Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2015 г. N 20АП-5929/15 (ключевые темы: перевозка - топливо - защита конкуренции - конкурс - границы муниципальных образований)

Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2015 г. N 20АП-5929/15

г. Тула

8 декабря 2015 г.

Дело N А68-3275/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02.12.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 08.12.2015.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Мордасова Е.В. и Федина К.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., при участии от заявителя - администрации города Тулы (г. Тула, ОГРН 1037101133552, ИНН 7107030032) - Волынкина А.А. (доверенность от 16.10.2015 N 50), от ответчика - Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (г. Тула, ОГРН 1027100748950, ИНН 7107026090) - Ростиславовой А.А. (доверенность от 06.11.2015 N 165), от третьих лиц - общества с ограниченной ответственностью "Автотранспортное предприятие "Тульские пассажирские перевозки" (г. Тула) - Гудина А.А. (доверенность от 12.10.2015), Рыбца М.М. (доверенность от 12.10.2015), общества с ограниченной ответственностью "Тульский автомобильный коммерческий транспорт" (г. Тула, ОГРН 1047100570802, ИНН 7105032010) - Вышегородцева Е.С. (доверенность от 12.02.2015), общества с ограниченной ответственностью ТП "Транссервис" (г. Тула, ОГРН 1077154003453, ИНН 7106500743) - Вышегородцева Е.С. (доверенность от 20.05.2015), общества с ограниченной ответственностью "Авто-гарант" (г. Тула) - Вышегородцева Е.С. (доверенность от 12.02.2015), общества с ограниченной ответственностью "АП "Гриф" (г. Тула) - Вышегородцева Е.С. (доверенность от 12.02.2015), общества с ограниченной ответственностью "Пилигрим +" (г. Тула, п. Косая Гора, ОГРН 1077104002920, ИНН 7104058311) - Вышегородцева Е.С. (доверенность от 12.02.2015), общества с ограниченной ответственностью "Транспортная компания "Пассажирские автоперевозки" (г. Тула, ОГРН 1027100974317, ИНН 7107063849) - Вышегородцева Е.С. (доверенность от 12.02.2015), в отсутствие представителей третьих лиц - Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы (г. Тула, ОГРН 1127154021851, ИНН 7107537369), общества с ограниченной ответственностью "Единая транспортная компания" (Московская область, г. Балашиха, ОГРН 1145001002255, ИНН 5001099577), индивидуального предпринимателя Лошкарева А.Г. (г. Тула), индивидуального предпринимателя Лошкарева К.А. (г. Тула), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Тулы на решение Арбитражного суда Тульской области от 10.08.2015 по делу N А68-3275/2015 (судья Фрик Е.В.), установил следующее.

Администрация города Тулы (далее по тексту - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (далее по тексту - управление, ответчик) по делу о нарушении антимонопольного законодательства от 24.03.2015 N 03-03/02-2015 в части признания администрации, нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 "О защите конкуренции" и выдаче предписания, обязательного для исполнения, и предписания от 24.03.2015 N 9.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы, общество с ограниченной ответственностью "Единая транспортная компания", индивидуальный предприниматель Лошкарев А.Г., индивидуальный предприниматель Лошкарев К.А., общество с ограниченной ответственностью "Автотранспортное предприятие "Тульские пассажирские перевозки", общество с ограниченной ответственностью "Тульский автомобильный коммерческий транспорт", общество с ограниченной ответственностью ТП "Транссервис", общество с ограниченной ответственностью "Авто-гарант", общество с ограниченной ответственностью "АП "Гриф", общество с ограниченной ответственностью "Пилигрим +", общество с ограниченной ответственностью "Транспортная компания "Пассажирские автоперевозки".

Решением Арбитражного суда Тульской области от 10.08.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован обоснованностью принятых управлением решения и предписания.

Не согласившись с данным решением суда, администрация обратилась в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, и принять по делу новый судебный акт.

