Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 октября 2015 г. N 18АП-10557/15

г. Челябинск

08 октября 2015 г.

Дело N А76-7175/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 октября 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Малышева М.Б., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Территориального фонда обязательного медицинского страхования Челябинской области, Правительства Челябинской области, Министерства здравоохранения Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 13 июля 2015 г. по делу N А76-7175/2015 (судья Мрез И.В.).

В заседании приняли участие представители:

Территориального фонда обязательного медицинского страхования Челябинской области - Шилкина Т.А. (доверенность от 14.01.2015 N 29), Акиньшина М.Ю. (доверенность от 29.07.2015 N 46),

Правительства Челябинской области - Алешкина О.А. (доверенность от 12.01.2015 N 01/5),

Министерства здравоохранения Челябинской области - Целищева Э.А. (доверенность от 12.01.2015 N 7),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Кудрина М.А. (доверенность от 25.08.2015 N 47),

общества с ограниченной ответственностью "Центр лечения бесплодия" - Кошмин Д.Н. (доверенность от 01.01.2015).

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Челябинской области (далее - Фонд, заявитель) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы Челябинской области (далее - Управление ФАС по Челябинской области, заинтересованное лицо, антимонопольный орган) об отмене решения N 19379/07 от 31.12.2014 в части признания Фонда нарушившим антимонопольное законодательство и предписания N 19380/07 от 31.12.2014 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Указанное дело принято к производству, делу присвоен номер А76-7175/2015.

Правительство Челябинской области (далее также - Правительство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению ФАС по Челябинской области о признании незаконным решения N 19379/07 от 31.12.2014 и предписания N 19382/07 от 31.12.2014. Указанное дело принято к производству, делу присвоен номер А76-7418/2015.

Министерство здравоохранения Челябинской области также обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению ФАС по Челябинской области о признании незаконными решения N 19379/07 от 31.12.2014 и предписания N 19382/07 от 31.12.2014. Указанное дело принято к производству, делу присвоен номер А76-7542/2015.

Определением суда первой инстанции от 02.06.2015 указанные дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения, объединенному делу присвоен номер А76-7175/2015 (т.1, л.д.74-75).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Лечебно-профилактическое учреждение научно-исследовательский институт репродуктивной медицины им. Ю.С. Верлинского", муниципальное автономное учреждение здравоохранения "Центр вспомогательных репродуктивных технологий", общество с ограниченной ответственностью "Центр лечения бесплодия", Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Челябинской области (далее - ООО "Лечебно-профилактическое учреждение научно-исследовательский институт репродуктивной медицины им. Ю.С. Верлинского", Центр Верлинского, МАУЗ "Центр вспомогательных репродуктивных технологий", ООО "Центр лечения бесплодия", Комиссия по разработке территориальной программы, третьи лица).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 13.07.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Фонд, Правительство, Министерство обратились в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами.

В обоснование апелляционной жалобы Правительство ссылается на то, что решение суда основано на доводах Комиссии Управления ФАС по Челябинской области. В частности, состав Комиссии по разработке территориальной программы утвержден Постановлением Правительства Челябинской области от 15.02.2012 N 40-П, следовательно, ответственность за ее действия несет Правительство Челябинской области как орган, утвердивший ее состав. Иных оснований для отказа в удовлетворении требований Правительства в решении не содержится. Правительством при рассмотрении дела указаны все правовые основания того, что оно не вправе вмешиваться в деятельность Комиссии по разработке территориальной программы при установлении объемов медицинской помощи для медицинских организаций. Действующим законодательством, в том числе Положением о деятельности Комиссии по разработке территориальной программы не установлены полномочия высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Правительства Челябинской области на принятие решений о распределении объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями. Предписание, следующее судьбе решения, нарушает законные интересы Правительства. Совершая действия, указанные в предписании, Правительство нарушит законодательство Российской Федерации и Челябинской области, выйдя за пределы своей компетенции.

