Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2016 г. N 21АП-2029/15

26 февраля 2016 г.

Дело N А83-2548/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18 февраля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 февраля 2016 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Омельченко В.А., Градовой О.Г., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Букуевой М.А., при участии в судебном заседании: от общества с ограниченной ответственностью "Крымская буровая компания" - Гончарова С.И., по доверенности N 1-77 от 15.01.2015; от Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым - Рева Ю.А., по доверенности N 08.2/47 от 11.11.2015; рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Крымская буровая компания" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 30 октября 2015 года по делу N А83-2548/2015 (судья Евдокимова Е.А.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Крымская буровая компания" к Министерству экологии и природных ресурсов Республики Крым о признании незаконным и отмене постановления,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Крымская буровая компания" (далее - заявитель, общество, ООО "Крымская буровая компания") обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Министерству экологии и природных ресурсов Республики Крым (далее - Министерство, административный орган), в котором просит признать незаконным и отменить постановление о назначении административного наказания N 0158/23 от 26.06.2015.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 30 октября 2015 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, общество обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования. В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, решение вынесено с нарушением норм материального и процессуального права. Считает, что предмет проверки не соответствует основанию проведения проверки, у Министерства не было оснований для проведения внеплановой выездной проверки по п. "а" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", так как письмо УФСБ России по Республике Крым и г.Севастополю не содержит сведений о фактах возникновения угрозы безопасности государства или угрозы причинения вреда, что в силу ч.3 ст.10 Закона N294 не может служить основанием для проведения внеплановой проверки. Министерство не уведомило общество о проведении внеплановой выездной проверки, чем нарушило п.16 ст.10 Закона N 294-ФЗ. Также заявитель не согласен с выводами суда о наличии в его действиях состава вмененного правонарушения, поскольку факта пользования недрами на момент проверки административным органом не устанавливалось, проверка проводилась по юридическому адресу общества, в тоже время административному органу была представлена вся необходимая разрешительная и проектная документация для проведения работ на скважине N 10 Ковыльненской площади. Кроме того, указывает, что административным органом неправомерно вменено нарушение ст. 23.2 Закона Российской Федерации "О недрах", в то время как бурение скважины N 10 Ковыльненской площади производилось до 2014 года, то есть в период действия украинского законодательства, и, соответственно, общество не могло нарушить закон, который не действовал.

В судебном заседании представитель заявителя жалобы поддержал ее доводы, а представитель административного органа возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, суд апелляционной инстанции находит принятый по делу судебный акт подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, на основании приказа первого заместителя министра Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 17.04.2015 N 271 в период с 21.04.2015 по 27.04.2015 была проведена внеплановая выездная проверка ООО "Крымская буровая компания", результаты которой зафиксированы в акте проверки от 27.04.2015 N 3.

В ходе проверки среди прочего было установлено, что согласно п.3 Программы работ с целью геологического изучения, в том числе опытно-промышленной разработки, Ковыльненской площади (Раздольненский район) должно быть выполнено: составление геологического и технического проектов на бурение скважин - срок выполнения 1 квартал 2013 года - по состоянию на 21.04.2015 геологический и технический проекты на бурение скважин, составленные для общества, не представлены. Представлен проект для ДП "Крымгеология" 2003 года, не в полном объеме, на строительство поисковой скважины N 10 Ковыльненской площади. В связи с чем административный орган пришел к выводу, что бурение скважины было выполнено без проектной документации.

На основании результатов проверки государственным инспектором Республики Крым - ведущим специалистом отдела надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр управления регулирования недропользования в отношении ООО "Крымская буровая компания" 27.04.2015 составлен протокол N 000857 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Начальником управления регулирования недропользования - старшим государственным инспектором Республики Крым по надзору за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр Хлебниковым А.Н. по итогам рассмотрения материалов об административном правонарушении 26.06.2015 вынесено постановление о признании общества виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ, и назначено административное наказание в виде штрафа в размере 300 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением и, полагая, что отсутствует событие правонарушения, а результаты проверки, проведенной с грубым нарушением положений Федерального закона N 294-ФЗ, не могут являться доказательствами нарушения обществом обязательных требований, заявитель оспорил его в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того, что основания для признания обжалуемого постановления незаконным отсутствуют, поскольку событие и состав административного правонарушения установлены, вина общества доказана, постановление вынесено уполномоченным лицом, нарушений административным органом процедуры привлечения к административной ответственности заявителя не установлено.

