Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 ноября 2015 г. N 17АП-13662/15

г. Пермь

09 ноября 2015 г.

Дело N А50-5472/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 ноября 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 ноября 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Риб Л. Х.,

судей Васевой Е.Е., Грибиниченко О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лонской О.И.,

при участии:

от заявителей (Управление развития инфраструктуры администрации Осинского муниципального района (ОГРН 1085944000075, ИНН 5944205590), Комитет имущественных и земельных отношения администрации Осинского муниципального района) (ОГРН 1085944000064, ИНН 5944205600): Конев В.В., доверенности от 09.10.2015, 08.06.2015, предъявлен паспорт;

от заинтересованного лица (Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю) (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360): Баранов Д.Е., доверенность от 13.01.2015, предъявлено удостоверение;

от третьих лиц (1. Администрация Осинского муниципального района; 2. общество с ограниченной ответственностью "Эталон"; 3. общество с ограниченной ответственностью "Осинское автотранспортное предприятие"; 4. муниципальное бюджетное учреждение "Транспортник"; 5. Прокуратура Пермского края; 6. Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском Федеральном округе): 1. Конев В.В., доверенность от 13.01.2015, паспорт; 3. Радченко О.Э., доверенность от 29.07.2015, паспорт; 5. Богданов Д.В., удостоверение; 2, 4, 6: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Управления развития инфраструктуры администрации Осинского муниципального района

на решение Арбитражного суда Пермского края от 27 августа 2015 года

по делу N А50-5472/2015,

принятое судьей Вавиловой Н.В.,

по заявлению Управления развития инфраструктуры администрации Осинского муниципального района

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю

с участием третьих лиц: Администрации Осинского муниципального района; общества с ограниченной ответственностью "Эталон"; общества с ограниченной ответственностью "Осинское автотранспортное предприятие"; муниципального бюджетного учреждения "Транспортник"; прокуратуры Пермского края; Аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском Федеральном округе,

о признании недействительными ненормативных актов антимонопольного органа,

установил:

Управление развития инфраструктуры администрации Осинского муниципального района и Комитет имущественных и земельных отношений администрации Осинского муниципального района обратились в арбитражный суд с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю о признании недействительными ненормативных актов, принятых в рамках рассмотрения дела N 843-14-а: приказа N 769-п от 17.11.2014; определения от 17.11.2014 о назначении к рассмотрению дела; определений от 17.12.2014, от 15.01.2015, от 29.01.2015 об отложении рассмотрения дела; решения и предписания от 25.02.2015.

Определением арбитражного суда от 08.06.2015 дела N А50-5476/2015 и N А50-5472/2015 дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением объединенному делу N А50-5472/2015.

Решением арбитражного суда от 27.08.2015 (резолютивная часть решения вынесена 20.08.2015) в удовлетворении требований заявителям отказано.

Управление развития инфраструктуры администрации Осинского муниципального района обжаловало решение суда в апелляционном порядке, в жалобе просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе ее податель приводит доводы о нарушении антимонопольным органом требований ч. 4 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалоб ООО "Осинское АТП" и ООО "Эталон"; считает необоснованными выводы суда об установлении нереального короткого срока для подготовки заявки на участие в конкурсе, указывает на отсутствие нарушений ч. 2 ст. 448 ГК РФ в конкурсной документации; обращает внимание суда, что в нарушение ч. 2 ст. 77 Закона о местном самоуправлении антимонопольным органом была проведена внеплановая проверка без согласования с прокуратурой.

В жалобе также приведены доводы о нарушении антимонопольным органом процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, незаконности решения и предписания, вынесенных в отсутствие необходимого кворума членов комиссии. Приказы Пермского УФАС 08.12.2014 N 42-п, от 17.12.2014 N 43-п по вопросу о формировании комиссии антимонопольного органа зарегистрированы с нарушением действующих Рекомендаций, не были предоставлены на обозрение суда, следовательно, не издавались; изменение состава комиссии не мотивировано. Представленные в материалы дела определения и приказы, вынесенные в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства, приняты в нарушение Закона о защите конкуренции, являются ничтожными и не могут быть использованы в качестве доказательств по настоящему делу.

Участвующий в судебном заседании представитель заявителей по делу и третьего лица Администрации Осинского муниципального района высказал единую позицию, поддержал изложенные в апелляционной жалобе доводы, просил отменить решение суда и удовлетворить апелляционную жалобу.

