Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 ноября 2015 г. N 16АП-4159/15

г. Ессентуки

24 ноября 2015 г.

Дело N А22-2096/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18 ноября 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 ноября 2015 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Жукова Е.В.,

судей: Годило Н.Н., Джамбулатова С.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Днепровским А.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 20.08.2015 по делу N А22-2096/2015

по исковому заявлению Администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН 0808902761, ОГРН 1030800578808)

к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия (ИНН 0814055778, ОГРН 1020800765094),

о взыскании убытков, возникших в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности, в размере 340 818 рублей 14 копеек,

третьи лица - Министерство финансов Республики Калмыкия,

Финансово-экономическое управление администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (судья Садваев Б.Б.),

в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

УСТАНОВИЛ:

Администрация Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия" (далее - истец, администрация) обратилась в арбитражный суд с иском к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Республике Калмыкия (далее - ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации в доход местного бюджета 340 818 рублей 14 копеек, убытков (выпадающих доходов), возникших в связи с предоставлением в 2014 году льгот по оплате коммунальных услуг, предоставленных за период с 01 ноября 2011 года по 20 февраля 2013 года работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности.

Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 20.08.2015 по делу N А22-2096/2015 исковые требования администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия удовлетворены. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления казначейства по Республике Калмыкия взыскано за счет казны Российской федерации в доход местного бюджета в лице Администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия 340 818 руб. 14 коп. убытков (выпадающих доходов), возникших в связи с предоставлением в 2014 году льгот по оплате коммунальных услуг, предоставленных за период с 01 ноября 2011 года по 20 февраля 2013 года работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности.

Не согласившись с решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 20.08.2015 по делу N А22-2096/2015, Министерство финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия обратилось в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просило решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных исковых требований администрации.

В обоснование жалобы, апеллянт ссылается на то, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права и права и не полостью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела.

Заявитель считает, что суд первой инстанции необоснованно указал, что Администрация за счет местного бюджета возместила гражданам льготы по оплате коммунальных услуг.

Апеллянт также считает, что суд первой инстанции неверно указал, что истец доказал размер невозмещенных расходов, подтвердив их исполнительными документами.

Ответчик указывает, что в период с 2011 по 2013 год финансирование из федерального бюджета не осуществлялось.

По мнению заявителя, суд первой инстанции необоснованно указал, что доказательств надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации и муниципального образования из федерального бюджета в спорный период 2011-2013 г.г., а также доказательств нецелевого использования субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием денежных средств Минфином России в материалы дела не представлены и, следовательно, Российская Федерация не исполнила полностью возложенную на нее обязанность по финансированию льгот. Российская Федерация обеспечивает софинансирование мер социальной поддержки.

Министерство указывает, что истец неправильно определил в качестве ответчика - Министерство финансов Российской Федерации.

Апеллянт считает, что истцом не представлено доказательств того, что именно по вине Минфина России произошло отсутствие финансирования или финансирование не в полном объеме средств Администрация Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия.

Министерство указывает, что не представлены документы, подтверждающие направление соответствующих документов в Минфин Республики Калмыкия или в Минфин России для выделения в требуемом объеме денежных средств.

До начала судебного разбирательства от Минфина РФ в лице УФК по РК поступило ходатайство об отложении судебного заседания на более поздний срок.

Судебное коллегия, рассмотрев заявленное ходатайство Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия об отложении судебного заседания, посчитало его не подлежащим удовлетворению.

В отзыве на апелляционную жалобу Администрация Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия и Финансовое управление администрации Сарпинского РМО РК, ссылаясь на законность и обоснованность вынесенного судебного акта, просили отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Администрация Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия, Финансовое управление администрации Сарпинского РМО РК и Управление Федерального казначейства по Республике Калмыкия и ходатайствовали о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие свих представителей.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при неявке в судебное заседание арбитражного суда лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствие.

Правильность решения Арбитражного суда Республики Калмыкия от 20.08.2015 по делу N А22-2096/2015 проверена в апелляционном порядке в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, рассмотрев повторно дело по апелляционной жалобе, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, учитывая доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, в отзывах на апелляционную жалобу, изучив и оценив в совокупности материалы дела, считает, что решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 20.08.2015 по делу N А22-2096/2015 следует отменить, в удовлетворении исковых требований Администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия отказать, по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Администрация Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия в 2014 году произвела выплаты льгот по коммунальным услугам работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности, предоставленным в период с 01 ноября 2011 года по 20 февраля 2013 года.

Вышеуказанные льготы работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности, предоставлены законодательными актами Российской Федерации.

Причинение муниципальному образованию убытков (выпадающих доходов), по мнению истца, непосредственно связано с бездействием Российской Федерации, выразившимся в недостаточном выделении денежных средств для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот названным категориям граждан, выплаты должны компенсировать в местный бюджет за счет казны Российской Федерации в лице Минфина России.

В 2003 году субъектам Российской Федерации определено установить и до 1 января 2005 г. ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающие предоставление работникам системы здравоохранения, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Оценивая законность и обоснованность заявленных администрацией к Министерству финансов РК требований, суд первой инстанции руководствовался следующими нормами права.

Статья 141 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), в редакции 1998 года, определяет взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов, и оговаривает, что может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами. Аналогичная статья имеется в редакции БК РФ в редакции 2000 года.

Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов, за предоставленные коммунальные услуги, обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Статьей 2 Федерального Закона N 52-ФЗ от 06.05.2003 "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льготы по оплате жилья и коммунальных услуг медицинским работникам устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 377 от 27.06.2003 утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности.

Пунктом 2 Правил предусмотрено, что компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и проживают в сельской местности. Субсидии выделяются за счет средств Фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете на соответствующий год.

