Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2015 г. N 15АП-17260/15

город Ростов-на-Дону

28 октября 2015 г.

дело N А53-16355/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 октября 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Смотровой Н.Н., Сурмаляна Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Лисовец А.А.,

при участии:

от Управления ветеринарии Ростовской области: Жукова М.В., паспорт, по доверенности от 29.06.2015; Землянский С.В., удостоверение N 0583, регистрационный номер 61/443, по доверенности от 14.08.2015;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области: Ратникова О.С., удостоверение N 1975, по доверенности от 29.01.2015;Колядинцева Д.С., удостоверение N 11728, по доверенности от 18.02.2015;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.08.2015 по делу N А53-16355/2015, принятое судьей Чернышевой И.В., по заявлению Управления ветеринарии Ростовской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области о признании недействительными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Управление ветеринарии Ростовской области (далее - Управление) обратилось в арбитражный суд к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - антимонопольный орган) с заявлением о признании недействительными решения и предписания от 27.04.2015 по делу N 4149/04.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 31.08.2015 заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительными Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 27.04.2015 по делу N 4149/04 и предписание от 27.04.2015 N391/04.

Судебный акт мотивирован тем, что антимонопольный орган не представил в материалы дела доказательств нарушения Управлением ч. 1 ст. 15 закона "О защите конкуренции". Оформление и выдача ветеринарных сопроводительных документов с заполнением графы "особые отметки", в которой указывается ссылка на выданное разрешение, не может препятствовать, ограничивать конкуренцию и ущемлять интересы хозяйствующих субъектов, занимающихся производством и реализацией продукции животноводства промышленного изготовления.

Не согласившись с принятым судебным актом, антимонопольный орган обратился в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, сославшись на то, что нарушение Управлением ч. 1 ст. 15 закона "О защите конкуренции" выразилось в издании Порядка N 130, в соответствии с которым обязанность по получению Разрешения возлагается на хозяйствующих субъектов, которые желают получить ветеринарные сопроводительные документы, необходимые для перевозки подконтрольных государственному ветеринарному надзору грузов между субъектами РФ, и в возложении на них затрат, не предусмотренных действующим законодательством, а именно: финансовые затраты (заключение договоров на ветеринарное обслуживание, проведение лабораторных исследований и т.д.) и временные (сбор документов) затраты. Также нарушение конкуренции выразилось во введении ограничений свободного перемещения товаров по территории Российской Федерации, а именно без заключения с ГБУ РО договора на ветеринарное обслуживание хозяйствующий субъект не может получить Разрешение, а без разрешения не представляется возможным получить ветеринарные сопроводительные документы, получение которых является необходимым для перемещения грузов, подведомственных ветеринарному надзору, по территории Российской Федерации.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представители Управления ветеринарии Ростовской области не согласились с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, основанием для возбуждения дела о нарушении Управлением антимонопольного законодательства послужило проведение проверки Порядка N 130 в рамках мониторинга актов органов государственной власти в части ограничения свободного перемещения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, проводимого в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 06.08.2014 г. N 560 "О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности РФ", реализации Постановления Правительства РФ от 07.08.2014 г. N 778 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 06.08.2014 г. N 560 "О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности РФ", выполнения Поручения ФАС России N. ИА/32275-ПР/14 от 12.08.2014 г., что прямо указано в решение Ростовского УФАС России от 30.04.2015 г. по делу N 149/04.

При изучении Приказа N 130 от 01.10.2013 "Об утверждении Порядка оформления разрешения главного государственного ветеринарного инспектора Ростовской области на вывоз (ввоз) подконтрольных государственному ветеринарному надзору грузов" (Далее Приказ, Порядок N 130) комиссией антимонопольного органа были выявлены признаки нарушения части 1 статьи 15 закона "О защите конкуренции", выразившиеся в нарушении Приказа Минсельхоза России N 422, которым утверждена форма ветеринарных сопроводительных документов и установлена форма выдаваемого свидетельства.