В обоснование апелляционной жалобы Фонд ссылается на то, что пункт 8 Положения о деятельности Комиссии по разработке территориальной программы определяет полномочия Комиссии по распределению объемов предоставления медицинской помощи, а не закрепляет обязанность за членами Комиссии, в том числе за Фондом по направлению предложений по распределению объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями. Таким образом, Фонд не мог нарушить пункт 8 Положения, поскольку в указанном пункте не содержится норм, обязательных для исполнения. Частью 7 статьи 34 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" и разделом III Положения о Фонде, определяющим перечень полномочий и функций Фонда, также не предусмотрена обязанность Фонда по направлению предложений Комиссии для распределения объемов предоставления медицинской помощи. Суд, перечисляя критерии распределения объемов предоставления медицинской помощи, ссылается на письмо Минздрава от 08.11.2013, при этом, оставляя без внимания ссылку Фонда на пункт 4 данного письма, который определяет перечень сведений, учитывающихся при распределении объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями, а также устанавливает перечень лиц, предоставляющих данные сведения, в котором Фонд отсутствует. Таким образом, Фонд, исполняя свою обязанность, предусмотренную подпунктом 1 пункта 8 Положения о Фонде, путем участия в разработке Территориальной программы, не влияет на распределение объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями, поскольку норматив объема предоставления медицинской помощи на одно застрахованное лицо определят показатель количества обращений за медицинской помощью по различным профилям лицами, застрахованными по обязательному медицинскому страхованию. Суд в решении не мотивировал отклонение доводов Фонда о том, что отсутствует прямо закрепленная обязанность по предоставлению территориальным фондом каких-либо сведений и предложений в Комиссию. Так как предложения по распределению объемов предоставления медицинской помощи не были направлены по всем медицинским организациям, оказывающим медицинские услуги по экстракорпоральному оплодотворению в системе обязательного медицинского страхования, ООО "Лечебно-профилактическое учреждение научно-исследовательский институт репродуктивной медицины им. Ю.С. Верлинского" не было поставлено в дискриминационные условия по отношению к другим медицинским организациям. Кроме того, в решении суда не указано, какие именно дискриминационные условия были созданы для ООО "Лечебно-профилактическое учреждение научно-исследовательский институт репродуктивной медицины им. Ю.С. Верлинского" непредставлением Фондом предложений по распределению объемов предоставления медицинской помощи в Комиссию. Таким образом, обязанность по направлению предложений о распределении объемов предоставления медицинской помощи в Комиссию возложена Управлением ФАС по Челябинской области на Фонд неправомерно.

В обоснование апелляционной жалобы Министерство ссылается на то, что Минздрав как орган исполнительной власти Челябинской области не наделен полномочиями по распределению объемов предоставляемой медицинской помощи между медицинскими организациями и не мог ограничить, устранить, не допустить конкуренцию на рынке оказания медицинских услуг в системе ОМС.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание третьи лица - ООО "Лечебно-профилактическое учреждение научно-исследовательский институт репродуктивной медицины им. Ю.С. Верлинского", МАУЗ "Центр вспомогательных репродуктивных технологий", Комиссия по разработке территориальной программы не явились. С учетом мнения представителей лиц, участвующих в деле, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся третьих лиц.

В судебном заседании представители заявителей поддержали доводы, изложенные в апелляционных жалобах.

Представители Управления ФАС по Челябинской области и ООО "Центр лечения бесплодия" в судебном заседании против удовлетворения апелляционных жалоб возражали, ссылаясь на обоснованность обжалованного решения суда первой инстанции.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в Управление ФАС по Челябинской области поступило заявление ООО "Лечебно-профилактическое учреждение научно-исследовательский институт репродуктивной медицины им. Ю.С. Верлинского" на действия Министерства и Фонда, выразившиеся в необоснованном исключении частной медицинской организации из числа медицинских организаций, допущенных оказывать медицинские услуги по программе обязательного медицинского страхования (далее - ОМС). В заявлении было указано, что Центру Верлинского на 2014 год не были выделены объемы предоставления медицинской помощи в системе ОМС в части оказания медицинской помощи по применению вспомогательных репродуктивных технологий методом экстракорпорального оплодотворения (далее - ЭКО). Тогда как МАУЗ "Центр планирования семьи и репродукции" (в настоящее время переименован в МАУЗ "Центр вспомогательных репродуктивных технологий"), оказывающее аналогичные медицинские услуги, получило объем услуг в размере 1600 случаев. По мнению подателя жалобы, указанные обстоятельства исключают его возможность оказания им данных услуг в рамках ОМС, имеют негативные последствия не только для свободы развития предпринимательства, но и для реализации прав граждан на выбор медицинского учреждения.