В отзывах на апелляционную жалобу Тульское УФАС России, ООО "АП "ТПП", ООО "Тульский автомобильный коммерческий транспорт", ООО ТП "Транссервис", ООО "АТП "Гриф", ООО "Пилигрим+", ООО "Авто-Гарант", опровергая доводы жалобы, считают, что судом первой инстанции сделаны правильные выводы, и просят в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Управление по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы, ООО "Единая транспортная компания", ИП Лошкарев А.Г., ИП Лошкарев К.А., ООО "Транспортная компания "Пассажирские автоперевозки" отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, 15.02.2015 в Тульское УФАС России поступило 6 заявлений хозяйствующих субъектов - перевозчиков, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров и багажа по регулярным муниципальным автомобильным маршрутам в соответствии с договорами, заключенными по результатам проведения в 2011 году соответствующего конкурса: ООО "Тульский автомобильный коммерческий транспорт", ООО ТП "Транссервис", ООО "Авто-Гарант", ООО "АП "Гриф", ООО "Пилигрим+", ООО "Транспортная компания "Пассажирские автоперевозки", а также поступило поступило заявление ИП Лошкарева К.А.

В ходе рассмотрения данных обращений антимонопольным органом установлено следующее.

Пунктом 1.7 постановления администрации города Тулы от 12.01.2015 N 77 "О внесении изменений в постановление администрации города Тулы от 06.10.2014 N 3188" установлены критерии (показатели) оценки заявок участников, которые были применены при организации проведения конкурса 2015 года и содержатся в таблице пункта 7.3 утвержденной начальником управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы конкурсной документации.

По мнению комиссии, применение показателей оценки 2 "обеспечение экологической безопасности", 4 "наличие производственно-технической базы", 7 "имущественные права на транспортные средства, планируемые к использованию для обслуживания маршрута", подсчет баллов по показателю 6 "наличие в транспортных средствах, выставляемых на маршрут, оборудования для перевозки инвалидов с нарушением опорно-двигательных функций (в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50844-950" может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции в сфере выполнения перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в границах муниципального образования город Тула без предоставления субсидий из городского бюджета.

Комиссией в рамках дела N 03-03/70-2014 вынесено решение и выдано предписание об аннулировании конкурса 2014 года и отмене протоколов, составленных в ходе его проведения, которое было исполнено организатором торгов.

В ходе рассмотрения дела N 03-03/02-2015 комиссия установила, что управление по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы (организатор торгов) 21.01.2015 на официальном сайте администрации города Тулы www.tula.ru размещено информационное сообщение (извещение) о проведении конкурса 2015 года, согласно которому на конкурс 2015 года выставлен 31 автомобильный маршрут регулярных перевозок: N 4, 8, 9, 10, 12/15, 15, 19, 29, 22, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 37, 39, 40к, 41, 42, 43, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 57, распределенных по 8 лотам от 3 до 4 маршрутов в каждом.

При этом по каждому из 8 лотов организатором торгов установлено требуемое количество транспортных средств от 53 до 88 единиц, а общее количество транспортных средств составило 618 единиц.

Комиссия пришла к выводу о том, что укрупнение лотов в конкурсной документации может привести к сокращению количества хозяйствующих субъектов, имеющих возможность принять участие в конкурсе, а микропредприятия вообще лишаются возможности принять участие и/или победить в проводимом конкурсе.

Тульское УФАС России пришло к выводу о том, что условия конкурса 2015 года могут привести к сокращению количества хозяйствующих субъектов, что является в соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции.

По мнению антимонопольного органа, сформированные таким образом лоты необоснованно ставят в преимущественное положение отдельные хозяйствующие субъекты, что является нарушением части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Комиссия также пришла к выводу о том, что отдельные положения нормативного правового акта "Критерии оценки заявок участников" (пункт 3.12 данного документа, утвержденного постановлением администрации города Тулы от 06.10.2014 N 3188) не отвечают требованиям пункта 4 статьи 447 ГК РФ.

