Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 октября 2015 г. N 18АП-12307/15

г. Челябинск

30 октября 2015 г.

Дело N А07-10911/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 29 октября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 октября 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Ивановой Н.А., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Матвеевой В.И., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления по контролю и надзору в сфере образования Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28 августа 2015 года по делу N А07-10911/2015 (судья Гилязутдинова Р.Х.).

В судебном заседании принял участие представитель Управления по контролю и надзору в сфере образования Республики Башкортостан - Истамилов Р.И. (паспорт, доверенность N 04-01/252 от 03.02.2015).

Управление по контролю и надзору в сфере образования Республики Башкортостан (далее - заявитель, управление, Обрнадзор РБ) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Местному отделению Общероссийской общественно-государственной организации "Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России" Миякинского района Республики Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, организация, МО ДОСААФ Миякинского района РБ) об аннулировании лицензии на осуществление образовательной деятельности серии 02 N 001346 рег. N 0362 на осуществление образовательной деятельности сроком действия бессрочно, выданную 04.05.2011 Обрнадзором РБ заинтересованному лицу.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Региональное отделение Общероссийской общественно-государственной организации "Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России" Республики Башкортостан (далее - региональное отделение).

Решением суда от 28 августа 2015 года (резолютивная часть объявлена 26 августа 2015 года) в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, управление обжаловало его в апелляционном порядке - в жалобе заявитель просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Заявитель указал, что в ходе проверки выявлены допущенные организацией нарушения лицензионных требований, за что предусмотрена ответственность в виде аннулировании лицензии.

По мнению управления, судом первой инстанции не учтена дата выявления нарушения подп. "е" п. 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2013 N 966 (далее - Положение о лицензировании образовательной деятельности), а именно - 19.03.2014, что подтверждается актом проверки N 03-16/33в и предписанием N 03-16/25 от 19.03.2014 со сроком устранения до 19.05.2014.

Заявление о согласовании образовательной программы профессиональной подготовки (переподготовки) водителей транспортных средств (далее - ТС) категории "В" и выдаче включения о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям принято Отделом Министерства внутренних дел России (далее - МВД) по Белебеевскому району Республики Башкортостан 25.08.2015, в то время как предписание Обрнадзор РБ выдано 19.03.2014.

Таким образом, по мнению заявителя, у организации имелась возможность устранить выявленное нарушение.

Также управление считает, что отсутствие согласованных с государственной автомобильной инспекцией программ подготовки (переподготовки) водителей автотранспортных средств, трамваев и троллейбусов при осуществлении лицензиатом образовательной деятельности по указанным образовательным программам относится к грубым нарушениям лицензионных требований и условий, влекущим за собой последствия, установленные ч. 11 ст. 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ред. от 13.07.2015) (далее - Закон N 99-ФЗ, Закон о лицензировании).

Заинтересованное лицо и третье лицо отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте - МО ДОСААФ Миякинского района РБ и третье лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

С учетом мнения явившегося представителя управления, в соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие МО ДОСААФ Миякинского района РБ и регионального отделения.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, управлением МО ДОСААФ Миякинского района РБ выдана лицензия от 04.05.2011 серии 02 N 001346, рег. N0362 на право ведения образовательной деятельности сроком действия бессрочно, с перечнем образовательных программ, указанных в приложении к лицензии (т. 1, л.д. 38).

19 марта 2014 года, в целях осуществления государственного контроля (надзора) в сфере образования, выполнения плана проведения плановых проверок юридических лиц на 2014 год, утвержденного приказом управления от 28.10.2013 N 2749, согласованного с прокуратурой Республики Башкортостан, в соответствии с приказом Обрнадзора РБ от 24.02.2014 N 520, в отношении МО ДОСААФ Миякинского района РБ проведена плановая выездная проверка (т. 1, л.д. 9-12, 138, 139).

Результаты проверки оформлены актом проверки N 03-16/33в от 19.03.2014, который подписан без замечаний председателем организации (т. 1, л.д. 16-18).

