Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 сентября 2015 г. N 15АП-15529/15

город Ростов-на-Дону

30 сентября 2015 г.

дело N А32-8218/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 сентября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 сентября 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Илюшина Р.Р.

судей Т.Г. Гуденица, О.Ю. Ефимовой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Красиной А.Ю.

при участии:

от заявителя: представители Цимбалов А.В. по доверенности от 14.09.2015, Лобанов С.Л. по доверенности от 06.03.2015;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен;

от третьего лица ООО "Специализированное предприятие ритуальных услуг города Краснодара": представители Шмыкова А.М. по доверенности от 28.04.2015, Харченко А.Ю. по доверенности от 09.07.2015;

от третьего лица ООО "Мемориал": представитель Белоглядова К.Ю. по доверенности от 19.05.2015;

от третьего лица Управления записи актов гражданского состояния Краснодарского края: представитель не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Департамента городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации муниципального образования город Краснодар

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23.07.2015 по делу N А32-8218/2015

по заявлению Департамента городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации муниципального образования город Краснодар

к заинтересованному лицу - Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

при участии третьих лиц - общества с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие ритуальных услуг города Краснодара", общества с ограниченной ответственностью "Мемориал", Управления записи актов гражданского состояния Краснодарского края

о признании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю недействительным,

принятое в составе судьи Купреева Д.В.,

УСТАНОВИЛ:

Департамент городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации муниципального образования город Краснодар (департамент, заявитель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - антимонопольный орган, управление) от 12.12.2014 по делу N 221/2014.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Специализированное предприятие ритуальных услуг города Краснодара", общество с ограниченной ответственностью "Мемориал", Управление записи актов гражданского состояния Краснодарского края.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 23.07.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Решение мотивировано тем, что департамент нарушил часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, разместив на территории ООО "Мемориал" Специализированный отдел ЗАГС по государственной регистрации смерти города Краснодара, а также сотрудников Администрации муниципального образования город Краснодар, осуществляющих выделение участков для захоронения.

Департамент городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации муниципального образования город Краснодар обжаловал решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23.07.2015 в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ, и просил обжалуемое решение отменить.

Апелляционная жалоба мотивированна неправильным применением судом первой инстанции норм материального права, а также несоответствием выводов суда обстоятельствам дела. По мнению заявителя, выводы суда первой инстанции по вопросу создания необоснованного преимущества на рынке ритуальных услуг являются предположительными, материалами дела не подтверждены.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу управление просило решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представители департамента поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель ООО "Мемориал" присоединился к доводам апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить.

Представители ООО "Специализированное предприятие ритуальных услуг города Краснодара" возражали против отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей управления и ЗАГСа, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю поступило обращение ООО "Специализированное предприятие ритуальных услуг города Краснодара" на действия Администрации муниципального образования город Краснодар и Управления ЗАГС по Краснодарскому краю с признаками нарушения антимонопольного законодательства.

Государственная регистрация смерти осуществляется единственным специализированным структурным подразделением отдела ЗАГС Краснодарского края, организованным на базе МУП "Ритуальные услуги".

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю в ходе рассмотрения материалов дела N 221/2014 установлено, что, выдача свидетельств о государственной регистрации смерти осуществляется сотрудниками Специализированного отдела ЗАГС по государственной регистрации смерти города Краснодара, размещенными в здании общества с ограниченной ответственностью "Мемориал", расположенном по адресу г. Краснодар, ул. 4-ая Линия 57.

Основанием для размещения Специализированного отдела ЗАГС по государственной регистрации смерти государственного органа в помещениях ООО "Мемориал" является договор о безвозмездном пользовании от 27.09.2012 N 16, заключенный между Управлением ЗАГС Краснодарского края и обществом с ограниченной ответственностью "Мемориал".

Там же сотрудниками Департамента городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса Администрации муниципального образования город Краснодар производится документальное оформление выделения участка для захоронения, а также регистрация самих захоронений (ведется книга регистрации захоронений).

Таким образом, все действия уполномоченных органов власти по оформлению официальной документации о смерти любого умершего в городе Краснодаре совершаются исключительно в помещениях коммерческой организации ООО "Мемориал", специализирующейся на оказании ритуальных услуг населению.

По мнению ООО "Специализированное предприятие ритуальных услуг города Краснодара" подобная ситуация не только создает трудности при организации похорон родственникам умерших из-за территориальной удаленности места оформления необходимой документации о смерти от фактического места захоронения умершего, но и препятствует развитию конкуренции на рынке ритуальных услуг, так как у ООО "Мемориал" появляются необоснованные преимущества, ввиду того, что всем родственникам умерших в обязательном порядке приходится посещать территорию, занимаемую данной организацией, предлагающей услуги по оформлению и проведению похорон.

Приказом врио руководителя Краснодарского УФАС России от 16.06.2014 N 281 возбуждено дело N 221/2014 по признакам нарушения Администрацией муниципального образования город Краснодар части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

По результатам рассмотрения указанного обращения 12.12.2014 антимонопольным органом принято решение по делу N 221/2014 о нарушении антимонопольного законодательства, которым в действиях заявителя установлено нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в осуществлении действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, при осуществлении документального оформления выделения участка для захоронения, ведении архива, а также регистрации самих захоронений в условиях размещения в помещениях коммерческой организации, специализирующейся на оказании ритуальных услуг населению.

Департамент городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации муниципального образования город Краснодар, не согласившись с решением антимонопольного органа, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Повторно изучив материалы дела, судебная коллегия не находит оснований к переоценке выводов суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных требований ввиду следующего.

Согласно пункту 7 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции").

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из материалов дела усматривается, что 04.05.2012 муниципальным предприятием ритуальных услуг города Краснодара на основании постановления администрации муниципального образования город Краснодар от 06.03.2012 N 1855 "О даче согласия муниципальному предприятию ритуальных услуг города Краснодара на заключение договоров аренды нежилых помещений посредством проведения торгов" проведен открытый аукцион на право заключения договора аренды нежилых помещений, принадлежащих МУП РУ на праве хозяйственного ведения.

Победителем аукциона признано ООО "Мемориал".

16.05.2012, между МУП РУ и ООО "Мемориал" заключен договор аренды нежилых помещений N 1П, зарегистрированный в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю 22.06.2012, номер регистрации 23-23-01/431/2012-013.

24.07.2013 между ООО "Мемориал" и Департаментом городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации муниципального образования город Краснодар заключен договор безвозмездного пользования N 11.

В соответствии с данным договором в безвозмездное пользование департаменту передана часть нежилого помещения площадью 6,72 кв.м, в здании литер М, м1, м2, расположенном по адресу: г. Краснодар, ул. 4-я Линия 57, в целях использования в качестве помещения под размещение специалистов, осуществляющих регистрацию захоронений.

Таким образом, в настоящее время на указанной части помещения расположены рабочие места сотрудников отдела по благоустройству и санитарии департамента, в ведении которых находятся вопросы регистрации захоронений.

Регистрация захоронений и ведение книг регистрации захоронений осуществляются в соответствии с Положением об отделе по благоустройству и санитарии, утвержденным 04.12.2014, и должностными инструкциями ведущих специалистов отдела по благоустройству и санитарии департамента.

Порядок выделения мест для погребения умерших (погибших) на территории кладбищ муниципального образования город Краснодар, открытых для погребений, определен постановлением Главы городского самоуправления - мэра города Краснодара от 22.02.2000 N 326 "Об улучшении похоронного обслуживания населения города Краснодара", распоряжением Главы муниципального образования город Краснодар от 06.12.2005 N 3499-р "Об определении участка для почётных захоронений на территории Славянского городского кладбища", постановлением Администрации муниципального образования город Краснодар от 16.04.2013 N 2704 "О внесении изменения в постановлением главы городского самоуправления - мэра города Краснодара от 22.02.2000 N 326 "Об улучшении похоронного обслуживания населения города Краснодара" и постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 14.04.2014 N 2340 "Об утверждении Порядка регистрации захоронений на территории муниципального образования город Краснодар и формы свидетельства о регистрации захоронения на кладбище, расположенном на территории муниципального образования город Краснодар".

Земельные участки, на территории которых расположены кладбища муниципального образования город Краснодар, в настоящее время предоставлены муниципальному казенному учреждению "Управление коммунального хозяйства и благоустройства" муниципального образования город Краснодар на праве постоянного бессрочного пользования.

Положение о специализированных службах по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования город Краснодар утверждено Решением городской Думы Краснодара от 13.07.2006 N 13 "Об утверждении положения о специализированных службах по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования город Краснодар". В настоящее время специализированной службой по вопросам похоронного дела является муниципальное унитарное предприятие ритуальных услуг муниципального образования город Краснодар. Юридический и фактический адрес предприятия:

г. Краснодар, ул. 4-я Линия, дом N 57.

Таким образом, на территории города Краснодара документальное оформление выделения участка для захоронения, а также регистрация самих захоронений (ведется книга регистрации захоронений) осуществляется сотрудниками Департамента городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса Администрации муниципального образования город Краснодар, которые территориально располагаются в здании ООО "Мемориал", расположенном по адресу г. Краснодар, ул. 4-ая Линия 57, то есть, в помещениях коммерческой организации, специализирующейся на оказании ритуальных услуг населению.

