Определение Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 февраля 2016 г. N 15АП-97/16

город Ростов-на-Дону

16 февраля 2016 г.

дело N А53-20426/2015

Резолютивная часть определения объявлена 15 февраля 2016 года.

Полный текст определения изготовлен 16 февраля 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сурмаляна Г.А.,

судей Смотровой Н.Н., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шемшиленко А.А.,

при участии в судебном заседании:

от общества с ограниченной ответственностью "Белый аист": представитель по доверенности от 01.02.2016 Коваленко М.С.;

от открытого акционерного общества "Проектный институт "Горжилпроект": представитель не явился, извещен;

от Администрации муниципального образования города Ростов-на-Дону: представитель по доверенности от 17.11.2015 Савельева О.В.;

от Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону: представитель по доверенности от 09.11.2015 Алексеев-Малахов Г.А.; представитель по доверенности от 06.04.2015 Пронина А.В.;

от Министерства культуры Ростовской области: представитель не явился, извещен;

от государственного автономного учреждения культуры Ростовской области "Донское наследие": представитель не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Белый аист" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 03.12.2015 по делу N А53-20426/2015 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Белый аист",

заинтересованное лицо: Администрация муниципального образования города Ростов-на-Дону, третьи лица: Министерство культуры Ростовской области; Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону; государственное автономное учреждение культуры Ростовской области "Донское наследие",

принятое в составе судьи Чернышевой И.В.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Белый аист" обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным постановления Главы администрации города Ростова-на-Дону N 317 от 28.04.2015. Заявление принято к производству судом первой инстанции, возбуждено дело N А53-20426/2015.

Открытое акционерное общество "Проектный институт "Горжилпроект" обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным постановления Главы администрации города Ростова-на-Дону N 317 от 28.04.2015. Заявление принято к производству судом первой инстанции, возбуждено дело N А53-20427/2015.

Определением Арбитражного суда Ростовской области от 26.08.2015 дела N N А53-20426/2015 и А53-20427/2015 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, объединенному делу присвоен N А53-20426/2015.

Этим же определением судом первой инстанции к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены: Министерство культуры Ростовской области, МУ "Департамент архитектуры и градостроительства" г. Ростов-на-Дону, ГАУК РО "Донское наследие", общество с ограниченной ответственностью "ГорМакс", Сичинава Миларик Рушбеевич, Сичинава Джуби Рушбеевич.

Заявленные требования судом первой инстанции рассмотрены в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением Арбитражного суда Ростовской области от 26.11.2015 заявление ОАО "Проектный институт "Горжилпроект" выделено в отдельное производство (дело N А53-31568/2015).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 03.12.2015 в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Белый аист" отказано, общество с ограниченной ответственностью "ГорМакс", Сичинава Миларик Рушбеевич, Сичинава Джуби Рушбеевич исключены из состава третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора.

Общество с ограниченной ответственностью "Белый аист", не согласившись с указанным решением суда первой инстанции, обжаловало его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просило отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт, которым заявленное требование удовлетворить, ссылаясь на то, что постановление N 317 от 28.04.2015 нарушает права и законные интересы заявителя и приводит к невозможности дальнейшего использования участка по целевому назначению, поскольку фактически изымает часть участка из владения общества и переводит его в категорию земель общего пользования.

В отзыве на апелляционную жалобу Администрация города Ростова-на-Дону просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону в возражениях на апелляционную жалобу также просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

От государственного автономного учреждения культуры Ростовской области "Донское наследие" поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя.

Представитель заявителя в судебном пояснил, что обжалуемый им судебный акт является нормативным правовым актом.

Представители администрации и департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону в судебном заседании указали, что оспариваемый правовой акт является ненормативным правовым актом, поскольку не рассчитан на неоднократное применение.

В судебном заседании, состоявшемся 08.02.2016 г., в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв до 15.02.2016 г. Информация о времени и месте продолжения судебного заседания после перерыва была размещена на официальном сайте Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда http://15aas.arbitr.ru. О возможности получения такой информации лицам, участвующим в деле, было разъяснено в определении о принятии апелляционной жалобы к производству, полученном всеми участниками процесса.

После перерыва в судебное заседание явились те же представители лиц, участвующих в деле.

Государственное автономное учреждение культуры Ростовской области "Донское наследие" и Министерство культуры Ростовской области надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

После перерыва в суд апелляционной инстанции от ООО "Белый аист" поступило письменное ходатайство о прекращении производства по делу в связи с отказом от заявленных требований.

Судебная коллегия апелляционной инстанции, рассмотрев материалы дела, считает, что производство по апелляционной жалобе подлежит прекращению по следующим основаниям.

Согласно пункту 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативно акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд соответствующим требованием.

Как следует из материалов дела, ООО "Белый аист" на праве собственности принадлежат торговые павильоны в составе торгового центра "Белый аист" площадью: 616 кв.м., 56 кв.м., 96 кв.м., 1159 кв.м., 41.2 кв.м., 8.1 кв.м. 6.2 кв.м., 6.1 кв.м., 8.5 кв.м., расположенные по адресу: г.Ростов-на-Дону, ул. Станиславского 53а.

Указанные объекты расположены на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0050716:10, используемом ООО "Белый аист" на основании договора аренды N 1547 от 19.08.1989 г.

Как указывает общество, в июне 2015 года ему стало известно о том, что 28.04.2015 Главой Администрации г.Ростова-на-Дону было вынесено постановление N 317 " Об утверждении документации по планировке территории в границах: ул. Станиславского, ул. Московская, пер. Островского, пр.Буденновский, ул. Серафимовича, пер. Семашко (корректировка в части красных линий элементов планировочной структуры, объектов инженерной транспортной инфраструктуры).

Полагая, что красная линия пересекает часть объектов, принадлежащих юридическому лицу на праве собственности, которые вошли в связи с этим на территорию общего пользования, что повлекло, по мнению общества, нарушениях его прав, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявление.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление администрации является нормативным правовым актом.

В силу абзаца второго пункта 1.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации носят нормативный характер, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, приведены в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Согласно пункту 9 указанного постановления к таким признакам отнесены: издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспариваемое постановление администрации N 317 от 28.04.2015 обладает всеми приведенными признаками нормативного правового акта.

Согласно пункту 4 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органа местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении муниципального строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

В силу части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Частью 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории.

В соответствии с частью 13 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления городского округа, устанавливаются статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Особенности утверждения и публикации документации по планировке территории (в том числе, проектов планировки территории и проекты межевания территории) предусмотрены частями 13, 14 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку. Утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет".

Частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В пункте 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Апелляционный суд отмечает официальный характер постановления N 317 от 28.04.2015 г., свойственный именно нормативным актам. Согласно части 14 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.

Соответственно, установленный многоступенчатый порядок принятия постановления главы муниципального образования об утверждении проекта планирования территории завершается его опубликованием, с которым связано его вступление в юридическую силу. С момента опубликования проект планирования территории становится доступным для ознакомления с его содержанием неопределенного круга лиц.

Оспариваемое в рамках настоящего дела постановление N 317 от 28.04.2015 принято Главой администрации города Ростова-на-Дону, к полномочиям которого в силу статей 8, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации отнесено принятие решения об утверждении проекта планировки территории соответствующего муниципального образования. Согласно пункту 2 резолютивной части данного постановления, оно подлежит опубликованию в городской газете "Ростов официальный" и размещению на официальном портале городской Думы и Администрации города Ростова-на-Дону в сети Интернет.

Результаты публичных слушаний по проекту планировки территории до его утверждения подлежат также опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте городского округа (часть 10 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Оспариваемые заявителем красные линии установлены постановлением Главы администрации города Ростова-на-Дону N 317 от 28.04.2015, при этом, документация, утвержденная данным постановлением, разработана в соответствии с генеральным планом города и с учетом протокола подведения публичных слушаний и заключения о результатах публичных слушаний от 01.12.2014.

В части 4 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Таким образом, решение вопросов градостроительной деятельности муниципальными образованиями зависит, в том числе, от содержания соответствующей документации по планированию территории.

Учитывая регламентированные в части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации цели планирования территорий и содержание постановления N 317 от 28.04.2015 г., можно констатировать, что указанное постановление содержит также такие существенные признаки нормативного правового акта, как наличие в нем правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение.

Так, в соответствии с утвержденным генеральным планом развития города по улицам Станиславского и Московской установлен коридор прохождения магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения 1 класса.

Требования спорного постановления в частности распространяются всех владельцев, пользователей объектов, расположенных в зоне пересадочного узла, предусмотренного в границах: пр. Буденновский, пер. Островского, ул.Станиславского, ул. Московская, входящих в охранную зону объекта культурного наследия регионального значения "Комплекс сооружений Кафедрального собора во имя Рождества пресвятой Богородицы", а также на неопределенный круг, учитывая, что данным постановлением устанавливаются границы в том числе мест общего пользования (дорог, тротуаров, парковых зон и т.д.).

То обстоятельство, что предмет оспаривания постановления N 317, направленного на регулирование правоотношения по планированию территории муниципального образования город Ростова-на-Дону, а именно его определенной части, ограничен его частью, не может являться основанием для его квалификации как ненормативного правового акта. Рассмотрение вопроса недействительности части акта органа местного самоуправления, имеющего целью единое планировочное градостроительное решение, ведет к утрате единства организации территории, которое предполагает размещение и архитектурные решения в числе прочих таких объектов, как парки, дороги, набережные и т.п.

При таких обстоятельствах, определить круг лиц, в отношении которых указанное постановление имеет обязательственную силу, не представляется возможным. В сферу правоотношений по планированию территорий, строительству территории вовлечено неопределенное количество лиц. При этом, к таким лицам относятся не только физические и юридические лица, но также государственные и муниципальные органы, учреждения.

Оспариваемое постановление не ограничено сроком действия.

Неоднократность применения постановления N 317 определена значимостью поставленных целей планирования территорий, реализация которых не ограничена временными параметрами.

Содержащиеся в нем положения устанавливают обязательные для применения нормы, правила поведения, от реализации которых зависит проведение градостроительной деятельность на соответствующей территории.

В связи с этим, довод администрации о том, что оспариваемое постановление не рассчитано на неоднократное применение, является необоснованным и возможно связано с желанием оставления без изменения обжалуемого решения суда первой инстанции, принятого в ее пользу.

Сходная правовая позиция изложена в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 08.06.2015 N 304-КГ15-2862, от 13.05.2015 N 307-КГ15-4283, от 11.08.2015 г. N 308-КГ15-3401, определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.03.2012 N ВАС-15883/11, постановлениях Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 03.12.2015 по делу N А46-6804/2014 и от 09.02.2015 по делу N А67-3250/2014, постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 10.06.2014 по делу N А19-17635/2012, постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25.11.2013 по делу N А11-10131/2012, Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 20.06.2011 по делу N А51-8680/2010, постановлении Федерального арбитражного суда Центрального округа от 13.12.2012 по делу NА14-9852/2012, постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.07.2014 по делу N А32-35289/2013, постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19.07.2012 по делу N А32-34665/2010.

В соответствии со статьями 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Согласно части 1 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение по делу об оспаривании нормативного правового акта принимается арбитражным судом по правилам, установленным в главе 20 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции, установив нормативность оспариваемого акта, должен был перейти к рассмотрению дела по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу (части 7 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно абзацу 2 пункту 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" в случае, когда суд апелляционной инстанции ошибочно принял к производству апелляционную жалобу на судебный акт, не подлежащий обжалованию в порядке апелляционного производства, применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по жалобе подлежит прекращению.

По результатам рассмотрения материалов дела Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что обжалуемое решение не подлежит обжалованию в порядке апелляционного производства ввиду того, что предметом спора по делу N А53-20426/2015 является оспаривание нормативного акта.

Таким образом, производство по апелляционной жалобе ООО "Белый аист" подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 265 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о прекращении производства по апелляционной жалобе арбитражный суд выносит определение.

В соответствии с частью 2 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу в арбитражном суде первой инстанции или в арбитражном суде апелляционной инстанции, отказаться от иска полностью или частично.

Поскольку производство по апелляционной жалобе подлежит прекращению, судом апелляционный инстанции законность обжалуемого решения суда первой инстанции не проверяется и дело повторно по существу не рассматривается, то ходатайство заявителя о прекращении производства по делу в связи с отказом от заявленных требований также не может быть рассмотрено судом апелляционной инстанции и подлежит возврату.

При подаче апелляционной жалобы обществом платёжным поручением от 16.12.2015 N 1250 была уплачена государственная пошлина в сумме 3000 рублей.

Определением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.01.2016 обществу была возвращена излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1500 рублей.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что производство по апелляционной жалобе подлежит прекращению, в соответствии со статями 104, 265 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подпунктом 3 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации обществу из федерального бюджета подлежит возвращению уплаченная им за подачу апелляционной жалобы по платёжному поручению N 1250 от 16.12.2015 государственная пошлина в сумме 1500 рублей.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 150, 188, 265 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

Прекратить производство по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Белый аист" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 03.12.2015 г. по делу N А53-20426/2015 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Белый аист".

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Белый аист" ходатайство о прекращении производства по делу N А53-20426/2015 в связи с отказом от заявленных требований.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Белый аист", юридический адрес: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Московская, 52-54, ИНН 6164071160, ОГРН 1026103282699, уплаченную платежным поручением от 16.12.2015 N 1250 государственную пошлину в сумме 1500 рублей.

Разъяснить, что согласно части 5 статьи 265 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае прекращения производства по апелляционной жалобе повторное обращение того же лица по тем же основаниям в арбитражный суд с апелляционной жалобой не допускается.

Определение может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий месяца со дня его вступления в законную силу, через Арбитражный суд Ростовской области.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

Н.Н. Смотрова С.С. Филимонова