Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2015 г. N 16АП-585/15

г. Ессентуки

23 октября 2015 г.

Дело N А15-3353/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 20 октября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 октября 2015 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сулейманова З.М.,

судей: Егорченко И.Н., Казаковой Г.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Михайлов В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край апелляционные жалобы Министерства финансов Республики Дагестан и Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 29.12.2014 по делу N А15-3353/2014 (судья Цахаев С.А.)

по заявлению администрации MP "Табасаранский район" (ИНН 0530005533, ОГРН 1020501623933)

к Министерству финансов Республики Дагестан (ИНН 0562043732, ОГРН 1020502523535),

третье лицо - Служба государственного финансового контроля Республики Дагестан

о признании незаконными действий по уменьшению бюджетных ассигнований, использованных не по целевому назначению, указанных в справке N 67811 от 04.06.2014, в отношении следующих сумм: а) 4000, 0 тыс. руб., перечисленных ООО "Старт" по статье 310 "Увеличение стоимости основных средств" ЗКР от 15.02.2012 на основании договора N б/н от 18.01.2011, товарных накладных и счетов-фактур; б) 1208,36 тыс. руб., перечисленных ООО "Старт" по статье 226 "Прочие услуги" по ЗКР N 59 от 15.02.2012; в) 2432,4 тыс. руб. предусмотренных для приобретения жилья детям - сиротам; об обязании ответчика принять предусмотренные законодательством меры для восстановления прав и законных интересов администрации MP "Табасаранский район" и вернуть указанные суммы в бюджет муниципального образования "Табасаранский район" Республики Дагестан,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя - администрации MP "Табасаранский район" - не явились, извещены;

от заинтересованного лица - Министерства финансов Республики Дагестан - не явились, извещены,

от третьего лица - Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан - Качаев Т.Р. (доверенность от 12.01.2015), Ирагилов Ш.М (доверенность от 21.08.2015 N 05-14/6),

УСТАНОВИЛ:

администрация МР "Табасаранский район" (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с исковым заявлением к Министерству финансов Республики Дагестан (далее - министерство, заинтересованное лицо) о признании незаконными действий по уменьшению бюджетных ассигнований, использованных не по целевому назначению, указанных в справке N 67811 от 04.06.2014, в отношении следующих сумм: а) 4000, 0 тыс. рублей, перечисленных ООО "Старт" по статье 310 "Увеличение стоимости основных средств" ЗКР от 15.02.2012 на основании договора N б/н от 18.01.2011, товарных накладных и счетов-фактур; б) 1208,36 тыс. руб., перечисленных ООО "Старт" по статье 226 "Прочие услуги" по ЗКР N 59 от 15.02.2012; в) 2432,4 тыс. руб. предусмотренных для приобретения жилья детям - сиротам, об обязании ответчика принять предусмотренные законодательством меры для восстановления прав и законных интересов администрации MP "Табасаранский район" и вернуть указанные суммы в бюджет Табасаранского района.

Определением суда от 11.11.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заинтересованного лица привлечена Служба государственного финансового контроля Республики Дагестан (далее - Служба госфинконтроля РД).

В ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции заявитель отказался от заявленных требований в части оспаривания действий заинтересованного лица на уменьшение бюджетных ассигнований в размере 2432,4 тыс. руб., предусмотренных для приобретения жилья детям - сиротам и об обязании ответчика вернуть указанные суммы в бюджет Табасаранского района.

Решением от 29.12.2014 заявление удовлетворено частично. Суд признал незаконными действия министерства на уменьшение бюджетных ассигнований указанной справкой N 67811 от 04.06.2014, утвержденной Министром финансов Республики Дагестан 04.06.2014 в отношении 4000, 0 тыс. руб. по статье 310 и 1208,36 тыс. руб. по статье 226. Обязал министерство совершить действия по возврату из республиканского бюджета РД 4000, 0 тыс. руб., перечисленных по статье 310, и 1208,36 тыс. руб., перечисленных по статье 226 в бюджет муниципального образования "Табасаранский район" Республики Дагестан. В остальной части иска принят отказ от заявленных требований и производство по делу в указанной части прекращено. Суд пришел к выводу, что принятые министерством в отношении администрации меры принуждения фактически обладают силой исполнительного документа, в связи с чем сроки, установленные частью 6 статьи статьей 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), по своей природе являются пресекательными. Министерство, применяя оспоренные администрацией бюджетные меры принуждения, реализовало свое право на принятие мер принуждения к администрации за пределами установленного законом срока. Поскольку оспоренные по данному делу бюджетные меры принуждения приняты за рамками указанного срока, то суд пришел к выводу о том, что меры бюджетного принуждения, примененные в отношении администрации, являются незаконными.