В ходе проверки выявлены нарушения лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, а именно:

- нарушение подп. "а" п. 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности в части наличия на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий (включая оборудованные учебные кабинеты, объекты для проведения практических занятий, объекты физической культуры и спорта), необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам (а именно: правоустанавливающие документы на здание по адресу: 452080, Республика Башкортостан, с. Киргиз-Мияки, ул. Абдуллина, 8/1, на земельный участок (автодром) по адресу 452080, Республика Башкортостан, с. Киргиз-Мияки, ул. Губайдуллина, 40/1, не представлены);

- нарушение подп. "б" п. 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности в части наличия материально-технического обеспечения образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов, федеральными государственными требованиями и (или) образовательными стандартами (а именно: отсутствие необходимых учебных материалов для подготовки водителей транспортных средств по предмету "первая помощь" в соответствии с приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 18.06.2010 N 636 - тренажер-манекен взрослого пострадавшего, тренажер-манекен взрослого для отработки приемов удаления инородного тела из верхних дыхательных путей, расходный материал для тренажеров, мотоциклетный шлем, автомобильная аптечка первой помощи (восемь штук на 16 обучающихся), табельные средства для оказания первой помощи; отсутствие учебных материалов и технических средств обучения для подготовки водителей ТС категории "С" в соответствии с приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 18.06.2010 N 636 - бензиновый (дизельный) двигатель в разрезе с навесным оборудованием и в сборе со сцеплением в разрезе, коробкой передач в разрезе; элементы передней подвески, рулевой механизм в разрезе; элементы заднего моста в разрезе в сборе с тормозными механизмами и фрагментом карданной передачи; комплект деталей кривошипно-шатунного механизма; комплект деталей газораспределительного механизма; комплект деталей системы охлаждения; комплект деталей системы смазывания; комплект деталей системы питания; комплект деталей системы зажигания; комплект деталей электрооборудования; комплект деталей передней подвески; комплект деталей рулевого управления; комплект деталей тормозной системы; элементы колеса в разрезе);

- нарушение подп. "в" п. 6 Положения о лицензировании образовательной деятельности в части наличия условий для охраны здоровья обучающихся в соответствии со ст. 37 и 41 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (отсутствие указанных условий);

- нарушение подп. "е" п. 7 Положения о лицензировании образовательной деятельности в части наличия согласованных с Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации программ подготовки (переподготовки) водителей автомототранспортных средств, трамваев и троллейбусов, а также ее заключения о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям - для образовательных программ подготовки водителей автомототранспортных средств в соответствии с ч. 1 ст. 16, ч. 1 ст. 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" и Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" (а именно: отсутствие указанных программ).

МО ДОСААФ Миякинского района РБ выдано предписание от 19.03.2014 N 03-16/25 об устранении нарушений, указанных в акте проверки в срок до 19.05.2014 (т. 1, л.д. 13-15).

В целях контроля исполнения предписания от 19.03.2014 N 03-16/25 и на основании приказа управления от 05.08.2014 N 2313 "О проведении внеплановой документарной проверки юридического лица" в отношении МО ДОСААФ Миякинского района РБ 29.08.2014 проведена внеплановая документарная проверка, о чем составлен акт проверки N 03-18/20д (т. 1, л.д. 21-22).

В ходе проведения проверки установлено, что предписание Обрнадзора РБ от 19.03.2014 N 03-16/25 исполнено не в полном объеме, а именно МО ДОСААФ Миякинского района РБ не устранено нарушение подп. "е" п. 7 Положения о лицензировании образовательной деятельности.

Таким образом, МО ДОСААФ Миякинского района РБ выдано предписание от 10.11.2014 N 03-18/07 (т. 1, л.д. 30-31) об устранении выявленных нарушений лицензионных требований (нарушение подп. "е" п. 7 Положения о лицензировании образовательной деятельности) в срок до 10.03.2015.

29 августа 2014 года в отношении МО ДОСААФ Миякинского района РБ составлен протокол N 217-02/14 об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (т. 1, л.д. 23-26).

Приказом Обрнадзора РБ от 10.11.2014 N 3113 "О приостановлении действия лицензии юридического лица" приостановлено действие лицензии, сроком до 10.03.2015 (т. 1, л.д. 28-29).