Федеральное законодательство, определяя порядок вывоза животной продукции за пределы региона, устанавливает обязанность хозяйствующего субъекта на получение только ветеринарного сопроводительного документа, при этом, как полагает Управление ФАС по Ростовской области, уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии" не предоставлено право контроля (надзора) за соблюдением требований законодательства в области ветеринарии иными способами и методами, за исключением тех, которые регламентированы законом "О ветеринарии".

Установленные при рассмотрении дела обстоятельства, позволили комиссии Ростовского УФАС прийти к выводу о том, что издание Приказа N 130 повлекло и может привезти к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации.

Решением Ростовского УФАС от 30.04.2015 комиссия признала Управление Ветеринарии нарушившим часть 1 статьи 15 закона 3135-ФЗ "О защите конкуренции" и выдала предписание от 27.04.2015 N 391/04, которым возложила на Управление обязать отменить Приказ N 130.

Не согласившись с вынесенными актами, Управление ветеринарии обратилось в арбитражный суд.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198 - 201 АПК РФ для признания незаконным ненормативного акта органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого акта закону и нарушение им прав и законных интересов заявителя по делу.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно статье 3 Закона РФ "О ветеринарии", к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии отнесено решение иных вопросов в области ветеринарии, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации. Вопросы организации деятельности подведомственных Управлению ветеринарии учреждений при осуществлении ими своих полномочий не относятся к ведению РФ. Их решение находится в ведении субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" одним из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации является самостоятельное осуществление ими принадлежащих им полномочий.

Согласно пункту 1.8.1. Положения об Управлении ветеринарии РО, утвержденного Постановлением Правительства Ростовской области от 23.12.2011 г. N 273, Управление ветеринарии издает в пределах своей компетенции правовые акты, имеющие нормативный характер, в форме постановлений. Правовые акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений и приказов. Нормотворческими полномочиями, а также полномочиями по толкованию норм права Управление ветеринарии не наделено.

Следовательно, Приказ N 130 не имеет нормативного характера и направлен на решение текущих вопросов деятельности подведомственных учреждений в целях обеспечения надлежащего исполнения возложенных на них задач (статья 5 Закона РФ "О ветеринарии").

Из преамбулы Приказа Управления ветеринарии Ростовской области от 01.10.2013 г. N 130 следует, что его действие направлено на оптимизацию работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов на подконтрольные грузы и на осуществление контроля за перемещением подконтрольной органам ветеринарии продукции.

В целях контроля за перемещением подконтрольной продукции директора подведомственных Управлению ветеринарии учреждений информируют друг друга о предстоящих перемещениях продукции.

Информация о перемещении подконтрольной продукции не препятствует получению ветеринарно-сопроводительной документации и не затрагивает прав третьих лиц, а касается только вопросов внутренней организации деятельности подведомственных Управлению ветеринарии учреждений, обеспечения информационного взаимодействия между ними.

При этом взаимодействие подведомственных Управлению ветеринарии учреждений в целях обеспечения надлежащего исполнения возложенных на них задач не может привести к недопущению, ограничению и устранению конкуренции.

В разделе 1 приказа N 130 указано, что оформление разрешения главного госветинспектора Ростовской области на вывоз (ввоз) подконтрольных государственному ветеринарному надзору грузов осуществляется бесплатно.

Государственная услуга по выдаче ветеринарно-сопроводительных документов (ВСД) также является бесплатной, однако процедура, предшествующая выдаче ВСД для подтверждения безопасности продукции животного происхождения и эпизоотического состояния места выхода, является платной. Цена определяется в соответствии с прейскурантом цен на платные ветеринарные услуги, оказываемые ГБУ РО (бюджетными учреждениями Управления ветеринарии). Прейскурант цен разработан ГНУ ВНИИЭиН Россельхозакадемии в соответствии с договором от 25.04.2011 г. N 4/2 и является методической основой для разработки прейскуранта цен подведомственными учреждениями. В Ростовской области, как субъекте Российской Федерации, таких учреждений два: ГБУ РО "Ростовская облСББЖ с ПО" с филиалами (зона ответственности Ростовская область) и ГБУ РО "Ростовская горСББЖ" (зона ответственности г. Ростов-на-Дону).