По результатам рассмотрения заявления ООО "Лечебно-профилактическое учреждение научно-исследовательский институт репродуктивной медицины им. Ю.С. Верлинского" Управлением ФАС по Челябинской области проведена проверка фактов, изложенных в заявлении, на предмет соответствия антимонопольному законодательству.

По результатам проверки приняты оспариваемое решение и предписания (т.1, л.д.18-19, т.2, л.д.16, т.3, л.д.12-27, 28-30).

Согласно решению N 19379/07 от 31.12.2014 Комиссия антимонопольного органа:

1. Признала в действиях Правительства и Комиссии по разработке программы нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), в том числе пункта 8 названной нормы, выразившиеся в невыделении объемов медицинской помощи - ЭКО случаи на 2014 год Центру Верлинского и выделении таких объемов без учета критериев распределения медицинской помощи для МАУЗ "Центр планирования семьи и репродукции" и ООО "Центр лечения бесплодия", которые приводят к устранению Центра Верлинского с рынка оказания медицинских услуг в системе ОМС, а также к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности отдельному хозяйствующему субъекту - МАУЗ "Центр планирования семьи и репродукции" на рынке оказания медицинских услуг в системе ОМС и дискриминационных условий осуществления хозяйствующими субъектами деятельности в указанной сфере.

2. Признала нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, в том числе пункта 8 названной нормы, бездействие Министерства и Фонда по непредоставлению Комиссии по разработке программы предложений по распределению объемов медицинской помощи - ЭКО случаи между медицинскими организациями на 2014 год, что не соответствует пункту 8 Положения о комиссии и могло привести к принятию Комиссией по разработке программы ОМС решения о невыделении объемов медицинской помощи - ЭКО случаи на 2014 год Центру Верлинского и выделении таких объемов МАУЗ "Центр планирования семьи и репродукции" и ООО "Центр лечения бесплодия" без учета критериев распределения медицинской помощи, которое приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания медицинских услуг в системе ОМС.

3. Признала нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, в том числе пункта 2 названной нормы, действия Правительства и Комиссии по разработке программы, выразившиеся в сокращении объемов медицинской помощи - ЭКО случаи на 2014 год ООО "Центр лечения бесплодия" без его согласия, которые создают необоснованные препятствования осуществлению деятельности указанному хозяйствующему субъекту на рынке медицинских услуг в системе ОМС.

Управлением ФАС по Челябинской области Правительству, Комиссии по разработке программы, Министерству и Фонду были выданы предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Не согласившись с названными решением и предписаниями антимонопольного органа, заявители обратились с соответствующими требованиями в суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что в действиях заявителей имеет место нарушение требований антимонопольного законодательства.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Статьями 49, 50 Федерального закона N 135-ФЗ закреплено право антимонопольных органов на принятие решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства и выдачу предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 05.04.2011 N 14686/10 создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции является достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при квалификации антимонопольным органом действий (бездействия) органов, указанных в части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, как нарушение положений данной статьи, последний обязан доказать, что действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к Федеральному закону N 135-ФЗ обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ) установлено, что обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона N 326-ФЗ для целей этого Закона к медицинским организациям в сфере обязательного медицинского страхования относятся имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включенные в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, организации любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы.

Пунктом 2 статьи 15 Федерального закона N 326-ФЗ предусмотрено, что медицинская организация включается в реестр медицинских организаций на основании уведомления, направляемого ею в территориальный фонд до 1 сентября года, предшествующего году, в котором медицинская организация намерена осуществлять деятельность в сфере обязательного медицинского страхования. Территориальный фонд не вправе отказать медицинской организации во включении в реестр медицинских организаций. Комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации могут быть установлены иные сроки подачи уведомления вновь создаваемыми медицинскими организациями. Информация о сроках и порядке подачи уведомления о включении медицинской организации в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, размещается территориальным фондом на своем официальном сайте в сети "Интернет".

