Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 октября 2015 г. N 19АП-5360/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 3 февраля 2016 г. N Ф10-5001/15 настоящее постановление изменено

город Воронеж

8 октября 2015 г.

Дело N А14-6748/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 2 октября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 8 октября 2015 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Миронцевой Н.Д.,

Семенюта Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бутыриной Е.А.,

при участии:

от прокурора города Воронежа: Вяльцева И.И., помощника прокурора г. Воронежа;

от общества с ограниченной ответственностью "Автомобильное транспортное предприятие -1": Главатских А.С., представителя по доверенности от 02.02.2015;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Немченко Владимира Витальевича (ОГРНИП 304360109700043 ИНН 360101549876) на решение Арбитражного суда Воронежской области от 27.07.2015 по делу N А14-6748/2015 (судья Пименова Т.В.) по заявлению индивидуального предпринимателя Немченко Владимира Витальевича к Управлению Росреестра по Воронежской области (ОГРН 1043600196254 ИНН 3664062360) г.Воронеж, о признании незаконным и отмене постановления от 06.05.2015 N 06 о привлечении к административной ответственности по основаниям части 1 статьи 8.8. КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 000 рублей и Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области (ОГРН 1023600510460 ИНН 3601002022) р.п. Анна Воронежской области о признании недействительным предписания Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области от 17.04.2015 N 1 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений земельного законодательства, а именно - нецелевого использования земельного участка,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Немченко Владимир Витальевич (далее - ИП Немченко В.В., заявитель, индивидуальный предприниматель) обратился в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области (далее - Управление Росреестра по Воронежской области, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 06.05.2015 N 06 о привлечении к административной ответственности по основаниям части 1 статьи 8.8. КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 000 рублей и Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области о признании недействительным предписания от 17.04.2015 года N 1 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений земельного законодательства, а именно - нецелевого использования земельного участка.

Решением суда от 27.07.2015 в удовлетворении требований о признании недействительным предписания от 17.04.2015 N 1 отказано. Производство по делу в части признания незаконным постановления от 06.05.2015 N 06 о привлечении к административной ответственности по основаниям части 1 статьи 8.8. КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 000 рублей прекращено.

Не согласившись с указанным судебным актом в части, Индивидуальный предприниматель Немченко Владимир Витальевич обратился в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что право общей долевой собственности на долю спорного земельного участка принадлежит гражданину Немченко В.В.. Однако предписание вынесено в отношении ИП Немченко В.В. Материалы проверки не позволяют установить, что на спорном земельном участке находится здание.

В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Учитывая, что в материалах дела отсутствуют возражения лиц, участвующих в деле, по поводу проверки законности и обоснованности обжалуемого решения только в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным предписания от 17.04.2015 N 1, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность определения только в обжалуемой части.

Как видно из материалов дела, постановлением Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области от 15.12.2014 года N 765 создана комиссия по осуществлению муниципального контроля на территории района, уполномоченная на осуществление муниципального земельного контроля (Состав комиссии, Положение о Комиссии являются приложениями к данному постановлению).

Комиссия, действуя в пределах предоставленных полномочий в порядке, установленном Федеральным законом N 294-ФЗ, осуществила плановую проверку на предмет соблюдения индивидуальным предпринимателем Немченко В.В. требований действующего законодательства при использовании находящегося в собственности земельного участка.

На основании распоряжения Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области от 26.03.2015 N 61-р в рамках муниципального контроля специалистом по земельным отношениям Санниковым А.С. в отношении ИП Немченко В.В. на земельном участке, расположенном по адресу Воронежская область, п.г.т. Анна, ул. Новый Труд, 1, проведена плановая проверка соблюдения земельного законодательства.

О проведении проверки ИП Немченко В.В. был заблаговременно уведомлен.

Проверка проведена в присутствии Немченко В.В., ее результаты отражены в акте от 17.04.2015.

В ходе проверки было выявлено следующее нарушение со стороны ИП Немченко: принадлежащий ему, как гражданину, на праве общей долевой (1/2) собственности земельный участок площадью 493 кв. м, расположенный на землях населенных пунктов по адресу Воронежская область, п.г.т. Анна, ул. Новый Труд, 1, с кадастровым номером 36:01:0010601:33 с разрешенным использованием "для производственных целей" используется им для торговли (на земельном участке расположен магазин хозяйственных товаров), что является нарушением ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

В тот же день индивидуальному предпринимателю Немченко В.В. Администрацией было выдано предписание N 1 об устранении выявленного нарушения, а именно: привести разрешенное использование земельного участка "для производственных целей", расположенного на землях населенных пунктов по адресу Воронежская область, п.г.т. Анна, ул. Новый Труд, 1, с кадастровым номером 36:01:0010601:33, в соответствие с его фактическим использованием.

