Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2015 г. N 15АП-18607/15 (ключевые темы: опасный производственный объект - предписание - муниципальный контракт - правила промышленной безопасности - газпром)

Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2015 г. N 15АП-18607/15

город Ростов-на-Дону

15 декабря 2015 г.

дело N А53-21550/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 декабря 2015 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей Г.А. Сурмаляна, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Харатян А.А., секретарём судебного заседания Шемшыленко А.А.,

при участии:

от заявителя: представитель Липявкин М.С. по доверенности от 02.04.2015 сроком действия до 31.12.2015, паспорт;

от заинтересованного лица: представитель Чаушев Б.К. по доверенности от 01.12.2015 N 47 сроком действия до 31.12.2015, удостоверение; Пятаков Е.А. по доверенности от 21.05.2015 N 35/1 сроком действия до 31.12.2015, удостоверение;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Кавказского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.10.2015 по делу N А53-21550/2015,

по заявлению Администрации Зимовниковского района Ростовской области

к заинтересованному лицу Кавказскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору,

об оспаривании постановления и предписания,

принятое в составе Чернышевой И.В.

УСТАНОВИЛ:

администрация Зимовниковского района Ростовской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением Кавказскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) о признании незаконным и отмене постановления управления N 2529-р Пл-1.6 от 31.07.15г. о привлечении к административной ответственности по ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 200 000 руб. и признании недействительным предписания управления N 2529-р Пл-1.6 от 29.07.15г. об устранении выявленных нарушений (в соответствии с уточнёнными в порядке ст. 49 АПК РФ и принятыми судом требованиями, т.2, л.д. 44-47).

Решением от 06.10.15г. заявленные требования удовлетворены со ссылкой на то, что администрация не является субъектом вменённого ему в вину правонарушения и указанных в предписании требований, а также на неверную квалификацию правонарушения - его следует квалифицировать по ч.2 ст. 14.1 КоАП РФ.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление подало на него апелляционную жалобу в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит суд решение отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Жалоба мотивирована тем, что администрация является надлежащим субъектом ответственности по оспариваемому постановлению и обязанностей по оспариваемому предписанию, поскольку имеет статус эксплуатирующей организации в отношении ОПО. Управление правильно квалифицировало совершённое администрацией правонарушение по ч. ст. 9.1 КоАП РФ.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу возражает против её удовлетворения, ссылаясь на законность принятого судом решения.

Апелляционная жалоба рассматривается Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в порядке, определённом гл. 34 АПК РФ. В судебном заседании на основании ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 03.12.15г. 11:45 МСК до 10.1215 г. 12:05 МСК, чём на сайте суда в сети Интернет размещено извещение. После перерыва судебное заседание продолжено.

В судебном заседании представители управления настаивали на отмене решения суда, сославшись на приведённые в апелляционной жалобе доводы.

Представитель администрации возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, сославшись на законность решения суда.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ОПО - газораспределительная станция х. Погорелов Зимовниковского района (далее - ГРС) передана в муниципальную собственность Зимовниковского района на основании решений Зимовниковского районного Собрания депутатов N 189 от 26.07.2007 и от 19.06.2008.

06.06.11г. администрации как эксплуатирующей организации выдано Свидетельство рег.N А29-05 841-0002 о регистрации ГРС как опасного производственного объекта (т.1, л.д. 35).

В период времени с 20.07.15г. по 31.07.15г. управлением на основании распоряжения от 16.06.15г. в отношении администрации была проведена плановая выездная проверка при исполнении администрацией требований действующего законодательства об опасных производственных объектах на ГРС.