В апелляционной жалобе Служба госфинконтроля РД просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявления администрации отказать в полном объеме, ссылаясь на то, что выводы суда не основаны на законе и являются следствием неправильного истолкования закона.

В соответствии со статьей 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля. При этом одной из таких мер является бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов

БК РФ установлен принцип неотвратимости применения к субъекту бюджетного нарушения мер публичного принуждения, выражающихся в установлении отрицательных последствий для нарушителя, предусмотренных санкцией нарушенной бюджетно-правовой нормы.

Более того, примененная к заявителю мера бюджетного принуждения, выразилась в изменении сводной бюджетной росписи Республиканского бюджета РД и лимитов бюджетных обязательств на 2014 финансовый год и на плановый период 2015 и 2016.

В данном случае, применение бюджетных мер принуждения, в пределах предусмотренных БК РФ сроков, а равно за их пределами повлекло бы за собой идентичные правовые последствия для Заявителя, т.е. изменение лимитов бюджетных обязательств в пределах того же финансового года.

Указанное свидетельствует о том, что сроки, предусмотренные частью 6 статьи 306.2 БК РФ не могут носить пресекательный характер

В апелляционной жалобе Министерство также просит решение суда первой инстанции отменить по аналогичным основаниям.

Действия Министерства обусловлены непосредственно Уведомлением Службы госфинконтроля РД о применении бюджетных мер принуждения от 31.03.2014 N 03-22/60, поступившего в Министерство по результатам проверки бюджета МО "Табасаранский район".

Вывод суда первой инстанции, что указанные бюджетные меры принуждения фактически обладают силой исполнительного документа, в связи с чем сроки, установленные частью 6 статьи 306.2 БК РФ, не могут быть изменены или продлены независимо от каких-либо обстоятельств их нарушения, поскольку по своей природе являются пресекательными, не основан на законе.

Уведомление Службы госфинконтроля РД N 03-22/60 от 13.03.2014, представленное Министерству для применения последним бюджетных мер принуждения, предусмотренных бюджетным законодательством, исполнительным документом не является.

Соответственно, требования, предъявляемые к исполнительным документам и другие положения Закона об исполнительном производстве, к уведомлению Служба госфинконтроля РД не могут быть применены.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения, ссылаясь на то, что Министерством пропущены сроки, предусмотренные частью 6 статьи 306.2 БК РФ для принятия мер бюджетного принуждения, что является основанием для признания принятие таких мер незаконным.

Постановлением апелляционного суда от 24.03.2015 решение от 29.12.2014 отменено, производство по делу прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24.06.2015 по делу N А15-3353/2014, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2015 по настоящему делу отменено; дело направлено в апелляционный суд для рассмотрения по существу.

При новом рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции от Службы госфинконтроля РД поступило дополнение к апелляционной жалобе, в котором просят решение суда первой инстанции также отменить.

В судебном заседании представители Службы госфинконтроля РД поддержали апелляционные жалобы и дополнение к апелляционной жалобе, просили решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявления администрации отказать в полном объеме по изложенным в жалобах основаниям.

Другие лица, участвующие в деле, не обеспечили явку представителей, о времени и месте рассмотрения дела уведомлены надлежащим образом, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие на основании статьи 156 АПК РФ.

Из содержания апелляционных жалоб, дополнения к апелляционной жалобе третьего лица и пояснений представителей Службы госфинконтроля РД в судебном заседании апелляционного суда следует, что решение суда обжаловано в части удовлетворенных требований, в связи с чем согласно части 5 статьи 268 АПК РФ апелляционный суд проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции только в обжалуемой части.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, исследовав материалы дела, проверив доводы апелляционных жалоб, находит решение суда первой инстанции в обжалуемой части подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Министерства финансов Республики Дагестан от 19.09.2013 N 29/1 Службой госфинконтроля РД проведена проверка формирования и исполнения бюджета МР "Табасаранский район" в 2012 году и соблюдения законодательства о размещении заказов.