Порядок расчета и предоставления бюджетам муниципальных районов выплат по коммунальным услугам должен быть разработан в соответствии со статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации. До настоящего времени этого порядка в Республике Калмыкия не существует. Предоставление субвенций бюджету муниципального района (городского округа) Республики Калмыкия осуществляет Министерство финансов Республики Калмыкия на основании сводной бюджетной росписи республиканского бюджета. Администрация Сарпинского районного муниципального образования Республики неоднократно обращалась в Министерство финансов Республики Калмыкия, в Управление Федерального Казначейства по Республике Калмыкия за компенсационными выплатами, но ни на одно из отправленных писем ответа не последовало, вместе с тем убытки (выпадающие доходы) влияют на обеспечение и исполнение полномочий, предусмотренных законодательством, на местном уровне (содержание муниципальных органов, выплата заработной платы муниципальным работникам и т.п.).

В соответствии со статьями 15,16,1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Суд первой инстанции посчитал, что причинение муниципальному образованию убытков (выпадающих доходов), непосредственно связано с бездействием Российской Федерации, выразившимся в недостаточном выделении денежных средств для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот названным категориям граждан, выплаты должны компенсировать в местный бюджет за счет казны Российской Федерации в лице Минфина России.

Вместе с тем, оценив представленные в материалы дела доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу об удовлетворении заявленных требований Администрация Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия" к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Республике Калмыкия о взыскании за счет казны Российской Федерации в доход местного бюджета 340 818 рублей 14 копеек, убытков (выпадающих доходов), возникших в связи с предоставлением в 2014 году льгот по оплате коммунальных услуг, предоставленных за период с 01 ноября 2011 года по 20 февраля 2013 года работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности, в виду следующего.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункты "е", "ж" части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу абзаца 2 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации.

Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Законом N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в силу прямого указания абзаца 3 части 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансируются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Согласно абзацу 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются, в частности, правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливается законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Из содержания приведенной нормы следует, что педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) было гарантировано право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

Часть 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы N 5487-1) в редакции, действовавшей до 01.01.2005, предусматривала, что врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) в статью 63 Основ N 5487-1 внесен ряд изменений. В частности, часть 2 статьи 63, закреплявшая право врачей, провизоров, работников со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающих с ними членов их семей на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством, признана утратившей силу. Одновременно статья 63 дополнена частями 4, 5 и 6, согласно которым меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников устанавливаются в зависимости от того, в чьем ведении находятся организации здравоохранения, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Закон об образовании (с последующими изменениями и дополнениями) прямо предусматривает полномочие субъектов Российской Федерации по предоставлению мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений, которые устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Действие данного Федерального закона распространяется на всю территорию Российской Федерации без исключений.

Основы N 5487-1 ставят полномочия соответствующего публично-правового образования по установлению мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников в зависимость от того, в чьем ведении находятся организации здравоохранения, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.03.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных, в том числе, абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона об образовании и статьей 63 Основ N 5487-1, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Дополнительное финансирование по общему правилу осуществляется путем предоставления субъектам Российской Федерации из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в форме субсидий.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета согласно части 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 мая 2003 года N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 377 от 27 июня 2003 года утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности.

Пунктом 2 названных Правил предусмотрено, что компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности. Субсидии выделяются за счет средств Фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете на соответствующий год.

Нормативными правовыми актами Республики Калмыкия не установлена обязанность органов государственной власти возмещать расходы, связанные с предоставлением названных льгот в пределах средств, поступающих в республиканский бюджет из федерального бюджета, а Российская Федерация нести обязанности по предоставлению бюджету субъекта Российской Федерации денежных средств на эти цели в пределах, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год.

Кроме того, апелляционная инстанция учитывает, что обжалуемый судебный акт не содержат указания на то, какие неправомерные действия(бездействие) Российской Федерации или ее уполномоченных органов повлекли возникновение у истца убытков, во взыскании которых заявлены требования.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что в удовлетворении исковых требований администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления казначейства по Республике Калмыкия за счет казны Российской федерации в доход местного бюджета в лице Администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия 340 818 руб. 14 коп. убытков (выпадающих доходов), возникших в связи с предоставлением в 2014 году льгот по оплате коммунальных услуг, предоставленных за период с 01 ноября 2011 года по 20 февраля 2013 года работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности следует отказать.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 20.08.2015 по делу N А22-2096/2015 подлежит отмене, а апелляционная жалоба Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия - удовлетворению.

По правилам части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Таким образом, расходы по госпошлине в порядке ст. 110 АПК РФ относятся на истца, однако согласно п. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации истец как орган местного самоуправления освобожден от уплаты государственной пошлины.

Согласно части 3 статье 15 АПК РФ принимаемые арбитражным судом решения, должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Суд апелляционной инстанции при повторном рассмотрении дела в порядке апелляционного производства по имеющимся в материалах дела доказательствам считает, что суд первой инстанции при рассмотрении дела не правильно применил нормы материального права. Исходя из сложившейся судебной практики по единообразию в толковании и применении норм права, вынесено незаконное и необоснованное решение, которое подлежит отмене.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебного акта в любом случае, апелляционным судом не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 20.08.2015 по делу N А22-2096/2015 отменить, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия - удовлетворить.

В удовлетворении исковых требований администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления казначейства по Республике Калмыкия (ИНН 0814055778, ОГРН 1020800765094) за счет казны Российской федерации в доход местного бюджета в лице Администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН 0808902761, ОГРН 1030800578808) 340 818 руб. 14 коп. убытков (выпадающих доходов), возникших в связи с предоставлением в 2014 году льгот по оплате коммунальных услуг, предоставленных за период с 01 ноября 2011 года по 20 февраля 2013 года работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности, отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Республики Калмыкия.

Председательствующий

Е.В. Жуков

Судьи

Н.Н. Годило С.И. Джамбулатов