Управлением 24.03.2015 по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 03-03/02-2015 вынесено решение о признании администрации нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и 24.03.2015 выдано предписание N 09, которым предписано администрации прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем изменения акта, нарушающего антимонопольное законодательство, а именно: привести нормы раздела "Показатели оценки": 2 "обеспечение экологической безопасности"; 4 "наличие производственно-технической базы"; 6 "наличие в транспортных средствах, выставляемых на маршрут, оборудования для перевозки инвалидов с нарушением опорно-двигательных функций (в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50844-95)"; 7 "имущественные права на транспортные средства, планируемые к использованию для обслуживания маршрута" пункта 3.12 Положения о порядке проведения торгов на право заключения договора на выполнение перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в границах муниципального образования город Тула, утвержденного постановлением администрации города Тулы от 06.10.2014 N 3188 (в редакции постановления администрации города Тулы от 12.01.2015 N 77) (далее по тексту - Положение) "Критерии оценки заявок участников" в соответствие с требованиями части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Полагая, что указанные решение и предписание Тульского УФАС России не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы администрации, администрация города Тулы обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, определены в Федеральном законе от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона N 135-ФЗ целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В силу части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Согласно части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений (часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно статьям 71 - 73 Конституции Российской Федерации вопросы транспортного обслуживания населения субъектов Российской Федерации находятся в ведении субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее по тексту - Закон N 196-ФЗ) определил в качестве основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; закрепил основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств и при осуществлении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств

В силу статьи 5 Закона N 196-ФЗ обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством, в том числе: регулирования деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения; осуществления деятельности по организации дорожного движения.

Из оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что Тульским УФАС России администрации вменено нарушение пункта 3.12 Положения о порядке проведения торгов на право заключения договора на выполнение перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в границах муниципального образования город Тула, утвержденного постановлением администрации города Тулы от 06.10.2014 N 3188.

Согласно пункту 3.12 Положения конкурсная комиссия проводит оценку представленных документов участниками конкурса по бальной системе по критериям, установленным в таблице, в соответствии с которой конкурсная комиссия проводит оценку представленных документов участниками конкурса по бальной системе.

Показателем оценки N 2 таблицы является "обеспечение экологической безопасности". Если транспортное средство работает на газомоторном топливе, начисляется 6 баллов, если это топливо класса "Евро-5" - "Евро-1", то, соответственно, начисляется от 5 до 1 балла.

Суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что фактически данный показатель предъявляет требования к соответствию топлива, а не к техническим характеристикам транспортных средств.

Как верно указал суд первой инстанции, показатель оценки N 2 предъявляет требования к техническим характеристикам транспортных средств.

В силу пункта 36 Положения о паспортах транспортных средств и паспортах шасси транспортных средств, утвержденного приказом МВД России, Минпромэнерго России, Минэкономразвития России от 23.06.2005 N 496/192/134, в строке "13 Экологический класс" прописью указывается один из экологических классов, которому соответствует транспортное средство.

Решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 877 утвержден Технический регламент Таможенного союза ТР ТС 018/2011 "О безопасности колесных транспортных средств", согласно которому экологический класс - классификационный код, характеризующий конструкцию транспортного средства или двигателя внутреннего сгорания в зависимости от уровня выбросов, а также уровня требований к системам бортовой диагностики.

Следовательно, как справедливо указал суд первой инстанции, рассматриваемый критерий должен учитывать степень воздействия транспортных средств, заявленных для участия в конкурсе, на окружающую среду.

В рамках рассматриваемого критерия одним из пунктов оценки наряду с ЕВРО-1 - ЕВРО-5 выступают и транспортные средства, работающие на газомоторном топливе.

Однако транспортные средства, работающие на газомоторном топливе, могут относиться к различным классам экологической безопасности, поскольку, как было указано выше, используемые в обороте наименования Евро-1 - Евро-5 являются показателями уровня выброса загрязняющих веществ.

Таким образом, как верно отметил суд первой инстанции, транспортное средство, имеющее класс экологической безопасности, например 5 (Евро-5), может работать и на дизельном, и на бензиновом, и на газовом топливе.

Уровень загрязняющих выбросов такого транспортного средства будет находиться в пределах, обозначенных для экологического класса - 5.

При этом с учетом изложенных в показателе оценки параметрах возможно отнесение транспортного средства, работающего на газовом топливе, но имеющего 5 экологический класс безопасности 5 (Евро-5), к транспортному средству, которому будет присвоен высший балл - 6.

Начисление за транспортные средства, работающие на газомоторном топливе, 6 баллов может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции ввиду необоснованного начисления 6 баллов за транспортные средства, работающие на газомоторном топливе, однако имеющие в строке 13 ПТС первый, второй, третий, четвертый или пятый экологический класс, за который должно быть соответственно начислено 1, 2, 3, 4 или 5 баллов.