Медицинские организации, включенные в Реестр, не имеют права в течение года, в котором они осуществляют деятельность в сфере ОМС, выйти из числа медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС, за исключением случаев ликвидации медицинской организации, утраты права на осуществление медицинской деятельности, банкротства или иных предусмотренных законодательством Российской Федерации случаев (часть 4 статьи 15 Федерального закона N 326-ФЗ).

Пунктом 5 указанной статьи Федерального закона N 326-ФЗ определено, что медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Статьей 20 Федерального закона N 326-ФЗ закреплено право медицинских организаций на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Таким образом, медицинская организация как участник обязательного медицинского страхования участвует в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ).

Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит, в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, установленные базовой программой обязательного медицинского страхования, и определяет с учетом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения нормативов объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо (часть 2 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ).

Для разработки проекта территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создается комиссия, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах. Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам обязательного медицинского страхования (пункт 9 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ).

В соответствии с пунктом 10 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением комиссии, указанной в части 9 настоящей статьи, между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь, а также потребности застрахованных лиц в медицинской помощи.

Приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 N 158н утверждены Правила обязательного медицинского страхования, которые регулируют правоотношения субъектов и участников обязательного медицинского страхования при реализации Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", а также Положение о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - Положение о комиссии).

Персональный состав комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования на основании пункта 10 Положения о комиссии утверждается нормативным правовым актом высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Председателем комиссии является представитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 11 Положения о комиссии).

Постановлением Правительства Челябинской области от 15.02.2012 N 40-п (в редакции от 28.06.2013 N 121-П, от 08.05.2014 N 194-П, от 14.07.2014 N 314-П) сформирован и утвержден состав Комиссии по разработке территориальной программы, в состав которой входят, в том числе представители Министерства и Фонда.

Комиссия по разработке территориальной программы является субъектом ответственности по части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, поскольку учреждена в силу прямого указания Федерального закона органом государственной власти субъекта Российской Федерации и наделена таким Федеральным законом и принятыми в его исполнение подзаконными нормативными правовыми актами функциями органов власти, в частности по принятию решений, обязательных к исполнению хозяйствующими субъектами, в том числе путем распределения объемов предоставления медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями.

Следовательно, Правительство, как орган, утвердивший состав Комиссии по разработке территориальной программы, а также Комиссия по разработке территориальной программы несут ответственность за принимаемые решения, в том числе по вопросам распределения и перераспределения объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями в сфере ОМС.

Поскольку Комиссия по разработке территориальной программы самостоятельным юридическим лицом не является, ответственность за ее действия несет Правительство, чьим постановлением утвержден состав такой комиссии.

Согласно части 10 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой ОМС, распределяются решением комиссии, указанной в части 9 настоящей статьи, между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь, а также потребности застрахованных лиц в медицинской помощи. Объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой ОМС субъекта Российской Федерации, в котором застрахованным лицам выдан полис ОМС, включают в себя объемы предоставления медицинской помощи данным застрахованным лицам за пределами территории этого субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 8 Положения о комиссии Комиссия по разработке территориальной программы на заседаниях по представленным предложениям, поступившим от органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, страховых медицинских организаций, медицинских организаций, территориального фонда, распределяет объемы медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями, имеющими право на осуществление медицинской деятельности на территории РФ, на основе установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи по видам медицинской помощи, условиям предоставления медицинской помощи, в разрезе профилей отделений (коек), врачебных специальностей, с учетом показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, численности и половозрастной структуры застрахованных лиц.

Аналогичные критерии распределения объемов предоставления медицинской помощи, в том числе такой критерий как фактическое (за предыдущий период) и расчетное потребление медицинской помощи застрахованными лицами по полу и возрасту, установлены в пункте 4 Письма Минздрава России от 25.12.2012 N 11-9/10/2-5718 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".

Следовательно, основными критериями, являющимися основаниями для распределения объемов медицинской помощи между медицинскими организациями в сфере ОМС, действующим законодательством установлены следующие: численность и половозрастная структура застрахованных лиц; количество прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим амбулаторно-поликлиническую помощь; потребность застрахованных лиц в медицинской помощи; учет профилей отделений (коек), врачебных специальностей; учет показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам.

