Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2015 г. N 09АП-44361/15

г. Москва

29 октября 2015 г.

Дело N А40-114560/15

Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 октября 2015 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Поташовой Ж.В.,

судей:	Попова В.И., Яковлевой Л.Г.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Анафиевой Д.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 28.08.2015 по делу N А40-114560/15, судьи Аксеновой Е.А. (121-950)

по заявлению Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации

к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора

о признании незаконным предписания от 03.06.2015 N АС-03-23/3416,

при участии:

от заявителя:	Эфендиев Э.Г. по доверенности от 25.05.2015 N 46, удостоверение N 000339 ЦА;
от ответчика:	Жалнина Е.Е. по доверенности от 19.05.2015 N АС-08-30/3012, удостоверение ЦА N 0549; Жаворонкова Т.А. по доверенности от 25.09.2015 N АС-08-30/5966, удостоверение РС N 0035;

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда г. Москвы от 28.08.2015, принятым по данному делу, отказано в удовлетворении требований Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации (далее - заявитель, Росграница) о признании незаконным предписания Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - ответчик, Росфиннадзор) от 03.06.2015 N АС-03-23/3416

При этом суд первой инстанции исходил из соответствия оспариваемого предписания требованиям действующего законодательства, наличия соответствующих полномочий ответчика, а также отсутствия нарушения законных прав и интересов заявителя, что в силу ст. 198 АПК РФ исключает возможность удовлетворения заявленных требований при рассмотрении спора по существу.

Не согласившись с принятым решением, Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Ссылается на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального и процессуального права.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает жалобу необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Девятый арбитражный апелляционный суд, проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ, выслушав представителей заявителя и ответчика, с учетом исследованных по делу доказательств и доводов апелляционной жалобы полагает, что судебный акт подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в период с 11.03.2015 по 07.04.2015 года проведена проверка использования Росграницей средств федерального бюджета в 2013-2014 годах, в том числе направленных на реализацию федеральной целевой программы "Государственная граница Российской Федерации (2012-2020 гг.)" (Государственная программа Российской Федерации "Обеспечение государственной безопасности").

По результатам проверки Росфиннадзором 03.06.2015 вынесено предписание N АС-03-23/3416, которым предписано возместить средства федерального бюджета, необоснованно выплаченные работникам Росграницы за 2013 год в сумме 112 232,50 рублей: из них по найму жилых помещений сверх норм положенности в сумме 68 179,0 рублей, за проезд железнодорожным и воздушным транспортом с превышением норм комфортности в сумме 154 053,50 рубля; возместить средства федерального бюджета, перечисленные коммерческому хозяйствующему субъекту ЗАО Научно-производственная компания "АРСЕНАЛ ЗАЩИТЫ" в сумме 2 343 881 рублей за фактически не оказанные услуги по созданию системы защиты персональных данных информационной системы Росграницы по государственному контракту от 16.12.2013 01731000043130000650228002-01, при этом об исполнении предписания необходимо сообщить в Росфиннадзор до 01.08.2015.

Данные обстоятельства явились основанием для обращения Росграницы с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно ч. 1 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются предписания в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В соответствии с п. 95, 99 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере", утверждённого приказом Минфина России от 20.03.2014 N 18н (далее - Административный регламент N 18н) и Правилами осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее Правила N 1092), в предписании по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, Росфиннадзор обязан указать факты выявленных проверкой нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения; суммы расчетно-платежной операции, совершенной с нарушением; нормативно правового акта, положения которого нарушены; документов, подтверждающих нарушения.

Росфиннадзором выявлены следующие нарушения.

Росграницей (Заказчик) заключен государственный контракт от 16.12.2013 0173100004313000065-0228002-01 с ЗАО Научно-производственная компания "АРСЕНАЛ ЗАЩИТЫ" (Исполнитель) на создание последним системы защиты персональных данных информационной системы первого (далее - Контракт). Цена контракта составила 2 935 035, 00 рублей.

Согласно п. 2.2 Контракта срок исполнения услуг установлен из расчёта 5 дней с даты заключения Контракта, т.е. 21.12.2013. Оплата согласно п. 4.1 Контракта производится Заказчиком по факту выполненных работ на основании подписанного сторонами акта сдачи-приёмки выполненных работ.

Как следует из акта сдачи-приёмки выполненных работ от 18.12.2013 N 31 по контракту Исполнителем значатся выполненными работы по созданию системы персональных данных информационной системы Росграницы в соответствии с техническим заданием за период с 16.12.2013 по 18.12.2013. Согласно акту сдачи-приёмки выполненных работ от 20.12.2013 N 41, Исполнителем значатся выполненными работы по созданию системы персональных данных информационной системы Росграницы в соответствии с техническим заданием за период с 18.12.2013 по 20.12.2013.

