Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 ноября 2015 г. N 18АП-13679/15

г. Челябинск

30 ноября 2015 г.

Дело N А76-11583/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 30 ноября 2015 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 ноября 2015 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Плаксиной Н.Г., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Колесниковой Е.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы муниципального учреждения Копейского городского округа "Управление строительства" и Администрации Копейского городского округа Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 29.09.2015 по делу N А76-11583/2015 (судья Воронин А.Г.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Долгополова К.А. (доверенность N 45 от 24.06.2015):

Прокурора Челябинской области - Кашапова Р.М. (служебное удостоверение);

Муниципального учреждения Копейского городского округа "Управление строительства" - Занькина И.В. (доверенность N 04/Д от 27.01.2015);

Администрации Копейского городского округа Челябинской области - Кем Ю.В. (доверенность N 21-ДВ от 08.07.2014);

Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области - Кривоус О.В. (доверенность N 23-Д от 19.01.2015).

Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС по Челябинской области, антимонопольный орган) и Прокурор Челябинской области (далее - прокурор) обратились в Арбитражный суд Челябинской области с исковыми заявлениями к обществу с ограниченной ответственностью "ПРОФЭКОНОМ" (далее - ООО "ПРОФЭКОНОМ", общество) и муниципальному учреждению Копейского городского округа "Управление строительства" (далее - МУ КГО "Управление строительства") о признании недействительным заключенного между ответчиками контракта от 29.12.2014 N 508-12 на выполнение комплекса мероприятий по строительству объекта "Детский сад на 150 мест в пос. Горняк по ул. Елькина, 2, Челябинская область, г. Копейск", а также о применении последствий недействительности сделки в части неисполненных МУ КГО "Управление строительства" и ООО "ПРОФЭКОНОМ" обязательств, предусмотренных указанным контрактом.

Определением Арбитражного суда Челябинской области от 08.07.2015 возбужденные по указанным заявлениям дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением делу номера А76-11583/2015.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Главное контрольное управление Челябинской области, Администрация Копейского городского округа Челябинской области (далее - Администрация), Правительство Челябинской области и Министерство строительства и инфраструктуры Челябинской области.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 29.09.2015 (резолютивная часть решения объявлена 22.09.2015) исковые требования удовлетворены в полном объеме, контракт от 29.12.2014 N 508-12 признан недействительным, применены последствия недействительности сделки в части неисполненных МУ КГО "Управление строительства" и ООО "ПРОФЭКОНОМ" обязательств, предусмотренных указанным контрактом. Также судом взыскана с ООО "ПРОФЭКОНОМ" в доход федерального бюджета госпошлина в размере 3000 руб.

МУ КГО "Управление строительства" и Администрация Копейского городского округа Челябинской области не согласились с решением суда и обжаловали его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе МУ КГО "Управление строительства" обращает внимание на следующие обстоятельства: первоначально им была разработана аукционная документация для проведения аукциона и заключения контракта в установленном порядке, однако, в последующем Администрацией принято решение об отмене аукциона; в этой связи в интересах жителей муниципального образования, с учетом недостаточности финансирования и социальной значимости предмета контракта, а также с учетом длительности срока, необходимого для подготовки документации об аукционе и проведения аукциона и возможного перенесения сроков строительства объекта на зимний период, сложившаяся ситуация им признана чрезвычайной и принято решение заключить контракт с единственным подрядчиком. Указывает на отсутствие в законе перечня обстоятельств, которые могут быть признаны чрезвычайными. Обращает внимание на то, что третьи лица, в чьих интересах заявлены исковые требования, возражали против удовлетворения иска. Также полагает недоказанным, что заключение контракта в указанном порядке привело к негативным последствиям и нарушению чьих-либо прав и законных интересов. Помимо этого считает решение суда первой инстанции неисполнимым, так как из него не ясно, какие действия должны совершить ответчики.

Администрации Копейского городского округа Челябинской области в своей апелляционной жалобе также указывает на наличие оснований для отмены обжалованного судебного акта ввиду неправильного применения судом норм материального права. Обращает внимание на то обстоятельство, что контракт заключен при отсутствии у сторон сделки разногласий в отношении его существенных условий, строительство объекта осуществляется в интересах муниципального образования. Указывает на предъявление исков в интересах Челябинской области и муниципального образования, однако, судом не указаны нарушенные права этих лиц. Полагает что заключением контракта права муниципального образования не нарушены, и наоборот - исполнение судебного акта препятствует реализации функции органа местного самоуправления по обеспечению доступного дошкольного образования.