Транспортное средство, работающее на газомоторном топливе, но соответствующее согласно ПТС, классу экологической безопасности, например 5 (Евро-5), должно быть отнесено органом местного самоуправления к транспортному средству, имеющему согласно ПТС класс экологической безопасности 5 (Евро-5).

Выставляя на конкурс транспортные средства, имеющие согласно сведениям ПТС более высокий экологический класс, претендент заведомо по данному показателю проиграет участнику конкурса, выставившему на конкурс транспортные средства, имеющие согласно сведениям ПТС более низкий экологический класс, однако, работающие на газомоторном топливе.

Как верно указал суд первой инстанции, установление в показателе оценки N 2 критерия, выделенного в отдельную строку, о присвоении транспортному средству, работающему на газомоторном топливе, высшего балла свидетельствует о том, что отдельным хозяйствующим субъектам, хоть и обладающим транспортными средствами с более высоким экологическим классом, но не работающим на газомоторном топливе создаются дискриминационные условия.

Согласно оспариваемому решению антимонопольного органа показатели 4 и 7 таблицы 7.3 конкурсной документации установлены необоснованно и создают преимущественные условия для государственных и муниципальных предприятий, а также условия устранения, недопущения, ограничения конкуренции.

Показателем оценки N 4 таблицы является "наличие производственно-технической базы", показателем оценки N 7 таблицы является "имущественные права на транспортные средства, планируемые к использованию для обслуживания маршрута".

В силу части 2 статьи 1 Закона Тульской области от 24.07.2006 N 728-ЗТО "Об организации обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах в Тульской области" (далее по тексту - Закон N 728-ЗТО) главными принципами организации транспортного обслуживания населения являются: обеспечение устойчивого, отвечающего требованиям населения области функционирования системы организации транспортного обслуживания населения; обеспечение условий для безопасного осуществления пассажирских перевозок; соответствие объемов пассажирских перевозок и расписания движения на маршрутах регулярных перевозок потребностям населения области; создание условий для повышения уровня транспортного обслуживания населения области; координация работы пассажирского автомобильного транспорта, становление развитого рынка услуг по обеспечению населения пассажирскими перевозками и развитие конкуренции между перевозчиками.

В соответствии со статьей 2 Закона N 728-ЗТО организация транспортного обслуживания населения - комплекс мероприятий, реализуемых уполномоченным органом исполнительной власти Тульской области в сфере организации транспортного обслуживания населения области (далее - уполномоченный орган) в целях удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах; маршрут регулярных перевозок - предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке; перевозчик - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору перевозки пассажира, договору перевозки груза обязанность перевезти пассажира и доставить багаж, а также перевезти вверенный грузоотправителем груз в пункт назначения и выдать багаж, груз управомоченному на их получение лицу.

Основанием для осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах является договор об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах, который заключается перевозчиком с уполномоченным органом по результатам конкурсов на право заключения договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на пригородных и межмуниципальных маршрутах, за исключением случаев, установленных настоящей статьей (часть 1 статьи 3 - 1 Закона N 728-ЗТО).

Постановлением администрации Тульской области от 03.08.2007 N 409 утверждены Правила организации транспортного обслуживания населения на территории Тульской области (далее по тексту - Правила).

Согласно пункту 1 раздела II Правил решение об открытии, изменении, закрытии пригородных и межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок принимается министерством транспорта и дорожного хозяйства Тульской области, исходя из потребности населения в перевозках с учетом требований безопасности дорожного движения и санитарно-экологических требований по предложениям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, а также перевозчиков.

В силу пункта 5 раздела II Правил до принятия решения об открытии (изменении) маршрута регулярных перевозок Комиссией проводится его обследование на предмет соответствия требованиям обеспечения безопасности дорожного движения и санитарно- экологическим требованиям и определяется фактическое расстояние между остановочными пунктами маршрутов регулярных перевозок, по результатам которых составляются акт обследования и акт замера протяженности маршрута, согласовываются начальные (конечные) остановочные пункты.