В соответствии с разделом 5 условий Контракта Заказчик. принял результаты выполненных работ. Качество выполненных работ согласно п. 3 указанных актов сдачи-приёмки соответствует требованиям Контракта и технического задания. Стоимость выполненных работ с 16 по 18 декабря 2013 года и 18 по 20 декабря 2013 года, согласно п. 4 актов сдачи-приёмки выполненных работ составляет 1 653 881 рублей и 500 000 рублей соответственно. Стороны претензий друг к другу не имеют. Акты сдачи-приёмки выполненных работ подписаны представителями Заказчика и Исполнителя.

В соответствии с п. 4.1 условий Контракта за период с 24.12.2013 по 130.12.2013 бухгалтерией центрального аппарата Росграницы платёжными поручениями от24.12.2013 N 1711657 и от 30.12.2013 N 17116657 перечислены средства федерального бюджета Исполнителю по Контракту в сумме 1 653 881 рублей и 500 000 рублей соответственно, всего в сумме 2 153 881 рубль.

Из акта выявленных недостатков от 09.01.2014 при исполнении Контракта, составленного представителями Заказчика и Исполнителя усматривается, что выявлены недостатки по 14 позициям, а именно выявление и сбор ошибок на компьютерах пользователей при инсталляции СЗИ Secret Net 7; доработка методики инсталляции с учётом ранее обнаруженных ошибок при установке; развертывание тестовых стендов для предварительного тестирования СЗИ Secret Net 7; проверка работоспособности СЗИ Secret Net 7; развёртывание СЗИ SSEP на рабочих станциях пользователей без использования сетевых средств операционных систем (без использования централизованной сетевой установки); выявление и сбор ошибок на компьютерах пользователей при инсталляции СЗИ Secret Net 7; доработка методики инсталляции с учётом ранее обнаруженных ошибок при установке; развёртывание СЗИ Secret Net 7 на рабочих станциях пользователей без использования сетевых средств операционных систем (без использования централизованной сетевой установки); развертывание тестовых стендов для предварительного тестирования СЗИ Secret Net 7, контроль печати СЗИ Secret Net 7 (не даёт разрешение на печать); не загружается операционная система из-за несовместимости SSEP с АРМ; не работает программное обеспечение "Парус" с включенным СЗИ Secret Net 7; отсутствует программное обеспечение для защиты сервера "1С"; сопровождение внедрения в Росгранице документов, регламентирующих обработку и защиты персональных данных. Общее количество компьютеров, на которых обнаружена неустойчивая работа средств защиты информации, составило 70 единиц.

Согласно п. 7 указанного акта Исполнитель обязуется за свой счёт устранить выявленные недостатки по Контракту в срок до 31.03.2014. Однако, представителями центрального аппарата Росграницы документы, подтверждающие выполнение указанных обязательств Исполнителем, к проверке не представлены, при этом, согласно письму Исполнителя от 28.03.2014 N 11 основными причинами невыполнения в установленный срок работ по контракту являются существенные недостатки и несоответствия технического задания и организационные проблемы. В то же время технического задание готовилось также Исполнителем, в соответствии с государственным контрактом АЗ-1 от 13.02.2013, которое оплачено платежным поручением от 29.05.2013 N 1150344 на основании акта сдачи-приёмки оказанных услуг от 21.03.2013 N 1 в сумме 190 000 рублей.

Вместе с тем, Контракт по созданию системы защиты персональных данных Росграницы на момент проведения проверки не исполнен, средства федерального бюджета в общей сумме 2 343 881 рублей находились в пользовании ЗАО Научно-производственная компания "АРСЕНАЛ ЗАЩИТЫ".

По данным бухгалтерского учёта центрального аппарата Росграницы задолженность по состоянию на 31.03.2015 за Исполнителем не числится.

Таким образом, в нарушение п. 5 ст. 161, 162 БК РФ и п.п. 254- 258 приказа Минфина России от 01.12.2010 N 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учёта для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных муниципальных) учреждений и Инструкцией по его применению" Росграницей без правовой основы списаны с учёта средства федерального бюджета в сумме 343 881, 00 рублей в пользу коммерческого хозяйствующего субъекта ЗАО Научно-производственная компания "АРСЕНАЛ ЗАЩИТЫ" за фактически не оказанные услуги по созданию системы защиты персональных данных информационной системы Росграницы.

Из материалов дела следует, что какие-либо документы и информация, свидетельствующие об обращении Росграницы в суд с исковым заявлением к Исполнителю о расторжении Контракта и взыскании с Исполнителя в пользу Росграницы денежных средств в период проведении проверки (с 11.03.2015 по 07.04.2015) не представлялись должностным лицам Росфиннадзора.