Перечень документов для получения ВСД является аналогичным перечню документов, необходимых для получения разрешения на вывоз (ввоз) подконтрольной государственному ветеринарному надзору продукции, одинаков для всех учреждений и не требует повторного или дополнительного проведения лабораторных исследований, вакцинации и оказания других дополнительных платных услуг.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о том, что хозяйствующим субъектам необходимо дважды производить оплату за оказываемые учреждениями услуги, документально не подтверждены.

При выдаче ветеринарного свидетельства без заполненной графы "Особые отметки" и без указания номера и даты разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ в области ветеринарии, ветеринарное свидетельство будет считаться недействительным, что действительно может являться препятствием к перемещению груза и его дальнейшей реализации. Выдача недействительного ветеринарного свидетельства повлечёт за собой дополнительные непроизводительные затраты юридических, физических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые выращивают, перевозят или перерабатывают продукцию животного происхождения (штрафы за административные правонарушения, расходы на дополнительные исследования и др.) Более того, выдача недействительного ветеринарного свидетельства без заполненной графы "Особые отметки" и без указания номера и даты разрешения является основанием для привлечения виновного лица (ветеринарного врача) к дисциплинарной и даже уголовной ответственности.

Согласно статье 2 Закона Российской Федерации "О ветеринарии" от 14.05.1993 г. N 4979-1 ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 8 Закона "О ветеринарии" государственный ветеринарный надзор осуществляется в порядке, определяемом положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и направлен на организацию противоэпизоотических мероприятий, включая мероприятия по предупреждению и ликвидации очагов болезней, общих для человека и животных, мероприятий по охране территории РФ от заноса заразных болезней животных из иностранных государств и надзор за их выполнением.

Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 16.11.2006 г. N 422 утверждены Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, которыми установлен порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов и которые являются обязательными для исполнения всеми должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок.

Согласно пункта 1.2 приказа N 422 ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок, подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации. В пункте 1.3 приказа N 422 указано, что партии грузов должны сопровождаться ветеринарными свидетельствами форм N 1-N 3 при перевозке грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации и ветеринарными справками формы N 4 - при перевозке грузов в пределах района (города).

Согласно пункта 1.4 Приказа N 422 ветеринарные сопроводительные документы оформляют и выдают органы и учреждения, входящие в систему государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

В пункте 2.4 Приказа N 422 указано, что при перевозке грузов между субъектами РФ в графе "Особые отметки" ветеринарного свидетельства указывают номер и дату разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, а также номер ветеринарного сопроводительного документа, в сопровождении которого груз поступил на хранение.

Указанные документы удостоверяют безопасность в ветеринарном отношении сопровождаемых продуктов животного происхождения, выдаются в целях предупреждения, пресечения нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии и относятся к функциям государственного ветеринарного надзора.

Таким образом, ветеринарное свидетельство - это основной и единственный товаросопроводительный документ, характеризующий ветеринарно-санитарное состояние груза, эпизоотическое состояние местности, проведение ветеринарно-санитарных экспертиз сырья и продукции, наличие разрешений на вывоз продукции за пределы территории.

Поскольку приказ Управления ветеринарии РО N 130 издан во исполнение Приказа N 422 Министерства сельского хозяйства РФ, который императивно устанавливает обязанность соответствующих органов и учреждений, входящих в систему государственной ветеринарной службы Российской Федерации оформлять разрешения, предусмотренные пунктом 2.4 Приказа N 422, следовательно, он не противоречит требованиям закона, в связи с чем запрет, установленный частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, данным приказом не нарушается.