По результатам проведенной проверки Службой госфинконтроля РД 04.12.2013 составлен сводный акт проверки соблюдения бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджета МР "Табасаранский район" РД, целевого и эффективного использования бюджетных средств, а также соблюдения законодательства о размещении заказов за 2012 год и 14.01.2014 вынесено представление N 03/1, в котором в числе прочего указано следующее.

В нарушение постановления Правительства Республики Дагестан от 23.09.2009 N 323 "Об установлении порядка расходования и учета субвенций из республиканского фонда компенсаций, предоставляемых бюджетам муниципальных районов (городских округов) для реализации основных общеобразовательных программ, а также контроля за их использованием" администрацией MP "Табасаранский район" указанные субвенции в сумме 9 567,0 руб. в 2012 году использованы не по целевому назначению, в том числе:

- 4 000,0 тыс. руб. перечислено ООО "Старт" за не поставленные холодильники;

- 1 208,4 тыс. руб. перечислено ООО "Старт" по ст. 226 ЭКР "Прочие работы, услуги" без определения цели назначения платежа.

В представлении также указано, что в нарушение статьи 9 Закона РД от 04.12.2008 N 57 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов РД государственными полномочиями РД по обеспечению жилой площадью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", статьи 72 БК РФ без проведения предусмотренных федеральным законом процедур размещения заказов путем проведения торгов в форме конкурсов и аукционов, а также запросов котировок неправомерно перечислены бюджетные средства в сумме 2 432,4 тыс. руб. на приобретение жилья детям-сиротам.

В представлении администрации было предложено рассмотреть материалы проверки по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства и законодательства о размещении заказов и обеспечить возврат в республиканский бюджет указанных бюджетных средств.

В связи с неисполнением администрацией указанного представления Службой госфинконтроля РД в адрес министерства направлено уведомление от 31.03.2014 N 03-22/60 о применении бюджетных мер принуждения в отношении администрации. Согласно справке министерства от 04.06.2014 N 67811 "Об изменении сводной бюджетной росписи Республиканского бюджета и лимитов бюджетных обязательств на 2014 финансовый год и на плановый период 2015 и 2016 годов" уведомление Службы было исполнено, меры бюджетного принуждения приняты. Лимиты бюджетных обязательств изменены в сторону уменьшения на общую сумму 1 199,40 тыс. руб., в том числе 9567 тыс. руб. - в бюджет Табасаранского района Госстандарт образования и 2423,40 тыс. руб. - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Ссылаясь на незаконность принятия министерством указанных мер бюджетного принуждения, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Арбитражный суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования заявителя (с учетом уточнения заявленных требований) исходя из следующего.

Согласно статье 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В соответствии со статьей 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля. При этом к субъектам бюджетных нарушений могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

- передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Согласно части 5 статьи 306.2, под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения. При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Статьей 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (ч. 5).

Вступившая 04.08.2013 в силу статья 306.1 БК РФ устанавливает, что бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (ч. 1).

Указанные нарушения выявлены Службой госфинконтроля РД и зафиксированы в сводном акте проверки от 04.12.2013. Министерством на основании уведомления Службы госфинконтроля РД от 31.03.2014 N 03-22/60 в отношении администрации приняты бюджетные меры принуждения лишь в июне 2014 года. Согласно справке министерства от 04.06.2014 N 67811 в отношении администрации приняты меры бюджетного принуждения в виде изменения сводной бюджетной росписи республиканского бюджета и лимитов бюджетных обязательств на 2014 финансовый год и на плановый период 2015 и 2016 годов и бесспорного взыскания средств, предоставленных из республиканского бюджета РД бюджету МР "Табасаранский район" в 2012 году.

Статьей 306.2 БК РФ установлено, что бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля (ч. 1).

Бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 настоящего Кодекса, подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Орган государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии) (ч. 6).