Изучив материалы дела и оценив доводы заявителя жалобы, суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами суда о законности оспариваемого постановления в силу следующего.

В соответствии с частями 6, 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

При этом особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами, в том числе при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) на территории особой экономической зоны (пункт 19 части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 22 Федерального закона от 29.11.2014 N 377-ФЗ "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) на территории свободной экономической зоны, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Одним из оснований для проведения внеплановой проверки является поступление в орган государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, безопасности государства (подпункт 2а пункта 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

В данном случае внеплановая выездная проверка общества была проведена на основании письма Управления ФСБ России по Республике Крым и городу федерального значения Севастополю от 18.03.2015 N 171/6/3272 о принятии мер по возврату государственного имущества и лицензионных прав на углеводородные месторождения в ГУП РК "Крымгеология", содержащей информацию о том, что ООО "Крымская буровая компания" является недобросовестным недропользователем, действует в интересах иностранных владельцев в ущерб безопасности Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 статьи 22 Закона N 377-ФЗ внеплановые проверки проводятся по согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Срок проведения внеплановой проверки не может превышать пять рабочих дней. Указанные положения не применяются при проведении внеплановых проверок в рамках федерального государственного контроля за обеспечением защиты государственной тайны.

На момент проведения на основании приказа Министерства от 17.04.2015 N 271 внеплановой проверки в отношении общества органом, уполномоченным на согласование проверок являлось Министерство Российской Федерации по делам Крыма (упразднено 15.07.2015), в полномочия которого в соответствии с пунктом 4.2.16 Постановления Правительства РФ от 10.05.2014 N 427 (ред. от 03.04.2015) входило согласование проведения внеплановых проверок в рамках федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории свободной экономической зоны. Согласно статьи 2 Указа Президента от 15.07.2015 N 368 "Об упразднении Министерства Российской Федерации по делам Крыма и Государственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Республики Крым и г. Севастополя" функции упраздненного министерства переданы Министерству экономического развития Российской Федерации.

Материалами дела подтверждено, что заявление административного органа о согласовании проведения внеплановой проверки в отношении ООО "Крымская буровая компания" в Министерство РФ по делам Крыма не направлялось, согласование на ее проведение от уполномоченного органа на момент осуществления проверки не получено.

Министерство согласовало проведение внеплановой проверки только с Прокуратурой Республики Крым 20.04.2015 в порядке п.5 ст.10 Закона N 294-ФЗ, считая, что такого согласования достаточно для проведения внеплановой выездной проверки юридического лица по основаниям, указанным в подпункте "а" пункта 2 части 2 статьи 10 данного Закона.

Таким образом, проведение внеплановой проверки административным органом было осуществлено с грубым нарушением требований действующего законодательства, регулирующих порядок организации проведения подобных проверок, ввиду чего результаты такой проверки не могут являться доказательствами нарушения обществом обязательных требований.

Довод Министерства о том, что им не было допущено нарушения порядка согласования проведения проверки, т.к. согласование Министерства РФ по делам Крыма не требовалось ввиду отсутствия у общества статуса участника свободной экономической зоны, судом апелляционной инстанции во внимание не принимается, поскольку Закон N 377-ФЗ предусматривает обязанность согласования внеплановых проверок при осуществлении государственного контроля на территории свободной экономической зоны, каковой является Республика Крым и город федерального значения Севастополь, и не содержит каких-либо ограничений по субъектному составу. Поэтому позиция Министерства, что внеплановые проверки согласовываются с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти только в том случае, если они проводятся в отношении участников свободной экономической зоны, имеющих соответствующую инвестиционную декларацию и включенных в единый реестр участников свободной экономической зоны, является ошибочной и основана на неверном толковании положений Закона N 377-ФЗ.

Суд первой инстанции порядок согласования внеплановой проверки по указанному основанию не проверил, что привело к ошибочным выводам о соблюдении административным органом требований законодательства при проведении проверки в отношении заявителя.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает не соответствующими обстоятельствам дела выводы суда о доказанности административным органом как самого события правонарушения, установленного 27.04.2015, так и наличия в действиях общества состава вменяемого ему правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

Частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта в виде административного штрафа на юридических лиц в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Административный орган указывает на нарушение обществом требований статьи 23.2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), которой в редакции, действующей на момент привлечения общества к ответственности, устанавливалось, что разработка месторождений полезных ископаемых (за исключением добычи подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения и объем добычи которых составляет не более 100 кубических метров в сутки) и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами.

Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, устанавливается Правительством Российской Федерации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

В развитие данной нормы Закона о недрах постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 N 118 утверждено Положение о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

Между тем названное Положение не предусматривает обязательность подготовки, согласования и утверждения такого вида проектной документации как "геологический и/или технический проект на бурение скважин", отсутствие которого у общества на момент проверки указывается Министерством в качестве нарушения ст.23.2 Закона о недрах.

Как следует из акта проверки административным органом вменяется обществу не выполнение п.3 Программы работ по геологическому изучению, в том числе опытно-промышленной разработки Ковыльненской площади, которым предусмотрено составление геологического и технического проектов на бурение скважин не позднее 1 квартала 2013 года, являющейся приложением к Соглашению об условиях пользования недрами от 28.03.2013 N 3221, заключенному обществом с Государственной службой геологии и недр Украины, которое в свою очередь является неотъемлемой частью специального разрешения на пользование недрами N 3221 от 13.12.2007 сроком действия до 12.08.2016.

Отсутствие составленного для ООО "Крымская буровая компания" геологического и технического проекта на бурение скважины N 10 Ковыльненской площади (обществом представлен проект 2003 года, составленный для ДП "Крымгеология" на строительство поисковой скважины N 10 Ковыльненской площади) квалифицировано органом как пользование недрами без технического проекта и применена ответственность по части 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

Исходя из буквального содержания приведенных норм, суд апелляционной инстанции считает, что привлечение общества к административной ответственности, предусмотренной ч.2 ст.7.3 КоАП РФ, возможно только при условии фактического пользования недрами. Бездействие, выразившееся в невыполнении п.3 Программы работ по геологическому изучению, то есть условий специального разрешения на пользование недрами, без установления факта пользования обладателем такого разрешения недрами, не является нарушением, ответственность за которое установлена ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, доводы и возражения сторон спора с учетом правил главы 7 АПК РФ, апелляционный суд установил, что административным органом не доказаны обстоятельства осуществления обществом в проверяемый период пользования недрами на лицензионном участке недр, следовательно, не доказано наличие в действиях общества объективной стороны административного правонарушения.

В силу части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Между тем каких-либо доказательств, что общество пользуется недрами на данном участке недр на момент проверки ни в протоколе по делу об административном правонарушении, ни в оспариваемом постановлении не установлено, в какой период времени произведено бурение скважины не зафиксировано. При этом место нахождения участка недр при проведении проверки не осматривалось, лица, проводившие проверку, на участок недр не выезжали, фактически проводилась выездная документальная проверка по месту нахождения юридического лица.

Как следует из материалов дела, общество работы по бурению скважины N 10 Ковыльненской площади осуществляло в период действия законодательства Украины в соответствии с имеющимися у общества разрешительными документами, в том числе рабочего проекта на строительство поисковой скважины N 10 Ковыльненской площади 2003 года разработанного для ДП "Крымгеология" НАК "Недра Украины", переданного обществу по акту приема-передачи геолого-технической документации от 28.01.2008 в связи с переоформлением на общество специального разрешения N 3221 от 13.12.2007 и заключения договора аренды скважины N 10 Ковыльненской площади от 10.01.2008.

Следует отметить, что обществом представлены доказательства, что скважина N 10 Ковыльненской площади окончена бурением 27.12.2013, о чем свидетельствует соответствующий акт (л.д.66, т.1), то есть на момент проверки пользование недрами обществом не осуществлялось. Доказательств обратного административным органом не представлено.

Таким образом, само по себе отсутствие у заявителя геологического и технического проекта на бурение скважины N 10 Ковыльненской площади, разработанного именно для общества, не является нарушением ст.23.2 Закона о недрах и не образует объективную сторону правонарушения по ч.2 ст.7.3 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

С учетом установленных фактических обстоятельств проведения в отношении общества проверки и ее результатов, представленных материалов и пояснений сторон, апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии у административного органа правовых оснований для привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Указанное безусловно нарушает права заявителя.

При изложенных обстоятельствах вынесенное постановление о привлечении к административной ответственности является незаконным, а потому требование о его отмене подлежит удовлетворению, а решение суда - отмене.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 30 октября 2015 года по делу N А83-2548/2015 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым N 0158/23 от 26.06.2015 о назначении административного наказания обществу с ограниченной ответственностью "Крымская буровая компания".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

В.А. Омельченко О.Г. Градова