Постановлением Правительства Челябинской области от 19.12.2012 N 681-П утверждена территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Челябинской области, медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, в рамках реализации которой впервые было запланировано обеспечение мероприятий по применению ЭКО.

Постановлением Правительства Челябинской области от 13.11.2013 N 440-П утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Челябинской области, медицинской помощи на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее - Территориальная программа), из приложения 4 к которой следует, что МАУЗ "Центр планирования семьи и репродукции", Центр Верлинского и ООО "Центр лечения бесплодия" включены в перечень медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы государственных гарантий, в том числе Территориальной программы ОМС на 2014 год.

Следовательно, указанные медицинские организации отвечают требованиям, предъявляемым к медицинским организациям, действующим в системе ОМС в рамках Федерального закона N 326-ФЗ.

В соответствии с приложением 3 к Территориальной программе общая потребность в финансировании Территориальной программы в части оказания такой медицинской помощи, как ЭКО, составляет 337, 97 млн. руб., средний федеральный норматив финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи с учетом районного коэффициента - 123288,81 руб.

МАУЗ "Центр планирования семьи и репродукции" письмом от 03.07.2013 направило в адрес начальника Управления здравоохранения Администрации г. Челябинска пояснительную записку к обоснованию планируемых объемов медицинской помощи в 2014 года, согласно которой общее количество пар, нуждающихся и согласных на проведение лечения бесплодия методом ЭКО, составит 1600-1800.

ООО "Центр лечения бесплодия" письмом от 12.07.2013 в адрес Министерства направило заявку для участия в конкурсе на размещение государственного заказа по оказанию ЭКО за счет средств ОМС, согласно которой плановое количество циклов ЭКО составляет 400.

Центр Верлинского письмами от 26.08.2013 в адрес Министерства, Управления здравоохранения Администрации города Челябинска и Фонда направил информацию для установления задания по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации, проживающим в Челябинской области, бесплатной медицинской помощи на 2014 год. Из указанной информации следует, что число медицинских услуг (ЭКО-случаи) заявлено Центром Верлинского в размере 2 000 случаев.

Согласно протоколу N 12-2014 от 28.08.2013 Комиссией по разработке территориальной программы приняты к рассмотрению предложения медицинских организаций г. Челябинска по формированию объемов предоставления медицинской помощи на 2014 год, а также указано на необходимость предоставления медицинскими организациями в срок до 06.09.2013 пояснительной записки с обоснованием предложений по объемам медицинской помощи на 2014 год.

На указанном заседании Комиссии представители медицинских организаций, в том числе Центра Верлинского, отсутствовали. Доказательств направления протокола Комиссии по разработке территориальной программы N 12-2014 от 28.08.2013 в адрес медицинских организаций и размещения его на сайте в сети "Интернет" Фондом не представлено.

Центр Верлинского письмом от 09.12.2013 направил в адрес Министерства на запрос от 05.12.2013 промежуточную информацию по проведению процедуры ЭКО в 2013 году за счет средств ОМС жителям Челябинской области, из которой следует, что число пролеченных составляет 15 (по состоянию на 01.11.2013) и 9 процедур в работе.

Согласно протоколу N 14-2014 от 10.12.2013 Комиссией по разработке территориальной программы распределены объемы медицинской помощи - ЭКО случаи между медицинскими организациями: МАУЗ "Центр планирования семьи и репродукции" - 1 600 случаев; ООО "Центр лечения бесплодия" - 130 случаев; Центр Верлинского - 0 случаев.

Соответственно, МАУЗ "Центр планирования семьи и репродукции" был определен объем оказания медицинской помощи - ЭКО случаи на 2014 год в соответствии с его заявкой, ООО "Центр лечения бесплодия" был уменьшен предложенный им объем оказания медицинской помощи на 2014 год по ЭКО, а Центру Верлинского - не выделен какой-либо объем, в том числе предложенный им.