Факт выдачи разрешений на вывоз (ввоз) продукции животноводства при оформлении в составе ветеринарных сопроводительных документов, не влияет на конкуренцию на рынке производства, переработки, хранения и реализации продукции животного происхождения и не является нарушением антимонопольного законодательства.

Доказательств, подтверждающих факт нарушения Управлением ветеринарии или подчиненных ему учреждений антимонопольного законодательства, антимонопольным органом в материалы дела не представлено.

В соответствии с формой бланка ветеринарного свидетельства, утвержденного Приказом N 422, графа "Особые отметки" обязательна к заполнению. Бланком предусмотрено проставление номера и даты выдачи разрешения уполномоченного должностного лица службы ветеринарии, следовательно, положения Приказа N 130 о необходимости и порядке получения разрешения уполномоченного должностного лица службы ветеринарии соответствуют требованиям федерального законодательства.

С началом действия с 01.09.2015 г. Приказа Минсельхоза России от 17.07.2014 г. N 281 "Об утверждении Правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов и Порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронном виде", четко регламентирован и закреплен разрешительный порядок выдачи ветеринарных сопроводительных документов.

В пункте 12 Приказа N 281 установлено, что при перевозке подконтрольных товаров между субъектами Российской Федерации в графе "Особые отметки" ветеринарного свидетельства указывается номер и дата разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ в области ветеринарии, номер ветеринарного сопроводительного документа, в сопровождении которого подконтрольный товар поступил.

Заполнение графы "Особые отметки" ветеринарного свидетельства не может препятствовать, ограничивать конкуренцию, ущемлять интересы хозяйствующих субъектов, занимающихся производством и реализацией продукции животного происхождения промышленного изготовления, а направлено на недопущение распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации.

Указанные в апелляционной жалобе ссылки на проведение мониторинга актов органов государственной власти в части ограничения свободного перемещения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, проводимого в целях реализации Указа Президента РФ от 06.08.2014 г. N 560 "О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности РФ", реализации Постановления Правительства РФ от 07.08.2014 г. N 778 "О мерах по реализации Указа Президента РФ от 06.08.2014 г. N 560 "О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечении безопасности РФ" не относятся к рассматриваемому делу, поскольку указанные нормативно-правовые акты распространяют свое действие на перечень товаров, запрещенных к ввозу на территорию Российской Федерации, который в свою очередь контролируется таможенными органами и Россельхознадзором по Ростовской области, Волгоградской области и Республике Калмыкия.

Приказ N 130 распространяет свое действие исключительно на перемещение подконтрольной органам ветеринарии продукции внутри субъекта РФ, то есть только на территории Ростовской области.

Таким образом, антимонопольным органом неправильно толкуются процедуры как получения разрешения на ввоз и вывоз подконтрольной государственному ветеринарному надзору продукции, так и порядок получения ветеринарных сопроводительных документов, указанный в приказе N 130.

На основании вышеизложенного апелляционная коллегия пришла к выводу о том, что оформление и выдача ветеринарных сопроводительных документов с заполнением графы "особые отметки", в которой указывается ссылка на выданное разрешение, не может препятствовать, ограничивать конкуренцию и ущемлять интересы хозяйствующих субъектов, занимающихся производством и реализацией продукции животноводства промышленного изготовления.

Следовательно оформление ветеринарных сопроводительных документов и осуществление ветеринарного контроля в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами не является основанием для признания в действиях Управления нарушений части 1 статьи 15 закона "О защите конкуренции".

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закон у или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, он принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу изложенного, суд первой инстанции правомерно признал решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 27.04.2015 по делу N 4149/04 и предписание от 27.04.2015 N391/04, вынесенное на основании данного решения, недействительными.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.08.2015 по делу N А53-16355/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном нормами Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Н.Н. Смотрова Г.А. Сурмалян