Основанием для приостановления действия лицензии послужило неисполнение в установленный срок предписания Обрнадзора РБ от 19.03.2014 N 03-16/25 и вынесение постановления мировым судьей судебного участка N 2 судебного района Миякинский район Республики Башкортостан от 14.10.2014 по делу N 5-616/2014 о признании МО ДОСААФ Миякинского района РБ виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, и привлечении к административной ответственности (т. 1, л.д. 27).

С целью осуществления контроля исполнения повторно выданного предписания Обрнадзора РБ от 10.11.2014 N 03-18/07 на основании приказа Обрнадзора РБ от 31.03.2015 N 1209 "О проведении внеплановой документарной проверки юридического лица", 29.04.2015 управлением проведена внеплановая документарная проверка организации (т. 1, л.д. 32-33).

В ходе проведения проверки выявлено неисполнение предписания в полном объеме, о чем составлен акт проверки от 29.04.2015 N 03-18/16д (т. 1, л.д. 36-37) и выдано предписание от 29.04.2015 N 03-18/4 (т. 1, л.д. 34-35) об устранении выявленных нарушений лицензионных требований в срок до 29.07.2015, а именно: подп. "е" п. 7 Положения о лицензировании образовательной деятельности.

Приказом управления от 07.05.2015 N 1992 "О приостановлении действия лицензии юридического лица" приостановлено действие лицензии до вступления в законную силу решения суда (т. 2, л.д. 4). Основанием для приостановления действия лицензии послужило неисполнение повторно выданного предписания от 10.11.2014 N 03-18/07.

Согласно п. 8 ст. 93 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ) лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления органа по контролю и надзору.

Таким образом, управление обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в данном случае такая мера административного воздействия, как аннулирование лицензии, является чрезмерной с учетом непреднамеренного характера действий организации, его последующего поведения.

Оценив в порядке ст. 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу с п. 2 ст. 3 Закона N 99-ФЗ лицензией является специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом.

Согласно с подп. 40 п. 1 ст. 12 Закона N 99-ФЗ образовательная деятельность подлежит лицензированию.

В силу ч. 3 ст. 91 Закона N 273-ФЗ лицензирование образовательной деятельности осуществляется лицензирующим органом - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, в соответствии с полномочиями, установленными ст. 6, 7 данного закона.

В соответствии с ч. 6 ст. 28 Закона N 273-ФЗ образовательные организации обязаны осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании.

На основании п. 6 ст. 93 Закона N 273-ФЗ в случае выявления нарушения требований законодательства об образовании соответствующий орган по контролю и надзору в сфере образования выдает органу или организации, допустившим такое нарушение, предписание об устранении выявленного нарушения.

Согласно п. 7 ст. 93 Закона N 273-ФЗ, в случае неисполнения указанного в ч. 6 настоящей статьи предписания орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ, выдает повторно предписание об устранении ранее не устраненного нарушения.

Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа.

В силу п. 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 аннулирование лицензии представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Из дела следует, что МО ДОСААФ Миякинского района РБ в качестве юридического лица зарегистрировано за основным государственным регистрационным номером 1100200001912; осуществляет образовательную деятельность по обучению водителей автотранспортных средств.

В ходе проверки управлением установлено, что организацией нарушен подп. "е" п. 7 Положения о лицензировании образовательной деятельности.

Однако, из дела видно, что МО ДОСААФ Миякинского района РБ предпринимались меры по устранению выявленных контролирующим органом нарушений лицензионных требований, а именно: образовательная программа подготовки (переподготовки) водителей автотранспортных средств на 2014 год передана в Отдел МВД по Белебеевскому району для согласования, но не согласована, ввиду изменения требований к асфальтовому покрытию автодрома для обучения вождению, используемого для выполнения учебных (контрольных) заданий, которые внесены разъяснениями, содержащимися в письме МВД от 28.11.2014 N 13/4-8106, где в п. 7 указано, что согласно установленным Примерными программами требованиям к закрытой площадке или автодрому участки закрытой площадки или автодрома (в том числе автоматизированного) для первоначального обучения вождению ТС, используемые для выполнения учебных (контрольных) заданий, предусмотренных Примерной программой, должны иметь ровное и однородное асфальто- или цементобетонное покрытие, обеспечивающее круглогодичное функционирование. Таким образом, асфальто- или цементо-бетонное покрытие должно быть на той территории закрытой площадки, которая используется для выполнения учебных (контрольных) заданий.