В ходе проверки были выявлены следующие нарушения, зафиксированные в акте проверки от 29.07.15г. N 2529-р Пл-1.6:

1) администрация, как эксплуатирующая ГРС организация не имеет лицензии эксплуатацию указанного опасного производственного объекта, что является нарушением п.1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - закон N 116-ФЗ);

2) администрация не организовала и не осуществляет производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности на ГРС, что является нарушением п.1 ст.9, п. ст. 11 закона N 116-ФЗ;

3) не указаны допустимые верхний и нижний уровни жидкости на указателе уровня жидкости емкости одоризации газа (per. N 63л) газораспределительной станции х. Погорелов, собственником которой является Администрация Зимовниковского района Ростовской области, что является нарушением п. 327 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением", утверждённых приказом Ростехнадзора от 25.03.14г. N 116 и зарегистрированных в Минюсте 19.05.14г. N 32326 (далее - Правила промышленной безопасности);

4) не проверялось кратность воздухообмена в блоках редуцирования, одоризации, переключения на ГРС, что является нарушением п. 3.2.26. ВРД 39-1.10-069-2002 "Приложение по технической эксплуатации газораспределительных станций магистральных газопроводов, разработанного ОАО "Газпром" и согласованного с Гостехнадзором России N 10-03/894 от 19.09.2002 г. (далее - ВРД 39-1.10-069-2002) (т.1, л.д. 9-11).

29.07.15г. администрации управлением по результатам проверки выдано предписание N 2529-р Пл-1.6 об устранении указанных выше четырёх нарушений: 1-го и 2-го нарушений в срок 01.03.16г., 3-го нарушения - до 28.08.15г., 4-го нарушения - до 30.12.15г. (т.1, л.д. 15-17).

29.07.15г. управлением по факту совершения 1-го и 2-го нарушений в отношении администрации составлен протокол N 2529-р Пл-1.6 об административном правонарушении по ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ (т.1, л.д. 12-14).

31.07.15г. управлением по результатам рассмотрения протокола об административном правонарушении с приложенными к нему материалами вынесено постановление о привлечении администрации за совершённое правонарушение к административной ответственности по ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 200 000 руб. (т.1, л.д. 18-21).

Не согласившись с указанными постановлением и предписанием, администрация обжаловала их в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что заявление администрации подлежало частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Суд апелляционной инстанции не поддерживает вывода суда первой инстанции о том, что администрация не является субъектом административной ответственности по вменённому ему в вину правонарушению и выданному предписанию.

Частью 1 ст.9.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Оспариваемым постановлением администрация привлечена к административной ответственности в связи с неисполнением следующих обязанностей эксплуатирующей организации в отношении спорной ГРС:

1) неполучение лицензии на эксплуатацию ГРС как опасного производственного объекта, что является нарушением п.1 ст. 9 закона N 116-ФЗ;

2) отсутствие организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на ГРС, что является нарушением п.1 ст.9, п. ст. 11 закона N 116-ФЗ.

Пунктами 1-2 оспариваемого предписания управление обязало обществу устранить указанные нарушения п.1 ст. 9, п.1 ст. 11 закона N 116-ФЗ.

В соответствии п.1 ст. 9 закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в числе прочего, иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п.1 ст. 11 закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации.

Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 N 263.

Таким образом, руководствуясь изложенными правовыми нормами, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что субъектом ответственности за нарушение п.1 ст. 9, п. 1 ст. 11 закона N 116-ФЗ является организация, эксплуатирующая опасный производственный объект.

Вместе с тем, исходя из фактических обстоятельств дела, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что администрация не является лицом, эксплуатирующим опасный производственный объект - ГРС, в связи с чем признал незаконным оспариваемое в деле постановление и предписание в части пунктов 1-2.

По результатам анализа действующего законодательства в сфере промышленной безопасности, суд первой инстанции пришел к выводу, что организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, может быть не только собственник ОПО, но и иное лицо, осуществляющее его эксплуатацию по целевому назначению.

В данном случае суд первой инстанции признал, что ГРС фактически администрацией, не являющейся специализированной организацией в данной сфере, не эксплуатируется, а передан в пользование по муниципальному контракту от 30.03.15г. и в настоящее время эксплуатируется ООО "Газпром Трансгаз Ставрополь". Противоположные указанному толкование правовых норм и оценка фактических обстоятельств дела, по мнению суда первой инстанции, влечет за собой неправомерное возложение на администрацию, не являющуюся специализированной организацией и не эксплуатирующую фактически данный опасный производственный объект, не свойственных ей как органу местного самоуправления обязанностей в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов.