В судебном заседании представители МУ КГО "Управление строительства", Администрации Копейского городского округа Челябинской области и Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области доводы апелляционных жалоб поддержали.

Представители истцов в судебном заседании возражали против удовлетворения апелляционных жалоб. Считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы апелляционных жалоб несостоятельными. Представитель прокурора изложил доводы изложенные в отзыве.

Представители иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционные жалобы рассмотрены без их участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб, заслушав представителей сторон, не находит оснований для отмены обжалованного судебного акта.

Как следует из материалов дела, 20.08.2014 МУ КГО "Управление строительства" принято решение о размещении электронного аукциона, предметом которого является осуществление работ по строительству объекта капитального строительства - "Детский сад на 150 мест в пос. Горняк по ул. Елькина, 2, Челябинская область, г. Копейск", за счет средств областного и местного бюджетов, предоставленных на основании распоряжений Администрации Копейского городского округа от 13.10.2014 N 495-р "О распределении межбюджетных трансфертов" и от 25.11.2014 N 584-р "О предоставлении бюджетных инвестиций на строительство объекта "Детский сад в пос. Горняк по ул. Елькина, 2 г. Копейска", а также заключенного между Администрацией Копейского городского округа Челябинской области и МУ КГО "Управление строительства" Соглашения от 01.12.2014 N 112 о предоставлении бюджетных инвестиций для реализации муниципальной программы "Поддержка и развитие дошкольного образования Копейского городского округа".

На основании прошедшей государственную экспертизу проектной документации МУ КГО "Управление строительства" в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) утверждена аукционная документация и 18.11.2014 на официальном сайте в сети Интернет размещено извещение о проведении электронного аукциона по определению подрядчика на выполнение комплекса мероприятий по строительству указанного объекта.

В связи с поступившими запросами о разъяснении положений размещенной документации об аукционе, касающихся технических характеристик оборудования, Администрацией 28.11.2014 принято решение об отмене аукциона.

29.12.2014 между МУ КГО "Управление строительства" (заказчик) и ООО "ПРОФЭКОНОМ" (генеральный подрядчик) заключен контракт на выполнение комплекса мероприятий по строительству объекта "Детский сад на 150 мест в пос. Горняк по ул. Елькина, 2, Челябинская область, г. Копейск".

В УФАС по Челябинской области поступила жалоба гражданина на нарушение законодательства о контрактной системе при заключении указанного контракта.

По итогам рассмотрения этого заявления антимонопольным органом принято решение от 17.04.2015 по делу N 48-ВП/2015, которым действия заказчика (МУ КГО "Управление строительства") признаны нарушающими ч.ч.1, 5 ст.24, ч.2 ст.8, ч.1 ст.103, ч.7 ст.34 Закона N 44-ФЗ.

При рассмотрении указанного дела МУ КГО "Управление строительства" даны пояснения о том, что решение о заключении договора с единственным подрядчиком принято руководителем МУ КГО "Управление строительства" в связи с состоявшейся отменой аукциона и уменьшением финансирования.

В адрес прокурора г. Копейска поступило обращение Челябинской областной общественной организации содействия общественному контролю "Комитет народного контроля" от 12.03.2015, содержащее сведения о фактическом осуществлении строительства по адресу: Челябинская область, г. Копейск, ул. Елькина, 2, в отсутствие проведенных конкурсных процедур.

По итогам проведенной на основании этого обращения прокурорской проверки прокурором г. Копейска вынесено постановление от 12.05.2014 о возбуждении в отношении МУ КГО "Управление строительства" дела об административном правонарушении по признакам нарушения, предусмотренного ч.2 ст.7.29 Кодекса Российской Федерации об административном правонарушении.

13.05.2015 и 25.05.2015 УФАС по Челябинской области и прокурор обратились в арбитражный суд с рассматриваемыми исками о признании контракта от 29.12.2014 N 508-12 недействительным и о применении последствий недействительности сделки.