Учитывая, что указанный порядок вступил в действие с 04.08.2013, министерство обязано было при принятии оспариваемых бюджетных мер принуждения руководствоваться именно этим порядком.

Суд установил, что сводный акт проверки по результатам проведенной проверки (ревизии) Службой госфинконтроля РД составлен 04.12.2013. С учетом положений части 6 статьи 306 БК РФ Служба должна была направить уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 04.01.2014, тогда как такое уведомление службой направлено лишь в марте 2014 года, то есть с нарушением установленного законом срока.

Кроме того, заинтересованным лицом, т.е. Министерством, в данном случае непосредственно оспоренные бюджетные меры принуждения в отношении администрации также приняты с нарушением требований части 6 статьи 306.2 БК РФ. Судом установлено, что Службой госфинконтроля РД уведомление о принятии бюджетных мер принуждения в адрес министерства вынесено 31.03.2014 и оно получено последним 01.04.2014, а сами бюджетные меры принуждения министерством в отношении администрации приняты лишь 04.06.2014, то есть с нарушением установленного БК РФ 30-дневного срока со дня получения уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Таким образом, суд установил, что министерство, применяя оспоренные администрацией бюджетные меры принуждения, реализовало свое право на принятие мер принуждения к администрации за пределами установленного законом срока.

Суд сделал правильный вывод, что указанные бюджетные меры принуждения фактически обладают силой исполнительного документа, в связи с чем сроки, установленные частью 6 статьи 306.2 БК РФ, не могут быть изменены или продлены независимо от каких-либо обстоятельств их нарушения, поскольку по своей природе являются пресекательными, устанавливающими предельный срок применения мер принуждения в бюджетной сфере. Справка от 04.06.2014 N 67844 в данном случае носит властно распорядительный характер. На ее основании министерством совершены действия о принятии в отношении администрации бюджетных мер принуждения в виде изменения сводной бюджетной росписи республиканского бюджета и лимитов бюджетных обязательств на 2014 финансовый год и на плановый период 2015 и 2016 годов и бесспорного взыскания средств, предоставленных из республиканского бюджета РД бюджету МР "Табасаранский район" в 2012 году. Указанные действия в порядке главы 24 АПК РФ оспорены администрацией по данному делу.

Таким образом, после окончания проверки 04.12.2013, уведомление Службы госфинконтроля РД следовало направить в Министерство не позднее 04.01.2014, а меры бюджетного принуждения должны были быть применены не позднее 04.02.2014.

Поскольку оспоренные по данному делу бюджетные меры принуждения приняты за рамками указанного срока, то суд пришел к правильному выводу о том, что меры бюджетного принуждения, примененные в отношении администрации, являются незаконными.

Судом апелляционной инстанции проверены доводы апелляционных жалоб и отклоняются по изложенным основаниям.

Судом также проверен довод об идентичности предметов спора по данному делу и делу N А15-2422/2014, ранее рассмотренному Арбитражным судом Республики Дагестан.

Как указывалось ранее постановлением апелляционного суда от 24.03.2015 решение от 29.12.2014 по настоящему делу отменено, производство по делу прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 150 АПК РФ. Суд исходил из того, что имеется вступивший в законную силу принятый по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям судебный акт арбитражного суда (решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.08.2014 по делу N А15-2422/2014).

Однако, постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24.06.2015 постановление апелляционного суда от 24.03.2015 по настоящему делу отменено; дело направлено в апелляционный суд для рассмотрения по существу. Суд кассационной инстанции указал, что требования в деле N А15-2422/2014 и в рассматриваемом деле адресованы разным лицам и имеют разный предмет, хотя и возникли из одних и тех же отношений участвующих в деле лиц, в связи с чем прекращение апелляционным судом производства по делу на основании пункта 2 части 1 статьи 150 АПК РФ неправомерно.

При установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции всесторонне и полно исследованы все обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства, имеющие существенное значение для разрешения настоящего спора, установленным обстоятельствам и представленным доказательствам дана надлежащая оценка.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает, что оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции в обжалуемой части, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции при проверке дела в апелляционном порядке, не установлено.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 29.12.2014 по делу N А15-3353/2014 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

З.М. Сулейманов

Судьи

И.Н. Егорченко Г.В. Казакова