Из пояснений представителя организации следует, что ранее асфальтовое покрытие автодрома находилось только в той части автодрома, где проводились упражнения.

Также из пояснений следует, что МО ДОСААФ Миякинского района РБ не могло произвести соответствующее асфальтовое покрытие автодрома в период проведения проверок, поскольку отсутствовали денежные средства, поэтому деятельность по обучению водителей категорий "А", "В", "С" с 11.09.2014 не проводилась, учебные группы не регистрировались, что подтверждается справкой Отдела МВД по Белебеевскому району N 6-15001 от 25.08.2015 (т. 2, л.д. 10).

Кроме того, из представленных в материалы дела фотоснимков (т. 2, л.д. 11-16), пояснений представителя организации следует, что заинтересованным лицом принимались все необходимые меры к оборудованию учебно-материальной базы установленным требованиям для образовательных программ подготовки водителей автомототранспортных средств, в частности автодром для обучения вождению приведен в надлежащее состояние, имеет асфальтовое покрытие для выполнения учебных заданий (т. 2, л.д. 8-16), заявление о согласовании образовательной программы профессиональной подготовки (переподготовки) водителей ТС категории "В" и выдаче заключения о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям передано на согласование в Отдел МВД по Белебеевскому району Республики Башкортостан. Указанное заявление председателя МО ДОСААФ Миякинского района РБ Янтурина М.М. принято Отделом МВД по Белебеевскому району Республики Башкортостан 25.08.2015, что подтверждается печатью Отдела, датой принятия заявления и подписью работника Отдела (т. 2, л.д. 8, 17-71).

Суд первой инстанции правомерно установил, что в данном случае утвержденная программа на момент проверки отсутствовала по независящим от ответчика причинам, поскольку образовательная программа не может быть утверждена без согласования с органами МВД по Белебеевскому району Республики Башкортостан.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что нарушение лицензионных требований организацией допущено не умышленно, а в связи с изменившимися требованиями к автодромам, отсутствием финансирования МО ДОСААФ Миякинского района РБ, что также подтверждает невозможность своевременного исполнения выданных в его адрес предписаний.

Кроме того, суд первой инстанции правомерно установил, что прекращение действия лицензии является крайней мерой, ущемляющей право образовательного учреждения на осуществление деятельности. А потому ее применение допустимо лишь в крайних случаях.

В силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Согласно ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации аннулирование лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как лишает его возможности заниматься определенным видом деятельности, и такая мера должна носить исключительный характер, отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, соразмерной допущенным нарушениям, следовательно, является крайней мерой ответственности.

Суд принимает во внимание, что закон предусматривает лишение лицензии как крайней меры воздействия, которая может быть применена судом исходя из характера содеянного.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно установил, что несвоевременное исполнение МО ДОСААФ Миякинского района РБ требований управления обусловлено объективными причинами, поскольку организацией предпринимались меры к своевременному исполнению требований контролирующего органа, что подтверждается материалами дела.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что в данном конкретном случае такая мера административного воздействия, как аннулирование лицензии, является чрезмерной с учетом непреднамеренного характера действий организации, его последующего поведения.

Таким образом, доводы жалобы, с учетом даты выявленного нарушения, подлежат отклонению по вышеизложенным основаниям.

Кроме того, суд апелляционной инстанции критически относится ссылке заявителя на ч. 11 ст. 19 Закона N 99-ФЗ, поскольку в данном случае грубых нарушений лицензионных требований, перечисленных в ч. 11 ст. 19 Закона N 99-ФЗ, не установлено.

С учетом изложенного, судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушения либо неправильного применения норм материального права не допущено.

Оснований для переоценки правильных выводов суда первой инстанции у апелляционного суда не имеется.

Нарушений норм процессуального права в силу ч. 3 и 4 ст. 270 АПК РФ, являющихся основанием для отмены судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционные жалобы управления удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28 августа 2015 года по делу N А07-10911/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления по контролю и надзору в сфере образования Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи

Н.А. Иванова М.Б. Малышев