Участвующий в судебном заседании представитель Пермского УФАС заявил устные возражения против доводов жалобы, поддержал позицию, изложенную в суде первой инстанции, просил отказать в удовлетворении жалобы.

Третье лицо ООО "Осинское АТП" представило отзыв с возражениями на жалобу, решение суда считает обоснованным и просит отказать в удовлетворении жалобы. Позиция третьего лица сводится к тому, что конкурс на заключение муниципального контракта на оказание транспортных услуг по перевозке пассажиров на маршруте пригородного сообщения проведен с нарушениями гражданского и антимонопольного законодательства; процессуальных нарушений в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства не допущено.

Прокуратурой Пермского края представлен отзыв с возражениями на жалобу, поддержанными участвующим в судебном заседании представителем; в удовлетворении апелляционной жалобы прокуратура просит отказать.

Третьи лица ООО "Эталон", МБУ "Транспортник", Аппарат Уполномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском Федеральном округе отзывы на жалобу не представили, представителей для участия в судебном заседании не направили.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 19.05.2014.на официальном сайте Осинского муниципального района -www.osa-perrn.ru была размещена конкурсная документация на право заключения муниципального контракта на оказание транспортных услуг по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом (кроме такси) на районном маршруте пригородного сообщения на территории Осинского муниципального района "Оса-Слободка" (сезонный) в 2014 году.

Конкурсная документация утверждена приказом руководителя Управления развития инфраструктуры администрации Осинского района от 19.05.2014 N 39. Помимо прочего документацией установлена дата начала подачи заявок - 19 мая 2014 года; окончание подачи заявок - до 12.00 28 мая 2014 года; дата и время заседания конкурсной комиссии 28.05.2014 в 15.00, каб.4.

02.06.2014 на сайте был размещён протокол заседания комиссии по проведению вышеуказанного конкурса от 28.05.2014, согласно которому на участие в торгах поступило 2 заявки (ООО "Осинское АТП", ООО "Эталон"), обе заявки отклонены от участия в торгах.

30.04.2014, 21.05.2014, 30.05.2014 Администрацией Осинского муниципального район изданы распоряжения N N 109, 146, в соответствии с которыми Комитету имущественных и земельных отношений администрации Осинского района в период с 01.05.2014 по 31.05.2014 надлежало организовать работу МБУ "Транспортник" по транспортном обслуживанию населения на маршруте "Оса-Слободка".

28.05.2014 Комитетом издан приказ N 92-д "Об утверждении муниципального задания н оказание муниципальных услуг в 2014 году", которым на МБУ "Транспортник" возложена обязанность по оказанию муниципальной услуги по перевозке пассажиров автобусами общего пользования по утверждённому маршруту "Оса - Слободка" до 30.09.2014. Муниципальным заданием во 2, 3 кварталах 2014 года предусмотрена субсидия МБУ "Транспортник" на оказание муниципальной услуги в размере 503820 рублей.

ООО "Осинское АТП" и ООО "Эталон" обратились в антимонопольный орган с жалобами на незаконные действия аукционной комиссии, послужившими основанием для возбуждения Пермским УФАС дела N 843-14-а о нарушении антимонопольного законодательства

По результатам рассмотрения данного дела 25.02.2015 Комиссией УФАС по Пермскому краю вынесено следующее решение:

1. Признать факт нарушения Управления развития инфраструктуры администрации Осинского муниципального района ст. 17 Федерального закона "О защите конкуренции" выразившегося в необоснованном ограничении доступа хозяйствующим субъектам к участию в конкурсе на право заключения муниципального контракта на оказание транспортных услуг по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом (кроме такси) на районном маршруте пригородного сообщения на территории Осинского муниципального района "Оса-Слободка" (сезонный) в 2014 году, путём размещения извещения о торгах (конкурсной документации) в срок, не соответствующий п. 2 ст. 448 ГК РФ (приказ от 19.05.2014 N 39), что привело, либо могло привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг перевозки пассажиров автомобильным транспортом в границах Осинского муниципального района Пермского края.

2. Признать факт нарушения Комитетом имущественных отношений Администрации Осинского муниципального района Пермского края п. 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", выразившегося в создании хозяйствующим субъектам неравных условий доступа на рынок осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по муниципальному заказу путём выдачи МБУ "Транспортник" муниципального задания на оказание муниципальных услуг по перевозке пассажиров по маршруту "Оса - Слободка" (приказ от 28.05.2014 N 92-д), не соответствующего Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетному кодексу РФ, Федеральному закону от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", что приводит, либо может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг пассажирских перевозок в границах Осинского района Пермского края (т. 1 л.д. 34-37).