Пунктами 1.3, 1.4 Положения о порядке проведения торгов на право заключения договора на выполнение перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в границах муниципального образования город Тула, утвержденного постановлением администрации города Тулы от 06.10.2014 N 3188, определено, что целью проведения конкурса является организация перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок в границах муниципального образования город Тула путем отбора перевозчиков, способных обеспечить безопасные и качественные условия перевозки пассажиров, имеющих необходимые квалификацию, трудовые, материальные, технические ресурсы, транспортные средства в необходимом объеме, соответствующей категории и вместимости для выполнения перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в границах муниципального образования город Тула по тарифам за проезд, утвержденным правительством Тульской области.

Основными принципами при проведении конкурса являются: создание равных условий для всех участников конкурса, подавших заявку на участие в конкурсе (далее по тексту - заявка), объективность оценки заявок, единство требований и гласность при проведении конкурса и подведении его итогов.

Таким образом, основной целью проведения конкурса является отбор претендентов, которые смогут обеспечить выполнение перечисленных выше задач.

Как верно указал суд первой инстанции, из критерия показателя оценки N 4 усматривается, что претенденты, заключившие договор на оказание услуг по ежедневному контролю технического состояния транспортных средств, получают в три раза меньше баллов в отличие от перевозчиков, владеющих указанной базой на каком-либо праве.

Критерий оценки N 7 содержит такое условие, что из числа лиц, допущенных к участию в конкурсе, при прочих равных условиях, преимущество получают лица, имеющие право собственности, право хозяйственного ведения и оперативного управления на транспортные средства, планируемые к использованию для обслуживания маршрута.

Деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) подлежит лицензированию (пункт 24 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2012 N 280 утверждено "Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)".

В силу подпункта "а" и "в" пункта 4 Положения о лицензировании перевозок, одним из лицензионных требований при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров являются: а) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании и соответствующих установленным требованиям помещений и оборудования для технического обслуживания и ремонта транспортных средств либо наличие договора со специализированной организацией на предоставление услуг по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств; б) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) специалиста, осуществляющего предрейсовый медицинский осмотр водителей транспортных средств, имеющего высшее или среднее профессиональное медицинское образование и прошедшего обучение по дополнительной образовательной программе "Проведение предрейсового осмотра водителей транспортных средств", или наличие договора с медицинской организацией или индивидуальным предпринимателем, имеющими соответствующую лицензию.

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, Положением о лицензировании перевозок прямо предусматривается возможность иметь соискателю лицензии либо оформленные на законном основании помещения и оборудование для технического обслуживания и ремонта транспортных средств, либо наличие договора со специализированной организацией на предоставление услуг по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств; а также специалиста, осуществляющего предрейсовый медицинский осмотр водителей транспортных средств, либо наличие договора с медицинской организацией или индивидуальным предпринимателем, имеющими соответствующую лицензию.

Таким образом, как обоснованно заключено судом первой инстанции, именно нормативным правовым актом закреплено, что для получения лицензии, то есть разрешения на право осуществления пассажирских перевозок, является достаточным наличие договора со специализированной организацией на предоставление услуг по техническому обслуживанию и ремонту.

Требования о наличии у соискателя лицензии собственных помещений для технического обслуживания и ремонта транспортных средств либо наличие договора со специализированной организацией на предоставление данных услуг являются равнозначными.

Поскольку Положение о лицензировании перевозок устанавливает знак равенства между соискателем лицензии, имеющим собственные возможности контроля за техническим состоянием и соискателем лицензии, имеющим договор с организацией, оказывающей услуги по контролю технического состояния транспортных средств, то при оценке конкурсных заявок участников конкурса по спорному критерию, также должен быть обеспечен одинаковый подход.

В противном случае, как правомерно посчитал суд первой инстанции, показатели оценки критерия N 4 необоснованно позволяют конкурсной комиссии начислять перевозчику дополнительные баллы за то, что у него имеется собственная возможность контроля технического состояния транспортных средств, а в штате имеется технический работник.