Отклоняя довод заявителя о том, что имеется решение Арбитражного суда г. Москвы от 02.12.2014 N А40-76027/2014 о расторжении Контракта и взыскании с ЗАО Научно-производственная компания "АРСЕНАЛ ЗАЩИТЫ" в пользу Росграницы денежных средств, суд первой инстанции верно отметил, что указанное судебное решение представлено Росграницей в Росфиннадзор только 07.05.2015 письмом N КБ-2847/11 в приложениях к возражениям на акт выездной проверки.

Обращение Росграницы в суд с требованиями о взыскании с исполнителя денежных средств, в том числе до проведения проверки, не лишает Росфиннадзор возможности указать на факт выявленного правонарушения в своём Предписании, в том числе с целью недопущения впредь подобных нарушений.

Кроме того, в предписании заявителю предписано возместить средства федерального бюджета, перечисленные Исполнителю за фактически не оказанные услуги. В свою очередь возмещением средств федерального бюджета является непосредственное их зачисление в федеральный бюджет, а не наличие возбужденного исполнительного производства.

Доказательств, подтверждающих возмещение федеральных денежных средств в сумме 343 881 рублей, Росграницей не представлено.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к верному к выводу о том, что доводы заявителя о незаконности пункта 1 предписания являются необоснованными, а выявленное нарушение, указанное в п. 1 Предписания, подтверждается материалами дела.

С учетом письма Росфиннадзора от 29.07.2015 N ИК-03-23/4645, Росгранице предписано возместить средства федерального бюджета, необоснованно выплаченные работникам Росграницы за 2013 год в сумме 222 232,50 рубля, из них по найму жилых помещений сверх норм положенности в сумме 68 179,0 рублей, за проезд железнодорожным и воздушным транспортом с превышением норм комфортности в сумме 154 053,50 рубля.

Согласно подпункту "в" пункта 21 Указа Президента Российской Федерации от 18.07.2005 N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих" (далее - Указ Президента N 813) гражданским служащим, замещающим гражданским служащим, замещающим главные, ведущие, старшие и младшие должности гражданской службы в соответствии с разделом 8 Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2005 N 1574, расходы по проезду к месту командирования и обратно - к постоянному месту прохождения федеральной государственной гражданской службы воздушным и железнодорожным транспортом, возмещаются по фактическим затратам, подтвержденным проездными документами, по следующим нормам: воздушным транспортом - по тарифу экономического класса; железнодорожным транспортом - в вагоне повышенной комфортности, отнесенном к вагону экономического класса, с четырехместными купе категории "К" или в вагоне категории "С" с местами для сидения.

Проверкой правомерности возмещения транспортных расходов установлено, что в проверяемом периоде принимались и возмещались расходы работников по проезду к месту служебной командировки и обратно по фактической стоимости проезда воздушным транспортом в салонах бизнес класса.

При проверке авансовых отчетов по расходам на служебные командировки, составленных и утвержденных Росграницей в 2013 году выявлены 19 случаев проезда сотрудников Росграницы в командировки железнодорожным транспортом в вагонах повышенной комфортности, отнесенных к вагонам бизнес-класса, с двухместными купе категории "СВ", в вагонах категории "С" с местами для сидения, соответствующие требования, предъявляемым к вагонам бизнес-класса и воздушным транспортом по тарифу бизнес-класса. По названным командировкам необоснованно оплачены расходы из средств федерального бюджета в сумме 154 053,5 рубля.

Росграницей в 2013 году в нарушение пп. "в" п. 21 Указа Президента N 813, возмещены транспортные расходов при проезде работников в командировки и обратно на общую сумму 154 053,5 рубля.

Отклоняется довод заявителя, что билеты приобретались сотрудникам Росграницы в салонах Бизнес класса вместо Эконом, ввиду отсутствия в продаже билетов в салон Эконом класса.

Согласно п. 24 Указа Президента Российской Федерации от 18.07.2005 N 813 "О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих" по решению представителя нанимателя или уполномоченного им лица гражданскому служащему при наличии обоснования могут быть возмещены расходы по проезду к месту командирования и обратно - к постоянному месту прохождения федеральной государственной гражданской службы - воздушным, железнодорожным, водным и автомобильным транспортом сверх норм, установленных настоящим порядком и условиями, в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание соответствующего государственного органа.

По результатам проверки Росграницы выявлены 19 случаев проезда сотрудников Росграницы в командировки транспортом повышенной комфортности, по которым решение представителя нанимателя или уполномоченного им лица о возмещении расходов на проезд сверх норм положенности не принималось.