Рассмотрев спор по существу, суд первой инстанции признал исковые требования обоснованными.

Оценивая позицию суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.

В соответствии с ч.1 ст.52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами местного самоуправления.

Частями 2 и 4 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлено, что При проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений. Нарушение этих правил является основанием для признания судом соответствующих торгов, запроса котировок, запроса предложений и заключенных по результатам таких торгов, запроса котировок, запроса предложений сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.

Пунктами 1 и 2 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) установлено, что сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка). Требование о признании оспоримой сделки недействительной может быть предъявлено стороной сделки или иным лицом, указанным в законе. Оспоримая сделка может быть признана недействительной, если она нарушает права или охраняемые законом интересы лица, оспаривающего сделку, в том числе повлекла неблагоприятные для него последствия. В случаях, когда в соответствии с законом сделка оспаривается в интересах третьих лиц, она может быть признана недействительной, если нарушает права или охраняемые законом интересы таких третьих лиц. Требование о признании недействительной ничтожной сделки независимо от применения последствий ее недействительности может быть удовлетворено, если лицо, предъявляющее такое требование, имеет охраняемый законом интерес в признании этой сделки недействительной.

Статьей 168 ГК РФ предусмотрено, что за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 этой статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (п.1) Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (п.2).

В силу п.1 ст.527 ГК РФ государственный или муниципальный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Такой порядок размещения заказов установлен Законом N 44-ФЗ, в силу ст.24 которого заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (ч.1). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (ч.2). Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (ч.5).

В соответствии с ч.2 ст.59 Закона N 44-ФЗ, заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований настоящего Федерального закона.

Строительные работы включены в Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 N 2019-р.

Случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) приведены в ст.93 Закона N 44-ФЗ.

Пунктом 9 части 1 ст.93 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в том числе в случае закупки определенных товаров, работ, услуг вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной форме, в том числе при заключении федеральным органом исполнительной власти контракта с иностранной организацией на лечение гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (при условии, что такие товары, работы, услуги не включены в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень товаров, работ, услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера) и применение иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требующих затрат времени, нецелесообразно. Заказчик вправе заключить в соответствии с настоящим пунктом контракт на поставку товара, выполнение работы или оказание услуги соответственно в количестве, объеме, которые необходимы для ликвидации последствий, возникших вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, либо для оказания медицинской помощи в экстренной форме или неотложной форме.

Именно на положения указанной нормы ссылается МУ КГО "Управление строительства" в обоснование законности заключения контракта с единственным подрядчиком без проведения конкурсных процедур.

Однако, из содержания контракта и иных представленных в материалы дела доказательств не следует, что решение о заключении контракта с единственным подрядчиком принималось заказчиком в связи с наличием обстоятельств, приведенных в пункте 9 части 1 ст.93 Закона N 44-ФЗ. Указанный довод не заявлялся также при рассмотрении антимонопольным органом дела N 48-ВП/2015 и при проведении прокурорской проверки. Фактически впервые об этих обстоятельствах МУ КГО "Управление строительства" заявлено при рассмотрении настоящего дела в суде первой инстанции. Доказательств, подтверждающих принятие решения о заключении контракта с единственным заказчиком по основаниям, предусмотренным п.9 ч.1 ст.93 Закона N 44-ФЗ в материалах дела не имеется.

Кроме того, как следует из позиции МУ КГО "Управление строительства", изложенной в апелляционной жалобе, основанием для применения положения п.9 ч.1 ст.93 Закона N 44-ФЗ указаны: отмена Администрацией состоявшегося электронного аукциона на право заключения контракта; временные рамки, необходимые для устранения выявленных недостатков в проектно-сметной документации, подготовки новой документации об аукционе и проведения нового аукциона; вызванное указанными обстоятельствами сдвижение сроков строительства и ввода в эксплуатацию; потребность муниципального образования в предмете размещения заказа.

Однако, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, указанные обстоятельства не относятся к обстоятельствам, являющимся в силу п.9 ч.1 ст.93 Закона N 44-ФЗ основанием для размещения заказа у единственного подрядчика.

Так, в силу пункта 3 статьи 401 ГК РФ под обстоятельствами непреодолимой силы понимаются чрезвычайные и непреодолимые при данных условиях обстоятельства. К таким обстоятельствам не относятся, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у должника необходимых денежных средств.