Кроме того, Главный государственный инспектор Аннинского муниципального района Воронежской области Митрофанов Ю.А. 06.05.2015 принял постановление N 06 о привлечении заявителя к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

Считая вынесенные постановление от 06.05.2015 N 06 о привлечении к административной ответственности по основаниям части 1 статьи 8.8. КоАП РФ и предписание Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области от 17.04.2015 N 1 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений земельного законодательства, незаконными, индивидуальный предприниматель обратился в Арбитражный суд Воронежской области с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействительным предписания от 17.04.2015 N 1, суд первой инстанции исходил из того, что факт того, что заявитель использует земельный участок не по целевому назначению доказан, предписание выдано на законных основаниях.

Апелляционная коллегия соглашается с указанными выводами суда, считает их правомерными, обоснованными и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

На основании подпункта 8 части 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

В силу статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности, своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Согласно пункту 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Разрешенное использование земельных участков может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 14 части 2 статьи 7 Федерального закона от 24.07.2007 N221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее по тексту - Закон N221-ФЗ) в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о разрешенном использовании как уникальной характеристике земельного участка.

Из содержания правовой позиции Президиума ВАС РФ, изложенной в Постановлении N12651/11 от 15.12.2011, следует, что фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходится со сведениями, внесенными в кадастр.

Впоследствии данная правовая позиция нашла свое отражение в Постановлении Президиума ВАС РФ от 29.05.2012 N12919/11 по делу NА27-12204/2010 и была использована Президиумом ВАС РФ при разрешении вопроса о возможности изменения ранее установленного вида разрешенного использования земельного участка в случае, когда фактическое использование земельного участка осталось неизменным.

В случае фактического изменения вида использования земельного участка в установленных законодательством разрешенных пределах данные сведения подлежат учету путем их внесения в государственный кадастр недвижимости. Кадастровый учет производится на основании заявления правообладателя и ряда необходимых документов (ст. 16 Федерального закона от 24.07.2007 N221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости").

Как следует из постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2012 N13016/11, пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. По смыслу указанного законоположения оно устанавливает общий критерий, позволяющий изменить именно фактическое использование земельного участка, которое должно быть впоследствии отражено в кадастре недвижимости.

Согласно части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.

Таким образом, вид разрешенного использования земельного участка правообладателем выбирается самостоятельно, однако изменение вида разрешенного использования осуществляется уполномоченным органом в порядке, установленном действующим земельным и градостроительным законодательством.

Приведенные правовые нормы обязывают использовать по целевому назначению весь земельный участок.

При этом отсутствуют исключения в виде возможности использования части земельного участка не по целевому назначению (не в соответствии с разрешенным использованием).

Как следует из материалов дела и было установлено в ходе проверки, спорный земельный участок принадлежит на праве общей долевой собственности заявителю и Ершову А.В.

Согласно статье 244 ГК РФ общая собственность предполагает наличие равных прав нескольких субъектов на один и тот же объект. Совместная собственность не предусматривает выдела долей каждого участника, они рассматриваются как равные.

Принадлежность спорного земельного участка и находящегося на нем магазина ИП Немченко В.В. в ходе проверки не оспаривал.

Спорный земельный участок, расположенный по адресу: по адресу Воронежская область, п.г.т. Анна, ул. Новый Труд, 1, с кадастровым номером 36:01:0010601:33, входит в категорию земель - земли населенных пунктов и имеет разрешенное использование - для производственных целей, что подтверждается кадастровым паспортом от 18.03.2015 N 36-00/5001/2015 - 124675 (л.д. 78).

В соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" производственная деятельность предусмотрена для размещения объектов капитального строительства в целях добычи недр, их переработки, изготовления вещей промышленным способом. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 6.1 - 6.9

Разрешенное использование "предпринимательство" в соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 включает в себя размещение объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования, предусмотренных кодами 4.1 - 4.9

Как было установлено в ходе проверки, земельный участок, расположенный по адресу: по адресу Воронежская область, п.г.т. Анна, ул.Новый Труд, 1, с кадастровым номером 36:01:0010601:33 с разрешенным использованием земельного участка "для производственных целей", используется индивидуальным предпринимателем фактически не по целевому назначению: для торговых целей: в границах спорного земельного участка расположено спорное двухэтажное здание с вывеской на первом этаже "Хозтовары", "Муравей". Внутри здания находятся предметы розничной торговли хозяйственными товарами, которые указывают на осуществление предпринимателем торговой деятельности.

Таким образом, спорный земельный участок используется заявителем не по целевому назначению.