Указанный показатель при оценке претендентов ставит участников конкурса в неравное положение, поскольку требования, предусмотренные положением о лицензировании, являются одинаковыми как для претендента, имеющего собственную службу контроля технического состояния и собственную техническую службу, так и для претендента, получающего эти услуги по договору, следовательно, и тот и другой перевозчик должен обеспечить реализацию данных требований; возможностью иметь в штате технического работника обладают не все хозяйствующие субъекты в силу различных принципов ведения ими своей экономической деятельности, равно как и не все перевозчики могут позволить заключить себе такой договор с организацией, имеющей лицензию на соответствующий вид деятельности.

Так, различные хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на рынке пассажирских перевозок, не могут иметь одинаковый штат сотрудников, парк автотранспортных средств, активы, денежные средства и другие необходимые составляющие экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что перевозчик в силу законодательно установленных норм вправе самостоятельно решать: иметь собственную производственно-техническую базу, либо заключать договор на оказание услуг специализированной организацией.

Лицензионные требования - совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования (пункт 7 части 1 статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").

На основании части 1 статьи 2 указанного выше Закона лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

Таким образом, как верно отметил суд первой инстанции, федеральное законодательство содержит все возможные ограничения предпринимательской деятельности, направленные на обеспечение безопасных перевозок пассажиров.

На основании постановления Правительства Российской Федерации от 02.04.2012 N 280 "Об утверждении положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)", статья 20 Федерального закона 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и принятый на основании данной статьи приказ Минтранса Российской Федерации от 15.01.2014 N 7 "Об утверждении правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и перечня мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации" являются лицензионными требованиями.

Под дискриминационными условиями в силу пункта 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции следует понимать такие условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Отклоняя довод администрации о том, что без наличия производственно-технической базы в собственности невозможно обеспечить требования транспортной безопасности, суд первой инстанции обоснованно исходил указал, что само по себе право собственности на вещь не является критерием качества работы, услуги; данный критерий предоставляет преимущество собственникам, создает преимущества для определенного круга лиц, дискриминирует мелких и средних предпринимателей, что может привести к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Обязанность обеспечить безопасность достигается не только эксплуатацией собственной производственно-технической базы, но также эксплуатацией арендованной базы или использованием услуг специализированной организации путем заключения договора на обслуживание и ремонт техники.

Показатель оценки N 7, объединивший в один оценочный критерий права собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления на автотранспортные средства, содержащие различный объем содержания вещных прав, и имеющий преимущественное число баллов - 3 перед автотранспортными средствами, принадлежащими перевозчику на иных правах - 1 балл, как справедливо указал суд первой инстанции, также предоставляет преимущество собственникам либо муниципальным унитарным и казенным предприятиям, создает преимущества для определенного круга лиц, дискриминирует мелких и средних предпринимателей, что может привести к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Ни федеральное, ни областное законодательство не ставит безопасность дорожного движения в зависимость от права собственности на имущество, осуществляющее перевозки, а также на имущество, участвующее в обслуживании техники.

Суд апелляционной инстанции также поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что критерии оценок N 4 и N 7: наличие производственно-технической базы в собственности, а также автотранспортного средства, принадлежащего на праве собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления противоречат Закону о защите конкуренции, поскольку могут привести к ограничению конкуренции на товарном рынке пассажирских перевозок путем устранения с него хозяйствующих субъектов, не имеющих собственной производственной базы, а также владеющих автотранспортным парком на праве аренды.

Наличие в собственности производственно-технической базы, а также автотранспортных средств само по себе не свидетельствует ни о стабильности работы перевозчика, ни о более качественном надзоре перевозчика за техническим состоянием автотранспортных средств.

Такой подход к оценке участников конкурса, как верно указал суд первой инстанции, не соответствует целям конкурсного отбора и ведет к ограничению конкуренции между претендентами на осуществление пассажирских перевозок, создавая необоснованные преимущества участникам конкурса, имеющим материально-техническую базу на праве собственности и автотранспортные средства на праве собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления.

Показателем оценки N 6 "наличие в транспортных средствах, выставляемых на маршрут, оборудования для перевозки инвалидов с нарушением опорно-двигательных функций (в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50844-95)" установлено, что перевозчику, заявившему для участия в конкурсе транспортные средства, оборудованные соответствующим образом, будет начислено 3 балла за каждое такое средство, что дает ему неоспоримое преимущество перед другими участниками конкурса, не обладающими такими транспортными средствами.