Какой-либо объективный расчет, соответствующий установленным критериям, обоснования распределения между указанными медицинскими организациями объемов медицинской помощи на 2014 год в решении Комиссии по разработке территориальной программы (протокол от 10.12.2013 N 14-2014) не содержится. При этом действующее законодательство не содержит оснований для отказа в предоставлении объемов медицинской помощи для медицинской организации.

Как указывалось, согласно пункту 8 Положения о комиссии Комиссия по разработке территориальной программы на заседаниях по представленным предложениям, поступившим от органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, страховых медицинских организаций, медицинских организаций, территориального фонда, распределяет объемы медицинской помощи между страховыми медицинскими организациями и между медицинскими организациями.

Так, в соответствии с разделом II, а также подпунктом 4 пункта 7 Положения о Министерстве здравоохранения Челябинской области, утвержденного Постановлением Губернатора Челябинской области от 27.07.2004 N 383, основной задачей Министерства является выработка и реализация государственной политики в сфере здравоохранения Челябинской области, направленной на повышение доступности и качества медицинской и лекарственной помощи для населения на основе единого использования всех источников финансирования. Министерство в соответствии с возложенной на него задачей разрабатывает и реализует территориальную программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающую в себя территориальную программу ОМС.

Согласно подпунктам 1 и 2 пункта 8 Положения о Фонде, утвержденного Постановлением Правительства Челябинской области от 20.04.2011 N 102-П, Фонд участвует в разработке территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и определении тарифов на оплату медицинской помощи на территории Челябинской области, аккумулирует средства ОМС и управляет ими, осуществляет финансовое обеспечение реализации территориальных программ ОМС в Челябинской области, формирует и использует резервы для обеспечения финансовой устойчивости ОМС в порядке, установленном Федеральным фондом.

Управлением ФАС по Челябинской области установлено, что Комиссией по разработке территориальной программы не разработан и не утвержден порядок ее деятельности, в том числе порядок и сроки направления медицинскими организациями предложений по распределению объемов медицинской помощи, не определены критерии распределения объемов медицинской помощи между медицинскими организациями, которым не может быть определен объем медицинской помощи по показателям, установленным законом (например, ЭКО случаи), а также сроки оформления протоколов Комиссии по разработке территориальной программы, порядок и сроки их доведения до заинтересованных лиц.

Из пояснений Министерства и председателя Комиссии по разработке территориальной программы, данных в Управлении ФАС по Челябинской области, следует, что распределение объемов медицинской помощи на 2014 год происходило, в том числе с учетом фактически выполненного государственного задания за 2013 год. Так, Центру Верлинского на 2013 год было утверждено задание на 24 процедуры ЭКО. По состоянию на 10.12.2013 согласно письму Центра Верлинского от 09.12.2013 N 169 проведено 15 процедур. Достоверного подтверждения эффективности проведенных указанных случаев ЭКО в адрес Министерства не представлено. При этом на 20.12.2013 по представленным сведениям за 2013 год проведено и представлено на оплату всего 4 процедуры ЭКО.

Указанные доводы Министерства и председателя Комиссии по разработке территориальной программы обоснованно не приняты во внимание в качестве оснований для отказа в предоставлении объемов медицинской помощи, поскольку частичное выполнение Центром Верлинского государственного задания на 2013 год свидетельствует о наличии фактического потребления медицинской помощи в предыдущем периоде, что является основанием для определения ему объемов оказания медицинской помощи.

Письмами от 22.04.2014 N 51 Центр Верлинского направил в адрес председателя и заместителя председателя Комиссии по разработке территориальной программы заявления о внесении корректировки в утвержденные объемы медицинской помощи на 2014 год для общества в размере 1/3 от запланированного финансирования на ЭКО, что составляет 914 случаев ЭКО.

Согласно протоколу N 4 от 12.05.2014 Комиссией по разработке территориальной программы отклонены предложения определенных медицинских организаций, в том числе Центра Верлинского, по изменению объемов медицинской помощи, требующих проведения финансово-экономического анализа, анализа выполнения объемов медицинской помощи за 6 месяцев 2014 года, анализа фактического использования коечного фонда и доступности оказания медицинской помощи.