Порядок внесения изменений в государственный кадастр недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую установлен статьей 5 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и заключается в следующем: исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие акт о переводе земель или земельных участков, направляют копию такого акта в течение пяти дней со дня его принятия в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости, или, если иное не установлено Правительством Российской Федерации, в подведомственное данному федеральному органу исполнительной власти государственное учреждение (часть 1). О внесенных изменениях орган кадастрового учета уведомляет заинтересованных правообладателей земельных участков с указанием акта о переводе земель или земельных участков, а также органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для внесения в течение семи дней изменений в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (часть 2). Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории (часть 3).

Таким образом, выбор правообладателем земельного участка вида его разрешенного использования из числа всех возможных, а также его изменение, оформляется в соответствии с Законом N 221-ФЗ путем внесения соответствующих изменений в сведения государственного кадастра недвижимости (п. 14 ч. 2 ст. Закона) и завершается моментом принятия органом кадастрового учета решения об осуществлении кадастрового учета изменений вида разрешенного использования.

Между тем, как следует из материалов дела, сведений об изменении вида разрешенного использования внесено в государственный кадастр недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество не было.

Доказательств использования спорного земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием также не представлено.

На основании изложенного, у Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области имелись законные основания для выдачи предписания от 17.04.2015 N 1 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений земельного законодательства, а именно - нецелевого использования земельного участка.

Предписание должно содержать конкретные выявленные нарушения с указанием сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

В данном случае предписание определяет привести разрешенное использование спорного земельного участка в соответствие с его фактическим использованием в срок до 17.07.2015.

Анализ выданного предписания позволяет сделать вывод, что оно исполнимо, в нем указаны способы устранения нарушения, действия, которые должно совершать общество с целью устранения этих нарушений.

Формулировка предписания корректна и точна, поскольку содержит какие конкретно нарушения были выявлены и каким образом они подлежат устранению.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

С учетом изложенных норм права, анализа предписания, суд апелляционной инстанции считает, что предписание исполнимо и отвечает требованиям законности.

В качестве довода жалобы указывается, что право общей долевой собственности на долю спорного земельного участка принадлежит гражданину Немченко В.В. Однако предписание вынесено в отношении ИП Немченко В.В.

Данный довод жалобы подлежит отклонению, поскольку в данном случае Немченко В.В. выступает правообладателем спорного земельного участка, а, соответственно субъектом, на который возложена обязанность по соблюдению распоряжения земельным участком в соответствии с его разрешенным использованием.

Проверка была проведена в отношении ИП Немченко В.В., как землепользователя, следовательно, предписание Администрации было выдано надлежащему субъекту.

В качестве довода жалобы указывается, что материалы проверки не позволяют установить, что на спорном земельном участке находится здание.

Данный довод жалобы несостоятелен и подлежит отклонению, поскольку материалы проверки: акт проверки N 2 от 17.04.2015, протокол об административном правонарушении от 30.04.2015, постановление о назначении административного наказания от 06.05.2015, фотографии магазина (л.д. 80-81) - подтверждают факт использования спорного земельного участка не по целевому назначению.

Согласно части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Указанная норма Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации закрепляет общее правило о бремени доказывания. Содержание данного правила определяется действием принципа состязательности в арбитражном процессе.

Последствием неисполнения этой юридической обязанности (непредставление доказательств) может стать принятие судом решения, которое не будет соответствовать интересам стороны, не представившей доказательства в полном объеме.

Вместе с тем, индивидуальным предпринимателем не представлено доказательств использования спорного земельного участка по целевому назначению либо изменения вида разрешенного использования в порядке, установленном законом.

В соответствии с ч. 1 ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Согласно части 4 статьи 71 АПК РФ каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами.

При этом, по смыслу части 2 этой же статьи следует, что каждое доказательство оценивается в отдельности, а достаточность доказательств определяется их совокупностью.

На основании изложенных норм права, судом первой и апелляционной инстанции была проведена оценка имеющихся в деле доказательств и пояснений. Оснований считать факт нахождения торгового магазина на спорном земельном участке неподтвержденным у суда апелляционной инстанции не имеется.

Остальные доводы апелляционной жалобы фактически повторяют доводы, изложенные в обоснование своих позиций при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте. Они были подробно исследованы и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная юридическая оценка. Оснований для их переоценки у апелляционного суда не имеется.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативный акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

При названных условиях, арбитражный суд апелляционной инстанции считает верными выводы суда области о законности предписания Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области от 17.04.2015 N 1 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений земельного законодательства, а именно - нецелевого использования земельного участка.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, заявителем на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд, учитывая изложенное и руководствуясь п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 27.07.2015 по делу N А14-6748/2015 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Арбитражный суд Центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

Н.Д. Миронцева Е.А. Семенюта