В связи с этим, по мнению суда первой инстанции, администрация не может быть субъектом установленных п.1 ст. 9, п. 1 ст. 11 закона N 116-ФЗ обязанностей организации, эксплуатирующей ОПО.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не поддерживает приведённого выше вывода суда первой инстанции о том, что администрация применительно к спорной ГРС не является эксплуатирующей организацией в смысле законодательства об опасных производственных объектах.

При этом суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

В законодательстве об опасных производственных объектах отсутствует легальное определение понятия: "организация, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект".

Данное понятие организации, эксплуатирующей опасны производственный объект и, в данном случае - газораспределительную станцию, нельзя отожествить с понятием эксплуатационной (газораспределительной) организации газораспределительной сети, приведённому в Правилах безопасности систем газораспределения и газопотребления ПБ 12-529-03, утвержденных Постановлением Госгортехнадзора РФ от 18.03.03г. N 9 (ныне вместо ни действуют "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утвеждённые приказом Ростехнадзора от 15.11.13г. N 542), использованном в постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.09.12г. по делу N А53-17266/2012, на которое сослался суд первой инстанции.

Понятие "эксплуатация опасного объекта" раскрыто в п.5 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" (далее - закон N 225-ФЗ).

Данный закон N 225-ФЗ может быть применим к спорным правоотношениям, поскольку регулирует правоотношения, связанные с обязательным страхованием гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте эксплуатации опасных производственных в результате его эксплуатации.

Согласно в п.5 ст. 2 закона N 225-ФЗ эксплуатация опасного объекта - это ввод опасного объекта в эксплуатацию, использование, техническое обслуживание, консервация, ликвидация опасного объекта, а также изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном объекте

Как следует из материалов дела, спорная ГРС находится в собственности муниципального образования Зимовниковский район.

Целью использования данного ОПО является обеспечение жителей х. Погорелов Зимовниковский район природным газом как основным коммунальным ресурсом, обеспечивающим жизнедеятельность местного населения.

Согласно п.4 ч.1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - закон N 131-ФЗ) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, относится к вопросам местного значения поселения

Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделены соответствующими полномочиями, установленными указанным законом.

С учётом этого, названный в решении суда первой инстанции заключённый между администрацией (заказчик) и ООО "Газпром Трансгаз Ставрополь" (подрядчик) муниципальный контракт от 30.03.15г. сам по себе не лишает администрацию статуса организации, использующей, то есть эксплуатирующей указанный ОПО - ГРС.

Данный контракт свидетельствует о выполнении администрацией своих полномочий эксплуатирующей организации - реализуя свои предусмотренные п.4 ч.1 ст. 14 закона N 131-ФЗ полномочия, администрация тем самым использует ОПО в целях решения вопроса местного значения по обеспечению газоснабжения населения.

При этом тот факт, что администрация не относится к специализированным организациям, не свидетельствует о том, что администрация не имеет возможности (не наделена соответствующими полномочиями) для организации надлежащей эксплуатации ОПО в соответствии с требованиями законодательства в области промышленной безопасности. Отсутствие каких-либо иных организационных или материальных средств для организации надлежащей эксплуатации ОПО не свидетельствует об отсутствии вины органа местного самоуправления, который обязан был в связи с принятием в пользование ОПО организовать выполнение всех предусмотренных законом мер для обеспечения законности использования ГРС.

В преамбуле закона N 116-ФЗ указано, что настоящий Федеральный закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее также - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты) к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

В преамбуле закона N 116-ФЗ также указано, что его положения распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права.

В связи с этим статус органа местного самоуправления сам по себе не выводит данный орган из под юрисдикции закона N 116-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции при этом учитывает, что в материалах дела отсутствуют доказательства передачи администрацией спорной ГРС в эксплуатацию, в пользование иным организациям.

Заключённый администрацией с ООО "Газпром Трансгаз Ставрополь" (подрядчик) муниципальный контракт от 30.03.15г. не содержит положений о передаче данной порядной организации ГРС в эксплуатацию, в пользование.