Установлено, что на момент проведения проверки в Росгранице к авансовым отчетам сотрудников письма ООО "СТБ ТУРС" не прикреплено документов, подтверждающих принятие решения по ним руководством Росграницы, как и не представлено указанных документов к акту проверки или к возражениям на акт проверки, что подтверждает служебная записка руководителя ревизионной группы Актовой О.В.

Согласно представленным в суд письмам, ООО "СТБ ТУРС" осуществляет покупку авиа и ж/д билетов для сотрудников Росграницы.

Проанализировав письма ООО "СТБ ТУРС", коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции об информационном характере данных писем, что не является официальным подтверждением уполномоченного перевозчика (авиа или ж/д перевозок) отсутствия билетов на определенную дату поездки, обозначенную в авансовых отчетах сотрудников Росграницы.

Отклоняется довод заявителя, что подлежит возврату только разница между стоимостью билетов Бизнес и Эконом класса.

В предписании разница не выделялась ввиду отсутствия расчетов и подтверждения цены билетов, не представлены такие доказательства со стороны заявителя и в суд.

Таким образом, данный вопрос подлежит разрешению не в рамках настоящего дела, а в ходе урегулирования спорных правоотношений с работникам Росграницы, воспользовавшихся услугами в большем, чем положено объеме.

Согласно подпункту "б" пункта 19 Указа Президента N 813 командированным гражданским служащим, кроме замещающих высшие должности гражданской службы категории "руководители", расходы по бронированию и найму жилого помещения возмещаются по фактическим затратам, подтвержденным соответствующими документами, по норме - не более стоимости однокомнатного одноместного) номера.

В нарушение п. 19 Указа Президента N 813 и требований приказа Росграницы от 29.05.2008 N 50 "О служебных командировках и возмещении командировочных расходов государственным гражданским служащим центрального аппарата Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации" сотрудникам Росграницы необоснованно возмещались расходы по найму жилых помещений сверх норм положенности на общую сумму 68 179,0 рублей, в том числе:

- по авансовому отчету от 07.06.2013 N 157 советника руководителя Росграницы Мельниковой Н.А. возмещены расходы за проживание в гостинице в сумме 13180,0 рублей, из расчета 11000 рублей в сутки, что согласно информации сайта гостиницы соответствует стоимости проживания в двухкомнатном номере;

- по авансовому отчету от 02.07.2013 N 185 заместителя начальника отдела строительства Управления капитального строительства и эксплуатации Тхамоковой А.З. возмещены расходы за проживание в гостинице в сумме 14999 рублей за сутки проживания, что согласно информации сайта гостиницы соответствует стоимости проживания в полулюксе "Делюкс";

- по авансовому отчету от 16.09.2013 N 256 начальника Управления капитального строительства и эксплуатации Вавилова Д.С. возмещены расходы за проживание в гостинице в сумме 40 000 рублей, из расчета 20 000 в сутки, что согласно информации сайта гостиницы соответствует стоимости проживания в отдельном коттедже.

Таким образом, Росфиннадзор пришел к правильному выводу о том, что Росграницей в 2013 году в нарушение пп. "б" п. 19 Указа Президента N 813, возмещены расходы сотрудникам по найму жилых помещений сверх норм положенности на общую сумму 68 179,0 рублей.

Письмом Росфиннадзора от 25.06.2015 N ДБ-03-23/3949 в адрес Росграницы своевременно направлены копии документов, запрошенные письмом Росграницы от 11.06.2015 NЮБ-3762/11.

В соответствии с п. 56, 62, 63 Правил N 1092 контрольные действия по документальному изучению проводятся в отношении финансовых, бухгалтерских, отчетных документов, документов о планировании и осуществлении закупок и иных документов объекта контроля, а также путем анализа и оценки полученной из них информации с учетом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта контроля и осуществления других действий по контролю. Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю. По результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, к которому прилагаются предметы и документы, полученные в ходе проведения контрольных мероприятий.

Таким образом, вопреки доводам жалобы об обратном, документы, на основании которых Росфиннадзором составлялся акт проверки и вынесено предписание, получены непосредственно от Росграницы. Кроме того, в акте проверке и в предписании содержатся все необходимые реквизиты документов, которые исследовались Росфиннадзором, что в свою очередь позволяло Росгранице правильно идентифицировать необходимый им документ, и обеспечить своевременное и законное принятие мер по исполнению предписания.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что Рофиннадзор правомерно вынес в отношении заявителя спорное предписание, в связи с нарушением последним положений нормативно-правовых актов, указанных выше.

В силу ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал обстоятельства дела и сделал обоснованный вывод об отсутствии совокупности условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований и не допустил нарушений норм процессуального права.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 28.08.2015 по делу N А40-114560/15 оставить без изменения, апелляционную жалобу- без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Ж.В. Поташова

Судьи

В.И. Попов Л.Г. Яковлева