В соответствии со ст.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Доказательств возникновения в рассматриваемой ситуации указанных обстоятельств, свидетельствующих о наличии чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера либо о наличии непреодолимой силы в материалы дела не представлено. Необходимость для муниципального образования проектирования и строительства объекта капитального строительства, строительство которого в настоящем случае носит плановый характер, отмена аукциона и возникновение в связи с этим необходимости соблюдения процедурных требований в целях проведения нового аукциона к таким обстоятельствам не относятся.

Отсутствие доказательств, подтверждающих наличие чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера либо наличие обстоятельств непреодолимой силы, свидетельствует об отсутствии в настоящем случае предусмотренных п.9 ч.1 ст.93 Закона N 44-ФЗ оснований для размещения заказа у единственного подрядчика, а потому, в силу прямого указания в ч.2 ст.59 Закона N 44-ФЗ и распоряжении Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 N 2019-р размещение заказа должно было осуществляться исключительно путем проведения электронного аукциона. Изложенные в апелляционных жалобах возражения в этой части подлежат отклонению, как не основанные на законе и противоречащие установленным по делу фактическим обстоятельствам.

Поскольку размещение заказа у единственного заказчика без соблюдения установленной законом конкурентной процедуры исключает возможность участия потенциальных претендентов на заключение контракта (в ходе проведенных ранее электронных аукционов для участия в размещении заказа поступили заявки пяти лиц), чем ограничивается конкуренция (ст.17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции") и нарушаются установленные ч.1 ст.1 Закона N 44-ФЗ и ст.34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципы экономии и эффективности использования бюджетных средств (ввиду исключения возможности уменьшения первоначальной цены контракта), чем нарушаются интересы муниципального образования и субъекта Российской Федерации, за счет средств которых осуществляется строительство объекта, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о необходимости удовлетворения исковых требований о признании сделки недействительной и о применении последствий недействительности сделки. Изложенные в апелляционных жалобах возражения в этой части подлежат отклонению как не основанные на законе и противоречащие представленным в материалы дела доказательствам.

При этом, суд апелляционной инстанции отмечает, что изложенное в настоящем деле мнение органа местного самоуправления об отсутствии нарушений интересов муниципального образования в результате приведенного выше нарушения установленной законом процедуры заключения контракта, не может быть принято во внимание судом, как основанное исключительно на позиции о приоритетности фактического осуществления строительства объекта капитального строительства по отношению к соблюдению установленной законом процедуры размещения заказа, и не учитывающее цели установления такой процедуры - обеспечение конкуренции и, как следствие, экономия и эффективность использования бюджетных средств, включая средства муниципального образования.

Также не может быть принят довод апелляционной жалобы Администрации о неясности обжалованного судебного акта ввиду отсутствия в нем сведений о действиях, которые должны осуществить стороны сделки для его исполнения. Решение суда первой инстанции принято в пределах заявленных исковых требований прокурора, содержащих требование о применении последствий недействительности сделки в части неисполненных МУ КГО "Управление строительства" и ООО "ПРОФЭКОНОМ" обязательств, предусмотренных оспоренным контрактом, и не содержащих требования о понуждении сторон сделки к совершению каких-либо действий. При удовлетворении исковых требований в части применения последствий недействительности сделки судом первой инстанции принято во внимание фактическое частичное исполнение сторонами сделки своих обязательств по контракту (осуществление подрядчиком отдельных видов работ в соответствии с условиями контракта и частичное осуществление заказчиком оплаты этих работ подтверждается представленными в материалы дела копиями актов о приемке выполненных работ по форме КС-2, справок о стоимости выполненных работ по форме КС-3 и платежных поручений).

При таких обстоятельствах оснований для переоценки выводов суда первой инстанции у суда апелляционной инстанции не имеется.

Предусмотренных ч.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловных оснований для отмены судебного акта не установлено.

Таким образом, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 29.09.2015 по делу N А76-11583/2015 оставить без изменения, апелляционные жалобы муниципального учреждения Копейского городского округа "Управление строительства" и Администрации Копейского городского округа Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Н.Г. Плаксина М.Б. Малышев