В соответствии с п.п. 1.1, 1.2, 2.1 контракта, его предметом являются выполнение подрядной организацией по поручению заказчика (администрации) ремонтно-технического обслуживания ГРС согласно перечню работ, приведённому в приложении N 2 к контракту. При этом, согласно п.3.3. контракта, работы, не вошедшие в указанный перечень, обязуется выполнить администрация либо самостоятельно, либо с привлечением третьих лиц (т.1, л.д. 22-23). Из приведённого в приложении N 2 к контракту перечня работ не следует, что подрядная организация, обязавшись их выполнить, тем самым приняла спорную ГРС в пользование, эксплуатацию (т.1, л.д. 31-37). Суд первой инстанции также не сослался на такие положения контракта.

Из ответа ООО "Газпром Трансгаз Ставрополь" от 15.10.15г. N 02Р-02П-7365 на запрос управления от 14.10.15г. N 1321А/1.6 по данному вопросу также следует, что данная подрядная организация не являются организацией, эксплуатирующей спорную ГРС, а выполняет подрядные ремонтно-технические работы на ГРС в соответствии с условиями указанного муниципального контракта (т.2, л.д. 96).

Основываясь на изложенном суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что спорный ОПО администрацией другим специализированным организациям в пользование не передавался, в связи с чем у последних отсутствуют надлежащим образом оформленные полномочия по использованию спорного ОПО для обеспечения выполнения всех предусмотренных законом мер по соблюдению требований законодательства в области промышленной безопасности.

При таких обстоятельствах, по мнению суда апелляционной инстанции, исключение администрации из числа лиц, эксплуатирующих спорный ОПО при отсутствии других лиц, законно использующих спорную ГРС, может повлечь за собой ситуацию, при которой у ОПО отсутствует субъект, его эксплуатирующий, обязанный обеспечить выполнение всех предусмотренных мер промышленной безопасности, при том, что невыполнение указанных мер создает существенную угрозу жизненно важным интересам личности и общества, заключающимся в необходимости защиты от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Материалами дела подтверждается факт нарушения администрацией требований п.1 ст. 9. П.1 ст. 11 закона N 116-ФЗ, выразившихся в эксплуатации ГРС как ОПО при отсутствии лицензии эксплуатацию указанного ОПО, а также производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на ГРС.

При этом суд апелляционной инстанции также учитывает, что в данном случае, поскольку администрация не передала спорную ГРС в пользование иным лицам, то никто, кроме неё не может получить лицензии на её эксплуатацию, в том числе и названное судом первой инстанции в качестве эксплуатирующей ГРС организации ООО "Газпром Трансгаз Ставрополь". Это обусловлено следующим.

Эксплуатация ГРС как опасного производственного объекта предусмотрена п.12 ст. 12 Федерального закона от 04.05.11г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Порядок получения данной лицензии установлен Положением о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.13г. N 492 (далее - Положение).

В соответствии с п.п. "а" п.4 Положения, лицензионным требованием к соискателю лицензии является наличие на праве собственности или ином законном основании по месту осуществления лицензируемого вида деятельности земельных участков, зданий, строений и сооружений, на (в) которых размещаются объекты, а также технических устройств, планируемых для применения на объектах.

Согласно п.п. "а" п.7 Положения, для получения названной лицензии её соискатель лицензии направляет или представляет в лицензирующий орган вместе с заявлением на получение лицензии также копии документов, подтверждающих наличие у него необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности и принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании по месту осуществления лицензируемого вида деятельности земельных участков, зданий, строений и сооружений (единой обособленной части здания, строения и сооружения), на (в) которых размещаются объекты, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в случае если такие права зарегистрированы в указанном реестре, представляются сведения об этих земельных участках, зданиях, строениях и сооружениях).

В силу п.п. "а" п.5 Положения, лицензионным требованием к лицензиату при осуществлении лицензируемого вида деятельности является также наличие на праве собственности или ином законном основании по месту осуществления лицензируемого вида деятельности земельных участков, зданий, строений и сооружений, на (в) которых размещаются объекты, а также технических устройств, применяемых на объектах.

ООО "Газпром Трансгаз Ставрополь" таких документов для получения лицензии на эксплуатацию ГРС не имеет, и названный судом первой инстанции муниципальный контракт ремонтно-техническое обслуживание ГРС не создаёт у названной подрядной организации каких-либо прав пользования или собственности ГРС в целом или части её зданий, сооружений. Такими правоустанавливающими документами на ГРС обладает только администрация. В связи с этим ООО "Газпром Трансгаз Ставрополь" объективно не сможет получить лицензию на эксплуатацию ГРС как ОПО. Эту лицензию может получить администрация.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции признаёт доказанным нарушение администрацией требований п.1 ст. 9, п.1 ст.11 закона N м 116-ФЗ в отношении спорной ГРС.

В связи с этим суд первой инстанции не поддерживает выводов суда первой инстанции недействительности предписания в части пунктов 1-2 и постановления о привлечении администрации к административной ответственности по мотиву того, что для администрации соблюдение указанных требований закона N 116-ФЗ не является обязательным, так как они для администрации не обязательны, поскольку администрация не имеет статуса эксплуатирующей опасный производственный объект в отношении ГРС. Администрация данным статусом эксплуатирующей организации в отношении ГРС обладает.

Сходная позиция по вопросу о возможности наличия у органа местного самоуправления статуса организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, при наличии такого объекта в собственности или в пользовании, и о наличии у такого органа исполнять в отношении данного объекта установленные законом N 116-Фз обязанности, поддержана ВАС РФ в определении от 22.01.14г. N ВАС-19749/13 об отказе в передаче дела N А32-20912/2012 в Президиум ВАС РФ (это дело со сходными обстоятельствами), а также судами апелляционных инстанций в постановлениях от 01.07.15г. по делу N А62-177/2015 (20 ААС), от 12.02.14г. по делу N А40-135032/2013 (9 ААС), от 07.07.14г. по делу N А61-23/2014 (16ААС), от 01.08.12г. по делу N А12-5867/2011, от 01.08.11г. по делу N А12-4909/11 (12 ААС).

В связи с этим предписание управления в части пунктов 1-2 является законным и не подлежало признанию недействительным.

В отношении постановления о привлечении к административной ответственности суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о неправильной квалификации вменённого в вину администрации правонарушения по первому эпизоду - эксплуатация ГРС без лицензии.

Как правильно на то сослался суд первой инстанции, поскольку объективной стороной данного эпизода правонарушения является эксплуатация опасного производственного объекта при отсутствии лицензии, что посягает на установленный порядок осуществления предпринимательской деятельности, это правонарушение по данному эпизоду следовало квалифицировать по ч.2 ст. 14.1 КоАП РФ.

Такая же правовая позиция по тождественному правовому вопросу изложена в Постановлении Верховного суда Российской Федерации от 02.03.15г. N 301-АД14-9043.

Установление неправильной квалификации правонарушения судом при рассмотрении дела об оспаривании привлечения к административной ответственности является основанием для признания незаконным и отмены этого постановления судом.

По второму эпизоду правонарушения - непринятие администрацией мер по организации и осуществлению производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на ГРС, что является нарушением п.1 ст.9, п. ст. 11 закона N 116-ФЗ, суд апелляционной инстанции, пользуясь предоставленными ему полномочиями, считает возможным квалифицировать данное правонарушение в качестве малозначительного.

Так, в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В силу п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ N 10 от 02.06.2004 при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания.

Согласно п. 18.1 Постановления Пленума ВАС РФ N 10 от 02.06.2004 при квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Таким образом, установление содержания понятия малозначительности делегировано судьям, органам, должностным лицам, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении.

В соответствии со ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Повторно оценив обстоятельства совершенного администрацией правонарушения в части 2-го эпизода с учетом его характера и степени общественной опасности, а также приведенных выше нормативных положений, суд апелляционной инстанции установил, что само по себе данное правонарушение существенной угрозы охраняемым общественным отношениям не представляет, вреда интересам граждан, обществу и государству не причинило - материалы дела не содержат доказательств негативных материальных последствий от допущенного администрацией правонарушения, поэтому расценивает его как малозначительное.

С учетом изложенного, оценив обстоятельства совершения правонарушения и его последствия, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии оснований для квалификации правонарушения в указанной части как малозначительного.

Квалификация правонарушения в качестве малозначительного является основанием для признания незаконным и отмены постановления административного органа о привлечении к административной ответственности по нереабилитирующему основанию.

Таким образом, ошибочные выводы суда первой инстанции об отсутствии в действиях администрации состава административного правонарушения по второму эпизоду не привели к принятию неправильного решения.

В связи с изложенным и в силу п. 35 Постановления Пленума ВАС РФ N 36 от 28.05.2009 у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены решения суда первой инстанции в части признания незаконным и отмены постановления управления о привлечении администрации к административной ответственности.

Пунктом 3 предписания управление обязало администрацию устранить нарушение п. 327 Правил промышленной безопасности, выразившееся в том, что на указателе уровня жидкости емкости одоризации газа (per. N 63л) ГРС не были указаны допустимые верхний и нижний уровни жидкости.

Пунктом 327 Правил промышленной безопасности установлено, что при эксплуатации сосудов, имеющих границу раздела сред, у которых необходим контроль за уровнем жидкости, должны быть выполнены следующие требования:

а) обеспечение хорошей видимости показаний указателя уровня жидкости;

б) при возможности понижения уровня жидкости ниже допустимого на сосудах, обогреваемых пламенем или горячими газами, осуществление контроля уровня по двум указателям прямого действия;

в) четкое обозначение на указателе уровня жидкости допустимых верхнего и нижнего уровней при соблюдении условия, что высота прозрачного указателя уровня жидкости должна быть не менее чем на 25 мм соответственно ниже нижнего и выше верхнего допустимых уровней жидкости;

г) при оснащении сосуда несколькими указателями уровня по высоте размещение их таким образом, чтобы они обеспечили непрерывность показаний уровня жидкости.

Администрация не отрицает не исполнения приведённых выше требований Пунктом 327 Правил промышленной безопасности, выразившихся в том, что на указателе уровня жидкости емкости одоризации газа (per. N 63л) ГРС не были указаны допустимые верхний и нижний уровни жидкости.

Согласно п. 3 Правил промышленной безопасности, они предназначены для применения при разработке технологических процессов, техническом перевооружении опасного производственного объекта (далее - ОПО), а также при размещении, монтаже, ремонте, реконструкции (модернизации), наладке и эксплуатации, техническом освидетельствовании, техническом диагностировании и экспертизе промышленной безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением (далее - оборудование под давлением), отвечающих одному или нескольким признакам, указанным в подпунктах "а", "б" и "в" пункта 2 настоящих Правил

Пунктом 5 Правил промышленной безопасности установлено, что их требования обязательны для исполнения всеми организациями независимо от форм собственности, индивидуальными предпринимателями (далее - организации) и работниками организаций, осуществляющими на территории Российской Федерации деятельность, указанную в пункте 3 данных Правил.

Выше было обосновано, что в отношении спорной ГРС администрация является эксплуатирующей организацией, использующей ГРС для обеспечения муниципальных нужд.

Правила промышленной безопасности прошли регистрацию в Минюсте России 19.05.14г. N 32326, а потому имеют обязательную силу.

Обязательства подрядной организации ООО "Газпром Трансгаз Ставрополь" по муниципальному контракту в отношении блока одоризации, на котором управлением было выявлено указанное нарушение требований п. 327 Правил промышленной безопасности, изложены в разделе 6 Приложения N 2 к муниципальному контракту.

Суд первой инстанции не сослался на положения муниципального контракта, обязывающие подрядную организацию выполнить указанные мероприятия.

Изучив перечень данных обязательств, суд апелляционной инстанции не нашёл среди них обязательств по нанесению на указатель уровня жидкости емкости одоризации газа (per. N 63л) ГРС допустимых верхнего и нижнего уровней жидкости.

Данная подрядная организация в части блока одоризации приняла на себя обязательства по полной ревизии запорной, регулирующей и предохранительной арматуры (1 раз в 2 года); по полной замене сальниковой набивки, смене уплотнительных прокладок (1 раз в 2 года); по внутреннему и наружному осмотру ёмкости хранения одоранта и расходной ёмкости одоранта(1 раз в 2 года) (т.1, л.д. 33).

Среди прочих обязательств, приведённых в приложении N 2 к муниципальному контракту, также не значится обязательств подрядной организации по нанесению на указатель уровня жидкости емкости одоризации газа (per. N 63л) ГРС допустимых верхнего и нижнего уровней жидкости.

В соответствии с п. 3.3 муниципального контракта, работы, не вошедшие в указанный перечень, обязуется выполнить администрация либо самостоятельно, либо с привлечением третьих лиц (т.1, л.д. 22-23).

Основываясь на приведенных выше обстоятельствах суд апелляционной инстанции прш1л к выводу о том, что предписание управления в части пункта 3 является законным, так же, как и в части пунктов 1, 2, что обосновано выше.

В пункте 4 управление на основании п. 3.2.26. ВРД 39-1.10-069-2002 вменило администрации в обязанность проверить кратность воздухообмена в блоках редуцирования, одоризации, переключения на ГРС.

Согласно ст. 1 Закона N 116-ФЗ под промышленной безопасностью опасных производственных объектов (далее - промышленная безопасность) понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий, а под аварией понимается разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ.

В соответствии с п.1 ст. 9 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения закона N 116-ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности.

ВРД 39-1.10-069-2002 "Приложение по технической эксплуатации газораспределительных станций магистральных газопроводов", нарушение которого вменено в вину администрации и которое управление обязало исполнить администрации в п. 4 предписания, разработан ОАО "Газпром" согласован с Гостехнадзором России N 10-03/894 от 19.09.2002 г., однако, не прошёл регистрации в Минюсте России и не имеет публикации в официальных источниках информации, как это установлено для нормативных правовых актов.

Соответственно, ВРД 39-1.10-069-2002 является ведомственным актом ОАО "Газпром", не отвечают требованиям ст.ст. 305 закона N 116-ФЗ и не подпадает под определённый в п.1 ст. 9 закона N 116-ФЗ перечень нормативных актов и нормативных технических документов в области промышленной безопасности, который обязателен для неопределённого круга лиц, имеет силу нормативного правового акта.

ВРД 39-1.10-069-2002 является локальным ведомственным актом ОАО "Газпром", не является федеральными правилами и нормами.

В связи с этим исполнение требований указанного ведомственного акта ОАО "Газпром" не является обязательным для администрации, а потому администрация не может быть понуждена к его исполнению в том числе путём выдачи предписания.

Сходная позиция относительно обязательной силы указанного ВРД 39-1.10-069-2002 признана правильной ВАС РФ в определении от 12.05.14г. N ВАС-5292/14 об отказе в передаче в Президиум ВАС РФ дела N А67-4148/2013.

При таких обстоятельствах предписание управления в части пункта 4 не является законным и нарушает права и законные интересы администрации в сфере экономической деятельности как возлагающее не неё незаконную обязанность, исполнение которых потребует расходование бюджетных средств. В связи с решение суда первой инстанции в части признания недействительным пункта 4 предписания не подлежит отмене судом апелляционной инстанции. Учитывая приведённые выше обстоятельства, решение суда первой инстанции подлежит изменению судом апелляционной инстанции в части оспаривания предписания управления: данное предписание подлежит признанию недействительным только в части пункта 4. В оставшейся части предписание управления признаётся судом апелляционной инстанции законным.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.10.2015 по делу N А53-21550/2015 изменить, изложив абзац N 2 резолютивной части решения суда в следующей редакции: "Признать недействительным пункт 4 предписания Кавказского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору N 2529-р Пл-1.6 от 29.07.2015 г., в признании предписания недействительным в оставшейся части отказать". В оставшейся части решение суда оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

Г.А. Сурмалян С.С. Филимонова