Данное обстоятельство обусловлено тем фактом, что остальные критерии оценки заявок участников не позволяют компенсировать разницу в начисленных баллах.

Судом первой инстанции обоснованно отмечено, что с учетом предусмотренного конкурсной документацией количества транспортных средств по сформированным лотам создает возможность победить в конкурсе лицу, обладающему соответствующими транспортными средствами, без учета баллов по всем остальным критериям, поскольку остальные критерии определяются как средняя величина, приходящаяся на одно транспортное средство (общее количество баллов по соответствующему критерию / общее количество транспортных средств), что подтверждается ретроспективным анализом, проведенным управлением по результатам конкурса 2014 года.

Победителем по всем сформированным лотам определено МКП "Тулагорэлектротранс".

При этом, как верно отметил суд первой инстанции, количество баллов, набранных по критерию "наличие в транспортных средствах, выставляемых на маршрут, оборудования для перевозки инвалидов с нарушением опорно-двигательных функций (в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50844-95)" существенно превысило общее количество баллов, набранных каждым иным участником конкурса по всем предусмотренным конкурсной документацией критериям.

Признавая несостоятельными ссылки администрации на то, что предусмотренные Положением баллы по данному критерию не создают преимуществ и не нарушают конкуренцию, поскольку определены в пределах погрешности, суд первой инстанции обоснованно указал, что постановлением администрации г. Тулы от 06.10.2014 N 3188 не установлены какие-либо погрешности при начислении баллов.

Кроме того, ГОСТ Р 50844-95 распространяется на автобусы, специально предназначенные для перевозок инвалидов с нарушениями опорно-двигательных функций, в том числе в креслах - колясках, а также на автобусы общего пользования.

По смыслу данной нормы, на автобусы общего пользования распространяются все требования, предъявляемые к конструкции данного вида транспортного средства, в том числе оборудованных для проезда в них инвалидов в креслах-колясках.

Вместе с тем в соответствии с постановлением администрации города Тулы N 3188 наличие такого специального оборудования не подтверждается никакими документами, участник конкурса лишь проставляет соответствующую отметку в сведениях о транспортных средствах, формируемых самостоятельно.

Таким образом, как справедливо заключил суд первой инстанции, критерий оценки N 6 "наличие в транспортных средствах, выставляемых на маршрут, оборудования для перевозки инвалидов с нарушением опорно-двигательных функций (в соответствии с требованиями ГОСТ Р 50844-95)" предопределяет победителя конкурса без учета остальных критериев.

Каждый из рассмотренных критериев 2, 4, 6, 7 таблицы пункта 3.12 "Критерии оценки заявок участников" формально не противоречит антимонопольному законодательству.

Вместе с тем совокупность критериев 2, 4, 7 и способ подсчета баллов именно по критерию 6 при применении их в пункте 7.3 конкурсной документации создает условия ограничения, устранения, недопущения конкуренции на товарном рынке выполнения перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в границах муниципального образования город Тула без предоставления субсидий, что подтверждается протоколом оценки и сопоставления заявок от 16.12.2014 на участие в открытом конкурсе на право заключения договора на выполнение перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в границах муниципального образования город Тула без предоставления субсидий из городского бюджета, решением от 19.01.2015 по делу N 03-03/70-2014 о нарушении антимонопольного законодательства, материалами дела N 03-03/02-2015.

Управлением при рассмотрении дел N 03-03/70-2014, 03-03/02-2015 установлено, что в таблице пункта 7.3 конкурсной документации, согласно которому комиссия организатора торгов проводит оценку представленных документов участников конкурса, применены "Критерии оценки заявок участников", установленные администрацией в пункте 3.12 "Критерии оценки заявок участников".

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно отказал администрации города Тулы в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы являлись обоснованием позиции ответчика по делу и не опровергают правомерность выводов суда первой инстанции.

Поскольку суд первой инстанции правильно применил нормы материального права и не допустил нарушения норм процессуального права, в том числе влекущих по правилам части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмену судебного акта, то у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции.

Учитывая изложенное и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 10.08.2015 по делу N А68-3275/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации города Тулы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.В. Еремичева

Судьи

Е.В. Мордасов К.А. Федин