Поскольку только в октябре 2014 года на Комиссию Министерства по отбору и направлению пациентов в медицинские организации для проведения процедуры ЭКО поступили документы пациенток, которые выбрали Центр Верлинского для проведения процедуры ЭКО, Комиссией по разработке территориальной программы в октябре 2014 года между медицинскими организациями перераспределены объемы предоставления медицинской помощи - ЭКО случаи, в результате чего Центру Верлинского определен объем медицинской помощи равный 40 случаям.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно согласился с выводом Управления ФАС по Челябинской области о том, что невыделение Центру Верлинского объемов медицинской помощи препятствовало оказанию им медицинских услуг с использованием вспомогательных репродуктивных технологий (ЭКО) гражданам за счет средств, выделяемых в рамках соответствующих программ ОМС, на протяжении 9 месяцев 2014 года.

При таких обстоятельствах, антимонопольный орган пришел к верному выводу о наличии в действиях Правительства, как органа, утвердившего состав Комиссии по разработке территориальной программы, а также Комиссии по разработке территориальной программы нарушений пункта 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, в том числе пункта 8 указанной нормы, выразившихся в невыделении объемов медицинской помощи - ЭКО случаи на 2014 год Центру Верлинского и выделении таких объемов МАУЗ "Центр планирования семьи и репродукции" и ООО "Центр лечения бесплодия" без учета критериев распределения медицинской помощи, приводят к устранению Центра Верлинского с рынка медицинских услуг в системе ОМС, а также к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности отдельному хозяйствующему субъекту - МАУЗ "Центр планирования семьи и репродукции" на рынке оказания медицинских услуг в системе ОМС и дискриминационных условий осуществления хозяйствующими субъектами деятельности в указанной сфере, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Также антимонопольный орган пришел к верному выводу о наличии в бездействии Министерства и Фонда нарушений пункта 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, в том числе пункта 8 указанной нормы, выразившихся в непредоставлении Комиссии по разработке территориальной программы предложений по распределению объемов медицинской помощи - ЭКО случаи между медицинскими организациями на 2014 год, что не соответствует пункту 8 Положения о комиссии и могло привести к принятию Комиссией по разработке территориальной программы решения о невыделении объемов медицинской помощи - ЭКО случаи на 2014 год Центру Верлинского и выделении таких объемов МАУЗ "Центр планирования семьи и репродукции" и ООО "Центр лечения бесплодия" без учета критериев распределения медицинской помощи, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания медицинских услуг в системе ОМС.

Поскольку действующим законодательством предусмотрена возможность перераспределения комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования объемов медицинской помощи, в соответствии с протоколом заседания Комиссии по разработке территориальной программы от 10.10.2014 N 9 внесены изменения в установленные объемы предоставления медицинской помощи на 2014 год, в результате чего МАУЗ "Центр вспомогательных репродуктивных технологий" сокращен объем услуг на 20 случаев и составил 1580 случаев, ООО "Центр лечения бесплодия" сокращен объем услуг на 20 случаев и составил - 110 случаев и Центру Верлинского предоставлен объем в размере 40 случаев, начиная с 01.10.2014.

Следовательно, МАУЗ "Центр вспомогательных репродуктивных технологий" и ООО "Центр лечения бесплодия" сокращен выделенный на 2014 год объем медицинской помощи по 20 ЭКО - случаев без обоснования и без согласия указанных медицинских организаций.

При этом какого-либо объективного обоснования сокращения МАУЗ "Центр вспомогательных репродуктивных технологий" и ООО "Центр лечения бесплодия" выделенных объемов медицинской помощи на 2014 год в решении Комиссии по разработке территориальной программы (протокол от 10.10.2014 N 9) не содержится. При этом действующее законодательство не содержит оснований для сокращения объемов оказания медицинской помощи для медицинской организации.

