системы установлены, или помещений и объектов, предназначенных для ведения конфиденциальных переговоров. Система обработки информации - совокупность технических средств и программного обеспечения, а также методов обработки информации и действий персонала, необходимых для выполнения автоматизированной обработки информации.

Как установил суд, предусмотренные договором от 17.12.2013 N 68-13/ЗИ услуги по аттестации защищаемого помещения, предназначенного для обработки конфиденциальной информации, по своему характеру относятся к работам (услугам) в области технических средств защиты информации, обеспечивающих функционирование информационной системы, прикладного и системного программного обеспечения на объекте информатизации, отвечают требованиям Национального стандарта ГОСТ Р 51275-2006, а потому подлежали отнесению на статью 242 "Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий".

Следовательно, суд правомерно посчитал, что Инспекция необоснованно в нарушение норм бюджетного законодательства оплатила данные услуги за счет средств федерального бюджета, выделенных по виду расходов 244 "Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд".

При этом суд обоснованно отклонил довод Инспекции о том, что на момент перечисления денежных средств отсутствовала возможность однозначно установить, на какую статью расходов применительно к договору от 17.12.2013 N 68-13/ЗИ должны быть отнесены расходы бюджетных средств.

Так, согласно приложению N 3 к письму Министерства финансов Российской Федерации от 12.07.2012 N 16-01-08/55 "О методических материалах для планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 г.г." к виду расходов 242 "Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий" относится в частности приобретение услуг по аттестации на соответствие требованиям безопасности информации.

Из пояснений к статье 242 Приказа N 171н следует, что расходы по аттестации на соответствие требованиям безопасности отнесены к эксплуатационным расходам, осуществляемым в целях создания, модернизации или эксплуатации информационных систем или компонентов ИКТ-инфраструктуры.

Таким образом, работы по аттестации объектов информатизации, к которым согласно ГОСТ Р 51275-2006 относятся помещения, предназначенные для ведения конфиденциальных переговоров, на соответствие требованиям безопасности информации, по правилам, установленным Министерством финансов Российской Федерации, как правомерно посчитал суд, должны производиться по виду расходов 242 "Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий", в связи с чем не могут осуществляться по статье 244 "Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд".

Кроме того, оценив письма Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 03.10.2014 N ДА-П8-17941, от 04.03.2015 N ОП-П8-3363, на которые ссылается Инспекция как на основание, позволяющее ей расходовать средства по статье 244, суд правомерно не принял их во внимание при рассмотрении настоящего спора.

Из указанных писем следует, что в силу пункта 5.2 раздела III Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.07.2013 N 65н (в соответствии с приказом Минфина Российской Федерации от 07.08.2013 N 76н введены в действие со дня подписания) (далее - Приказ N 65н), отнесение расходов бюджетов к сфере информационно-коммуникационных технологий осуществляется на основании положений нормативных правовых актов, регулирующих отношения в указанной сфере. По Перечню направлений расходования бюджетных средств по видам и типам затрат, за счет которых осуществляются расходы на проведение мероприятий по информатизации, утвержденному приказом Минкомсвязи Российской Федерации от 01.04.2013 N 71 (далее - Перечень), расходы на технические средства защиты от акустической разведки, предназначенные для активной защиты речевой информации в выделенных (защищаемых) помещениях, как объектах информатизации, от утечки по акустическим и виброакустическим каналам не относится к виду расходов 242 "Закупка товаров, работ и услуг в сфере информационных технологий".

Исходя из содержания договора от 17.12.2013 N 68-13/ЗИ, спецификации, акта от 23.12.2013 предметом обязательств исполнителя являлся комплекс услуг по аттестации защищаемого помещения, предназначенного для обработки конфиденциальной информации. Аналогичным образом расходы поименованы в заявке от 24.12.2013 N 709 на кассовый расход, журнале операций расчетов с поставщиками и подрядчиками.

При этом согласно пункту 5 "а" Перечня работы (услуги) по аттестации и сертификации информационных систем и компонентов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, средств технического и программного обеспечения, в том числе работы (услуги) по подготовке к аттестации и сертификации, отнесены к затратам, за счет которых осуществляются расходы на проведение мероприятий по информатизации.

В этой связи, исходя из содержания договора и первичных документов, спорные расходы удовлетворяют признакам расходов, включенных в Перечень.

Кроме того, положение об определении расходов бюджетов к сфере информационно-коммуникационных технологий на основании нормативных правовых актов, регулирующих отношения в указанной сфере, включено в текст вида расходов 242, описанного Приказом N 65н, в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26.05.2014 N 38н (согласно приказу Министерства финансов Российской Федерации от 02.07.2014 N 57н введен в действие со дня подписания), то есть в проверяемом периоде не действовало.

Как указано в письме Минкомсвязи Российской Федерации от 03.10.2014 N ДА-П8-17941, согласно пункту 5.3.10 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 329, методическое руководство в области бюджетного планирования, направленного на повышение результативности бюджетных расходов, осуществляет Минфин Российской Федерации, в связи с чем за получением официальных разъяснений по вопросу применения бюджетной классификации заявитель вправе обратиться в указанный орган.

Поскольку письма Минкомсвязи Российской Федерации и консультация советника государственной гражданской службы 3 класса Кузьмина И.Ю., размещенная в справочной системе КонсультантПлюс, на которые ссылается Инспекция, не являются официальными разъяснениями государственного органа, уполномоченного на осуществление методического руководства в области бюджетного планирования, по применению положений Приказа N 171н, они обоснованно не приняты судом в качестве доказательств возможности отнесения спорных расходов равным образом на различные статьи и подстатьи Классификации.

Поскольку какая-либо неопределенность при определении расходов применительно к договору от 17.12.2013 N 68-13/ЗИ отсутствовала, ссылка Инспекции на пункт 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 признана судом несостоятельной.

При установленных выше обстоятельствах суд пришел к правомерному выводу о том, что Инспекция, осведомленная о положениях Приказа N 171н, приложения N 3 к письму Министерства финансов Российской Федерации от 12.07.2012 N 16-01-08/55, затраты на оплату услуг в области защиты конфиденциальной информации на объекте информатизации, относящиеся к виду расходов 242, произвела по статье 244 при отсутствии к тому законных оснований.

Доказательств принятия мер по уточнению вида расходов в отношении выплат, неправомерно произведенных по виду расходов 244, заявителем не представлено.

В силу части 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к аналогичному выводу о том, что представление Управления Финнадзора в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Инспекции.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Инспекцией не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал Инспекции в удовлетворении требования.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Республики Марий Эл отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Инспекции по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от14.05.2015 по делу N А38-1001/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 2 по Республике Марий Эл - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов