Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 октября 2015 г. N 14АП-7134/15

г. Вологда

05 октября 2015 г.

Дело N А13-7997/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 сентября 2015 года.

В полном объеме постановление изготовлено 05 октября 2015 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Виноградовой Т.В., судей Докшиной А.Ю. Ралько О.Б. при ведении протокола секретарем судебного заседания Леоновой А.В.

при участии от сельскохозяйственного производственного кооператива "Агрофирма Красная звезда" Загривой Н.В. по доверенности от 28.09.2015, Базанова Ю.М. по доверенности от 28.09.2015, от Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Власовой Е.В. по доверенности от 30.12.2014 N 209/Дв,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Вологодской области от 29 июля 2015 года по делу N А13-7997/2015 (судья Киров С.А.),

установил:

сельскохозяйственный производственный кооператив "Агрофирма Красная звезда" (место нахождения: 160515, Вологодская область, Вологодский район, поселок Семенково; ОГРН 1033500000203; ИНН 3507011492; далее - Кооператив, СПК "Агрофирма Красная звезда") обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (место нахождения: 191028, Санкт-Петербург, улица Моховая, дом 3; ОГРН 5067847165018; ИНН 7841340833; далее - Управление) от 19.05.2015 N 52-2907-997/ПС о назначении административного наказания, предусмотренного частью 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда заявленные требования удовлетворены.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции решение отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суд неправомерно применил положения статьи 2.9 КоАП РФ.

Кооператив в отзыве и его представители в судебном заседании отклонили доводы жалобы, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав объяснения представителей Кооператива и Управления, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 15.09.2014 N 53-52-6080/РС проведена плановая выездная проверка соблюдения Кооперативом обязательных требований в сфере безопасности гидротехнических сооружений.

По результатам проверки составлен акт от 08.10.2014 N 52-52-6080-5762/А.

В ходе проверки Управлением выявлено, что на принадлежащем Кооперативу земельном участке с кадастровым номером 35:25:0506038:511 расположено гидротехническое сооружение (далее - ГТС) - пруд-накопитель 4 класса ГТС, использующийся в рекреационных целях.

Управление пришло к выводу, что при эксплуатации указанного ГТС СПК "Агрофирма Красная звезда" нарушены следующие требования к обеспечению безопасности.

1. Не осуществляется мониторинг за показателями состояния пруда-накопителя д. Начемирово, а именно: не проводятся натурные наблюдения за гидротехническим сооружением: журнал визуальных наблюдений за техническим состоянием ГТС, журнал наблюдений за уровнем воды в водохранилище, журнал учета ремонтов и работ по поддержанию или реконструкции ГТС не ведутся; не представлены графики планово-предупредительных работ на гидротехническом сооружении на 2014, 2015 годы; не представлены акты осмотров гидротехнического сооружения в паводковый и межпаводковый периоды, тем самым не обеспечивается контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных техногенных воздействий, не осуществляется оценка безопасности гидротехнического сооружения, не обеспечивается проведение регулярных обследований гидротехнического сооружения;

2. Не разработаны критерии безопасности гидротехнического сооружения.

3. Не разработан, не согласован в установленном законом порядке и не представлен в орган надзора для определения финансового обеспечения гражданской ответственности "Расчет вероятного вреда, который может быть причинен аварией пруда-накопителя д. Начемирово;

4. Не созданы финансовые и материальные резервы, предназначенные для ликвидации аварии пруда-накопителя д. Начемирово;

5. Не разработаны и не согласованы в установленном законодательством порядке правила эксплуатации пруда-накопителя д. Начемирово;

6. Не проведено преддекларационное обследование гидротехнического сооружения с целью установления необходимости разработки декларации безопасности гидротехнических сооружений;

7. Ответственные за безопасную эксплуатацию пруда-накопителя д. Начемирово не аттестованы в установленном законодательством порядке;

8. Не застрахован риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие возможного причинения вреда в случае пруд-накопитель д. Начемирово;

9. Гидротехническое сооружение не внесено в Российский Регистр гидротехнических сооружений;

10. Не разработан, не согласован в установленном законодательством порядке План действий по предупреждению, локализации и ликвидации чрезвычайных и аварийных ситуаций на гидротехнических сооружениях (пруд-накопитель д. Начемирово).

Кооперативу в целях устранения выявленных нарушений выдано предписание от 08.10.2014 N 52-6080-2387/ПР (далее - предписание) со сроком исполнения до 01.04.2015.

На основании распоряжения от 27.03.2015 N 52-2907/Рк Управлением проведена внеплановая выездная проверка в период с 28.04.2015 по 30.04.2015, в ходе которой установлено, что пункты 1 - 7, 9, 10 предписания не выполнены.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 30.04.2015 N 52-2907-3454/А.

По признакам совершения административного правонарушения (невыполнение в установленный срок предписания от 08.10.2014 N 52-6080-2387/ПР, ответственность за которое предусмотрена частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, заместителем начальника отдела по государственному энергетическому надзору по Вологодской области Управления Власовой Е.В. в отношении Кооператива составлен протокол об административном правонарушении от 07.05.2015 N 52-2907-1238/ПТ.

Рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, заместитель начальника отдела по государственному энергетическому надзору по Вологодской области Управления Власова Е.В. вынесла постановление от 19.05.2015 N 52-2907-997/ПС, которым Кооператив привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 400 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, Кооператив обратился в арбитражный суд.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу положений части 7 указанной статьи Кодекса при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Суд первой инстанции, придя к выводу о доказанности наличия в действиях Кооператива события и состава административного правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, установил основания для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ, в связи с этим удовлетворил заявленные требования.

Апелляционная инстанция не находит оснований для отмены решения суда.

Частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрено, что невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от четырехсот тысяч до семисот тысяч рублей.

Объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, является неисполнение в установленный срок законного предписания, вынесенного уполномоченным органом.

В соответствии с положениями главы 23 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов (часть 1 статьи 23.23 КоАП РФ); органы государственного горного и промышленного надзора (часть 1 статьи 23.31 КоАП РФ).

Пунктом 4 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2012 N 1108, определено, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору уполномочена на осуществление федерального государственного надзора в отношении гидротехнических сооружений, за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений.

На основании пункта 1 Положения о Северо-Западном управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.12.2012 N 722, Управление является территориальным органом межрегионального уровня, осуществляющим функции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в установленной сфере деятельности на территориях, в частности, Вологодской области.

Согласно части 2 статьи 23.31 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе, в том числе начальники отделов, заместители начальников отделов, главные государственные инспектора и государственные инспектора территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений.

Отдел по государственному энергетическому надзору по Вологодской области Северо-Западного управления Ростехнадзора ведает вопросами государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений.

Следовательно, протокол об административном правонарушении составлен и оспариваемое постановление по делу об административном правонарушении в отношении кооператива вынесено уполномоченными должностными лицами и в пределах компетенции административного органа.

Отношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений регулирует Закон N 117-ФЗ.

Названный Федеральный закон распространяется на гидротехнические сооружения, которые указаны в статье 3 данного закона и повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

В соответствии со статьей 3 Закона N 117-ФЗ гидротехнические сооружения - плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

Согласно статье 3 Закона N 117-ФЗ обеспечение безопасности гидротехнического сооружения - это разработка и осуществление мер по предупреждению аварий гидротехнического сооружения.

Статьей 7 Закона N 117-ФЗ предусмотрено, что гидротехнические сооружения вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений (далее - Регистр). Регистр формируется и ведется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В силу статьи 9 Закона N 117-ФЗ на собственника возлагаются, в частности, следующие обязанности: обеспечивать соблюдение обязательных требований при строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, а также их техническое обслуживание, эксплуатационный контроль и текущий ремонт; обеспечивать контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности гидротехнического сооружения, в том числе регулярную оценку безопасности гидротехнического сооружения и анализ причин ее снижения с учетом работы гидротехнического сооружения в каскаде, вредных природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности, в том числе деятельности, связанной со строительством и с эксплуатацией объектов на водных объектах и на прилегающих к ним территориях ниже и выше гидротехнического сооружения; обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев безопасности гидротехнического сооружения, а также правил его эксплуатации, требования к содержанию которых устанавливаются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией; организовывать эксплуатацию гидротехнического сооружения в соответствии с разработанными и согласованными с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, правилами эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечивать соответствующую нормам и правилам квалификацию работников эксплуатирующей организации.

Согласно статье 15 Закона N 117-ФЗ обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии гидротехнического сооружения осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

Вред, причиненный жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате нарушения законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, подлежит возмещению физическим или юридическим лицом, причинившим такой вред, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 16 Закона N 117-ФЗ).

В силу статьи 17 Закона N 117-ФЗ собственник гидротехнического сооружения, а также эксплуатирующая организация в случае, если гидротехническое сооружение находится в государственной или муниципальной собственности, обязаны иметь финансовое обеспечение гражданской ответственности. Финансовое обеспечение гражданской ответственности в случае возмещения вреда, причиненного в результате аварии гидротехнического сооружения (за исключением обстоятельств вследствие непреодолимой силы), осуществляется за счет средств собственника гидротехнического сооружения или эксплуатирующей организации, а также за счет страховой суммы, определенной договором страхования риска гражданской ответственности.

Положением о декларировании безопасности гидротехнических сооружений, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.11.1998 N 1303, определяется порядок декларирования безопасности гидротехнических сооружений.

Приказом Ростехнадзора от 29.01.2007 N 37 утверждено Положение об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Названное Положение устанавливает порядок организации работы по подготовке и аттестации специалистов (должностных лиц) организаций, осуществляющих, в частности, в отношении гидротехнического сооружения их проектирование, строительство, эксплуатацию, реконструкцию, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию, а также изготовление, монтаж, наладку, обслуживание и ремонт применяемых на них технических устройств, технических средств, машин и оборудования, а также подготовку и переподготовку руководителей и специалистов по вопросам безопасности.

Приказом Ростехнадзора от 27.09.2012 N 546 утверждены Рекомендации к содержанию правил эксплуатации гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений). Названные Рекомендации определяют рекомендуемый состав правил эксплуатации гидротехнических сооружений, в соответствии с которыми собственник гидротехнических сооружений и эксплуатирующая организация организовывают эксплуатацию гидротехнических сооружений.

Инструкция о ведении Российского регистра гидротехнических сооружений утверждена приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.01.2013 N 34 (далее -Инструкция N 34). Согласно пункту 6 названной Инструкции информационные данные о поднадзорных гидротехнических сооружениях, подлежащих декларированию безопасности, в том числе о ликвидации гидротехнических сооружений, представляются собственником гидротехнического сооружения или эксплуатирующей организацией в органы государственного надзора или их территориальные органы.

Управлением в ходе проверки в октябре 2014 года установлено и материалами дела подтверждается, что Кооперативом как собственником ГТС допущено нарушение вышеприведенных требований безопасности при эксплуатации гидротехнического сооружения.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 28.04.2015 по делу N А13-2058/2015, вступившим в законную силу, установлено, что в действиях СПК "Агрофирма Красная звезда" имеют место все выявленные 10 нарушений, отраженные в акте проверки. Кроме того, в решении суда отражено, что Кооператив является собственником вышеуказанного ГТС.

Факт невыполнения Кооперативом требований пунктов 1 - 7, 9, 10 предписания от 08.10.2014 N 52-6080-2387/ПР об устранении выявленных нарушений подтверждается материалами дела, в том числе актом проверки от 30.04.2015 N 52-2907-3454/А, протоколом об административном правонарушении от 07.05.2015 N 52-2907-1238/ПТ, и по существу Кооперативом не оспаривается.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что у СПК "Агрофирма Красная звезда" имелась возможность по соблюдению требований законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности, в связи с чем в действиях Кооператива имеется состав административного правонарушения по части 11 статьи 19.5 КоАП РФ.

Между тем суд первой инстанции с учетом доводов заявителя и представленных им доказательств установил основания для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ, согласно которой при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Указанная норма является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренному названным Кодексом, если судья или орган, рассматривающий конкретное дело, признает, что совершенное правонарушение является малозначительным.

Таким образом, применение статьи 2.9 КоАП РФ при рассмотрении дел об административном правонарушении является правом суда.

В силу статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Пунктом 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановления Пленума ВАС РФ N 10) разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Кроме того, согласно абзацу третьему пункта 18.1 названного постановления квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 данного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Таким образом, административные органы обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в названном Кодексе конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого предусмотрена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.99 N 11-П отмечено, что санкции штрафного характера должны отвечать требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и дифференциацию ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Материалами дела подтверждается, что Кооперативом принято решение инициировать процедуру ликвидации ГТС, о чем письмами от 17.07.2015 уведомлено Управление, Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области, Двинско-Печерское бассейновое водное управление (том 2, листы дела 48 - 53).

Названные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии со стороны Кооператива пренебрежительного отношения к исполнению своих публично-правовых обязанностей и существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Оценив представленные в дело доказательства в их совокупности, принимая во внимание тот факт, что с момента сооружения ГТС и по настоящее время Кооператив не использовал и не использует его в производственно-хозяйственной деятельности, действия заявителя, выразившиеся в несоблюдении норм законодательства в сфере безопасности гидротехнических сооружений, не повлекли за собой каких-либо тяжких последствий и существенной угрозы общественным интересам, апелляционный суд считает, что примененная Управлением мера административного взыскания в виде штрафа в размере 400 000 руб. не соответствует тяжести совершенного администрацией правонарушения, что нарушает принцип соразмерности наказания характеру совершенного правонарушения, и носит в данном случае карательный, а не превентивный характер.

В рассматриваемом случае возбуждением дела об административном правонарушении, его рассмотрением и установлением вины лица, его совершившего, достигнуты предупредительные цели административного производства, установленные частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

Как разъяснил Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пункте 17 постановления Пленума ВАС РФ N 10, если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене.

В связи с изложенным оспариваемое постановление обоснованно признано судом незаконным и отменено.

Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Оснований для отмены решения суда не имеется, апелляционная жалоба управления удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 29 июля 2015 года по делу N А13-7997/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Виноградова

Судьи

А.Ю. Докшина О.Б. Ралько