В этой связи, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что Департаментом городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса Администрации муниципального образования город Краснодар созданы необоснованные преимущества на рынке ритуальных услуг хозяйствующему субъекту - ООО "Мемориал", с которым был заключен договор о безвозмездном пользовании от 24.07.2013 N 11.

В силу статьи 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При этом следует учитывать то, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Действительно, в пункте 2 статьи 125 ГК РФ определено, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно статье 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

В то же время, в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно части 2 названной статьи целями Закона N 135-ФЗ являются, в том числе обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые ими действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона N 135-ФЗ.

Одним из обязательных условий отнесения соответствующих отношений к подлежащим регулированию Законом N 135-ФЗ является влияние этих отношений на конкуренцию, определение которой дано в пункте 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ: "соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке".

С учетом приведенного администрация, реализуя свое гражданское право на аренду помещения для размещения департамента и одновременно являясь публично-правовым органом, обязана была действовать в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства.

Так, Департамент городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации муниципального образования город Краснодар осуществляет свою деятельность на территории хозяйствующего субъекта, непосредственно заинтересованного в том, чтобы услуги по регистрации захоронений оказывались в непосредственной близости от ритуальных услуг, оказываемых ООО "Мемориал".

По представленным сведениям ООО "Мемориал" оказывает ритуальные услуги, что подтверждается представленной в материалы дела оборотно-сальдовой ведомостью по счету 90.1 за 2013 год, выручка за который составила более 105 млн. руб.

Кроме того, договор аренды нежилых помещений от 16.05.2012, по условиям которого спорные помещения переданы ООО "Мемориал", заключен от имени арендодателя МУП ритуальных услуг г. Краснодара.

Договор безвозмездного пользования от 24.07.2013 N 11, по условиям которого спорные помещения переданы для документального оформления выделения участка для захоронения, ведения архива, а также регистрации самих захоронений, заключен от имени ссудополучателя департаментом городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса муниципального образования г. Краснодар.

При этом в пункте 9 устава МУП ритуальных услуг г. Краснодара указано, что предприятие находится в ведении департамента городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса муниципального образования г. Краснодар.

Нахождение в помещении ООО "Мемориал" сотрудников, регистрирующих захоронения умерших, выдающих необходимые документы, связанные непосредственно с процедурой захоронения, обязывает всех заинтересованных лиц посетить именно это здание, в котором оказывают весь спектр ритуальных услуг, что не может не содействовать увеличению доходов ООО "Мемориал" и ставит его в исключительное положение на рынке ритуальных услуг г. Краснодара.

Данное обстоятельство обусловлено именно расположением сотрудников заявителя в помещении ООО "Мемориал".

Поэтому суд апелляционной инстанции соглашается с позицией антимонопольного органа и суда первой инстанции о том, что такое расположение сотрудников заявителя порождает у ООО "Мемориал" возможность в одностороннем порядке (независимо от иных хозяйствующих субъектов - конкурентов) воздействовать на условия обращения услуг на рынке ритуальных услуг г. Краснодара.

Применительно к настоящему спору следует учитывать и то, что размещение структурного подразделения органа власти на территории хозяйствующего субъекта, может влиять на выбор потенциального потребителя как в силу причин необходимости получения ритуальных услуг, так и с точки зрения уровня предлагаемых организацией услуг.

Следовательно, именно в результате действий заявителя, совершенных в противоречие антимонопольному законодательству, общество получило не предусмотренные законом преимущества относительно других хозяйствующих субъектов, состоящих с ним в конкурентных отношениях.

При таком положении, по мнению суда апелляционной инстанции, принятое в отношении заявителя обжалованные решение антимонопольного органа направлено на восстановление баланса публичных и частных интересов и соответствует целям и задачам антимонопольного контроля.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что действия Департамента городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации муниципального образования город Краснодар по осуществлению документального оформления выделения участка для захоронения, ведению архива, а также регистрации самих захоронений в помещениях коммерческой организации, специализирующейся на оказании ритуальных услуг населению, нарушают положения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Доводы подателя апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу или влияли бы на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали бы выводы суда первой инстанции.

Оснований для переоценки выводов и доказательств, которые при рассмотрении дела были исследованы и оценены судом первой инстанции с соблюдением требований статьи 71 АПК РФ, не имеется.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23.07.2015 по делу N А32-8218/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Р.Р. Илюшин

Судьи

Т.Г. Гуденица О.Ю. Ефимова