На основании данного решения Комитету имущественных и земельных отношений и Управлению развития выданы предписания о совершении в срок до 20.03.2015 действий, направленных на обеспечение конкуренции, в т.ч. путём издания распорядительных документов (приказ, инструкцию и т.п.), содержащих указание ответственным работникам Комитета, Управления о необходимости соблюдения антимонопольного законодательства, в частности ст. 15, 17 Федерального закона "О защите конкуренции" при проведении торгов и недопустимости создания дискриминационных условий на рынке оказания услуг пассажирских перевозок в границах Осинского района Пермского края (т.1 л.д. 38, т. 2 л.д. 48).

Не согласившись с вышеназванными решением и предписанием, а также с вынесенными антимонопольным органом приказом от 17.11.2014 N 769-п о возбуждении дела N 843-14-а, определениями о назначении к рассмотрению дела, об отложении рассмотрения дела от 17.12.2014, 15.01.2015, 29.01.2015 заявители обратились в арбитражный суд с требованиями о признании ненормативных актов антимонопольного органа недействительными.

Отказ в удовлетворении требований суд первой инстанции мотивировал выводами о доказанности в действиях заявителей нарушений антимонопольного законодательства, соответствии оспариваемых актов требованиям законодательств.

Повторно исследовав представленные в материалы дела доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом положений законодательства, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения жалобы.

В силу ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В случае установления названных обстоятельств арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного акта недействительным (ч. 2 ст. 201 АПК РФ).

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) определены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, определены в.

В силу ст. 4 Закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Функции по выявлению нарушений антимонопольного законодательства и принятию мер по их прекращению возложены на антимонопольный орган (п. 2 ст. 22 Закона N 135-ФЗ), который в силу п. 1 ч. 1 ст. 23 Закона N 135-ФЗ наделен полномочиями возбуждать и рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом основанием для возбуждения такого дела может являться, в том числе заявление юридического или физического лица (п. 2 ч. 2 ст. 39 Закона N 135-ФЗ).

В рассматриваемом случае конкуренция выражается в соперничестве хозяйствующих субъектов, за право заключения договора на оказание транспортных услуг по маршруту "Оса - Слободка".

Согласно ч. 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Управлению развития инфраструктуры администрации Осинского района вменяется нарушение, выразившееся в необоснованном ограничении доступа хозяйствующим субъектам к участию в конкурсе на право заключения муниципального контракта на оказание транспортных услуг по перевозке на районном маршруте пригородного сообщения "Оса-Слободка" в 2014 году, путём размещения извещения о торгах (конкурсной документации) в срок, не соответствующий п.2 ст. 448 ГК РФ, что привело, либо могло привести к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг перевозки пассажиров.

Как установлено антимонопольным органом при рассмотрении дела, извещение о торгах (конкурсная документация) было опубликовано за 9 дней до даты проведения торгов, то есть с существенным нарушением 30-и дневного срока, установленного ч. 2 ст. 448 ГК РФ.

Учитывая, что более сжатые сроки для предоставления заявок для участия в конкурсе создают препятствия для потенциальных участников конкурса сформировать в установленный срок необходимый пакет документов, что может привести к сокращению числа участников, выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции о том, что подобные действия Управления развития инфраструктуры (организатора конкурса) при определения порядка проведения конкурса ведут к ограничению конкуренции, так как ограничивают доступ к участию в торгах. Данные действия правомерно квалифицированы в качестве нарушения ч. 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольным органом установлено, что в 2014 году право на осуществление пассажирских перевозок, в том числе за счёт бюджетных средств по сезонному автобусному маршруту "Оса-Слободка" было предоставлено МБУ "Транспортник" без проведения конкурсных процедур, то есть не по результатам соперничества с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в границах Осинского района.

Статьей 15 Закона о защите конкуренции предусмотрен запрет на издание ограничивающих конкуренцию актов и совершение действий органами власти в сфере публично-правовых отношений (в том числе органов местного самоуправления) в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Пунктом 8 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается создание дискриминационных условий.

Дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной, передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (п. 8 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон о местном самоуправлении) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района является вопросом местного значения органов местного самоуправления муниципального района.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями издание муниципальных правовых актов, создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (п. 1, 3 ч. 1 ст. 17 Закона о местном самоуправлении).

Таким образом, функцией муниципальных органов является организация транспортного обслуживания и создание условий для предоставления транспортных услуг населению.

Согласно п. 2.9 Порядка организации транспортного обслуживания населения на перевозки пассажиров и багажа на внутрирайонных пригородных автобусных маршрутах, утвержденного постановлением Главы Осинского муниципального района от 31.07.2008 N 710, при размещении муниципального заказа по инициативе администрации Осинского муниципального района (на основании обращений юридических и физических лиц) перевозчик определяется по итогам конкурса, проводимого в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, возможность бюджетного финансирования возможна только в отношении хозяйствующих субъектов (перевозчиков), осуществляющих пассажирские перевозки по результатам торгов.

Антимонопольным органом и судом первой инстанции дана правильная оценка действиям Комитета имущественных и земельных отношений администрации Осинского района, в результате которых в нарушение п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции созданы преимущественные условия для МБУ "Транспортник", что выразилось в предоставлении права и создание условий для осуществления пассажирских перевозок, в том числе за счет бюджетных средств, отдельному хозяйствующему субъекту вне проведения конкурсных процедур, при наличии иных хозяйствующих субъектов (конкурентов), осуществляющих деятельность в границах Осинского района.

Таким образом, вынесенное антимонопольным органом и оспариваемое заявителями решение по делу N 843-14-а соответствует требованиям законодательства. На основании данного решения Пермским УФАС заявителям по настоящему делу направлены предписания в соответствии со ст. 50 Закона о защите конкуренции.

Апелляционным судом рассмотрены и отклонены доводы апеллянта о том, что жалобы ООО "Осинское АПТ" и ООО "Эталон" поданы с пропуском срока, предусмотренного ч. 5 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, и должны быть возвращены антимонопольным органом.

Согласно п. 2 и 3 ст. 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства, в том числе, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Антимонопольный орган уполномочен возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства (п. 1 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции).

Функции и полномочия антимонопольного органа осуществляются в рамках установленной Законом о защите конкуренции процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства (глава 9 Закона).

В соответствии с п. 3.4 Регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339, заявитель вправе подать заявление, материалы в произвольной письменной форме или в форме электронного документа.

Согласно п. 3.46 Регламента решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства принимается при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

ООО "Осинское АТП" и ООО "Эталон" обратились в антимонопольный орган с заявлениями о проверке соответствия антимонопольному законодательству действий органов местного самоуправления Осинского муниципального района при организации транспортного обслуживания населения. Данные заявления были рассмотрены антимонопольным органом в порядке, предусмотренном главой 9 Закона о защите конкуренции.

Доводы о нарушении ч. 2 ст. 77 Закона о местном самоуправлении подлежат отклонению, поскольку в данном случае антимонопольным органом не осуществлялась проверка в рамках контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Антимонопольным органом были рассмотрены заявления хозяйствующих субъектов в порядке, предусмотренном главой 9 Закона о защите конкуренции.

Доводы апеллянта о рассмотрении дела Комиссией антимонопольного органа в отсутствие необходимого кворума отклонены как противоречащие представленным в материалы дела доказательствам.

Суду представлен приказ N 769-п от 17.11.2014 "О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства", которым утвержден состав Комиссии (т. 2 л.д. 22). Приказом от 08.12.2014 N 42-п были внесены изменения в состав Комиссии (т. 1 л.д. 83). Оспариваемое решение вынесено Комиссией в составе председателя Плаксина А.В., членов Комиссии Баранова Д.Е., Шадриной А.А.

Нарушений ст. 40 Закона о защите конкуренции при формировании состава Комиссии и рассмотрения дела антимонопольным органом не допущено.

Таким образом, процессуальных нарушений при рассмотрении антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства, вынесении оспариваемых заявителями ненормативных актов (приказа, определений, решения и предписаний) судом не установлено.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции по настоящему делу следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления развития инфраструктуры администрации Осинского муниципального района без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в ч. 4 ст. 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 27 августа 2015 года по делу N А50-5472/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления развития инфраструктуры администрации Осинского муниципального района - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Л.Х.Риб

Судьи

Е.Е.Васева О.Г.Грибиниченко