Из письменных пояснений ООО "Центр лечения бесплодия" следует, что формирование группы застрахованных лиц, прикрепленных к обществу для осуществления в 2014 году процедуры ЭКО по ОМС, было завершено в июле 2014 года. Из 130 выделенных процедур ЭКО в соответствии с утвержденным графиком на 16.10.2014 выполнена 101 процедура ЭКО. ООО "Центр лечения бесплодия" проведена подготовка к заранее спланированным циклам, а именно: закуплены лекарственные препараты, дорогостоящие расходные материалы. Пациентам в количестве 18 человек Комиссией по отбору пациентов для проведения процедуры ЭКО выданы направления на проведение процедуры ЭКО по ОМС на ноябрь-декабрь 2014 года. В связи с этим, внезапное сокращение объемов запланированной медицинской помощи приведет к нарушению прав пациентов и негативно отразится на репутации медицинской организации.

При указанных обстоятельствах Управление ФАС по Челябинской области пришло к обоснованному выводу о том, что сокращение выделенных объемов медицинской помощи без согласия соответствующей медицинской организации и при отсутствии установленных действующим законодательством факторов, препятствующих выполнению ею выделенного объема медицинской помощи, может необоснованно препятствовать деятельности медицинской организации в системе ОМС ввиду снижения количества оказываемых медицинских услуг.

При таких обстоятельствах, антимонопольный орган пришел к верному выводу о наличии в действиях Правительства, как органа, утвердившего состав Комиссии по разработке территориальной программы, а также Комиссии по разработке территориальной программы нарушений пункта 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, в том числе пункта 2 указанной нормы, выразившиеся в сокращении объемов медицинской помощи - ЭКО случаи на 2014 год ООО "Центр лечения бесплодия" без его согласия, и создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности указанному хозяйствующему субъекту на рынке медицинских услуг в системе ОМС, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Бездействие со стороны Правительства (неопределение критериев распределения медицинской помощи) и невыполнение Фондом и Министерством своих полномочий по направлению предложений согласно пункту 8 Положения о комиссии привели к необоснованному распределению объемов медицинской помощи (ЭКО случаи) между конкурентами одного товарного рынка (медицинскими организациями), в результате одному из участников рынка созданы преимущественные условия, поскольку выделены наибольшие объемы медицинской помощи, другим участникам - созданы дискриминационные условия, поскольку объемы не выделены вообще или сокращены.

Соответствующие доводы апелляционной жалобы Фонда отклоняются.

Также апелляционная инстанция не соглашается с толкованием Фонда пункта 8 Положения о комиссии, из которого следует, что отсутствует прямо закрепленная обязанность по предоставлению Фондом каких-либо сведений и предложений в Комиссию.

Поскольку указанный пункт 8 Положения о комиссии устанавливает, что Комиссия распределяет объемы медицинской помощи между медицинскими организациями на основании предложений, поступивших (в том числе) от органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан и территориального фонда, то указанные предложения должны поступать в Комиссию от Фонда и Министерства.

Данные действия Фонда и Министерства не могут расцениваться как оказание влияния на распределение объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями, в тоже время они являются дополнительным обоснованием действий Комиссии по распределению объемов медицинской помощи.

На основании указанного также следует признать ошибочным довод Правительства о том, что исполнение предписания антимонопольного органа приведет к нарушению законодательства, поскольку является вмешательством в деятельность Комиссии и нарушением Правительством пределов своей компетенции.

Как указывалось, Правительство, как орган, утвердивший состав Комиссии, несет ответственность за принимаемые ей решения, в том числе по вопросам распределения и перераспределения объемов предоставления медицинской помощи между медицинскими организациями в сфере ОМС. Следовательно, установление для Комиссии порядка оценки критериев для распределения указанных объемов и принятие решения по указанному вопросу в соответствии с действующим федеральным законодательством не приведет к его нарушению, а наоборот, будет направлено на его соблюдение, в частности антимонопольного законодательства.

В связи с изложенным, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о соответствии решения антимонопольного органа и выданных на его основании предписаний положениям Федерального закона N 135-ФЗ и недоказанности нарушения им прав и законных интересов заявителей.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционных жалоб основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для их удовлетворения не имеется.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционных жалоб.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Фонд, Правительство, Министерство освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 13 июля 2015 г. по делу N А76-7175/2015 оставить без изменения, апелляционные жалобы Территориального фонда обязательного медицинского страхования Челябинской области, Правительства Челябинской области, Министерства здравоохранения Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

М.Б. Малышев О.Б. Тимохин