Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 февраля 2016 г. N 20АП-7199/15

г. Тула

29 февраля 2016 г.

Дело N А09-14886/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 24.02.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 29.02.2016.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Заикиной Н.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., при участии от заявителя - Государственного унитарного предприятия Брянской области "Брянсккоммунэнерго" (г. Брянск, ОГРН 1043244003582, ИНН 3250054100) - Семик Е.А. (доверенность от 12.10.2015 N 41-Д), в отсутствие представителей ответчика - Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Брянской области (г. Брянск, ОГРН 1043244020280, ИНН 3250056989), извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного унитарного предприятия Брянской области "Брянсккоммунэнерго" на решение Арбитражного суда Брянской области от 30.09.2015 по делу N А09-14886/2014 (судья Петрунин С.М.), установил следующее.

Государственное унитарное предприятие Брянской области "Брянсккоммунэнерго" (далее по тексту - ГУП "Брянсккоммунэнерго", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Брянской области (далее по тексту - управление, ответчик) от 27.11.2014 N 21/4/1-2.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 30.09.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован обоснованностью выданного управлением предписания.

В апелляционной жалобе ГУП "Брянсккоммунэнерго" просит данное решение суда отменить, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своей позиции указывает, что постановлением администрации Брянской области от 12.05.2009 N 438 утвержден перечень сил и средств постоянной готовности Брянской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС)", в который ГУП "Брянсккоммунэнерго" не включено. Сообщает, что котельные, эксплуатируемые ГУП "Брянсккоммунэнерго", не включены в перечень потенциально опасных объектов Брянской области, квалифицированных по степени опасности. По мнению апеллянта, на ГУП "Брянсккоммунэнерго" не может быть возложена обязанность по составлению паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, поскольку отсутствует одно из обязательных предусмотренных законом оснований для его составления - отсутствие категорий объектов в зависимости от степени его потенциальной опасности.

В отзыве на апелляционную жалобу ГУ МЧС России по Брянской области, опровергая доводы жалобы, считает, что судом первой инстанции сделаны правильные выводы, и просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, на основании распоряжения от 09.10.2014 N 21 в период с 06.11.2014 по 27.11.2014 должностными лицами управления в отношении ГУП "Брянсккоммунэнерго" проведена внеплановая выездная проверка в целях контроля исполнения ранее выданного предписания от 09.06.2014 N 11/4/1-3.

В ходе проверки выявлены факты невыполнения предприятием пунктов 1 и 3 данного предписания, а именно: не разработан план защиты населения (мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций); не разработаны паспорта безопасности на опасные производственные объекты предприятия.

По результатам проверки составлен акт проверки от 27.11.2014, а также вынесено предписание от 27.11.2014 N 21/4/1-2.

Полагая, что выданное управлением предписание не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы предприятия, ГУП "Брянсккоммунэнерго" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенных норм для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного пожарного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с Административным регламентом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденным приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375, в предписании должны быть указаны требования, подлежащие выполнению в целях устранения допущенного нарушения законодательства.

Таким образом, основанием для выдачи проверяемому лицу предписания являются установленные должностными лицами органов пожарного надзора в ходе проведенной проверки факты нарушения требований пожарной безопасности.

Признавая обоснованной позицию управления в части пункта 1 оспариваемого предписания, суд первой инстанции исходил из того, что ГУП "Брянсккоммунэнерго" является звеном единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а поэтому предприятие обязано планировать и осуществлять действия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Вместе с тем судом первой инстанции не учтено следующее.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее по тексту - Закон N 68-ФЗ) единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

Основными задачами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются: разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах; осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях; обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях, в том числе организация разъяснительной и профилактической работы среди населения в целях предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций на водных объектах; организация оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, в том числе экстренного оповещения населения; прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций; создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций; осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций; реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации; международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах.

Принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и взаимодействия основных элементов, а также иные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определяются законодательством Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации.

Статьей 14 Закона N 68-ФЗ на организации, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, возложена обязанность, в том числе, планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций.

Судом установлено, что пунктом 1 предписания от 27.11.2014 N 21/4/1-2 предприятию предписано в срок до 20.07.2015 в порядке пунктов "а" и "б" статьи 14 Закона N 68-ФЗ разработать план защиты населения (мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций).

Вместе с тем ГУ МЧС России по Брянской области не представлены суду доказательства, свидетельствующие об отнесении ГУП "Брянсккоммунэнерго" по каким-либо критериям к единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определен Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 (далее по тексту - Положение N 794), в силу пункта 2 которого единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Законом N 68-ФЗ.

В силу пункта 3 Положения N 794 единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

Пунктом 6 этого же Положения предусмотрено, что на каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

В ходе судебного разбирательства ГУ МЧС России по Брянской области также не обосновало отнесение ГУП "Брянсккоммунэнерго" к какому-либо уровню единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

С учетом изложенного у суда первой инстанции отсутствовали достаточные правовые основания для вывода о том, что требование управления разработать план защиты населения (пункт 1 предписания от 27.11.2014 N 21/4/1-2) соответствует требованиям действующего законодательства.

Пунктом 2 предписания предприятию предписано в срок до 20.07.2015 разработать паспорта безопасности на опасные производственные объекты предприятия.

Судом установлено, что согласно свидетельству Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в государственном реестре опасных производственных объектов зарегистрированы производственные объекты ГУП "Брянсккоммунэнерго".

Принимая во внимание приказ МЧС РФ от 04.11.2004 N 506 "Об утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта", суд первой инстанции пришел к выводу о наличии у предприятия обязанности изготовить паспорт безопасности опасного производственного объекта на каждый из объектов предприятия, включенных в государственный реестр опасных производственных объектов.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Приказом МЧС РФ от 04.11.2004 N 506 утвержден типовой паспорт безопасности опасного объекта, в пункте 4 которого определено, что разработку паспорта безопасности опасного объекта организует руководство объекта.

Данный нормативный акт принят МЧС РФ в соответствии с решением совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации и президиума Государственного Совета Российской Федерации от 13.11.2003 "О мерах по обеспечению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений" (протокол N 4, пункт 5).

В соответствии с указанным решением Правительству Российской Федерации, полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах и руководителям субъектов Российской Федерации поручалось разработать перечень критически важных объектов, классифицированных по значимости, уровням и видам угроз (ядерно, радиационно, химически, биологически, техногенно, взрыво-, пожаро- и другие опасные объекты, включая объекты информационно-телекоммуникационной инфраструктуры).

Также решением Совета Безопасности Российской Федерации и президиума Государственного Совета Российской Федерации от 13.11.2003 поручено разработать и обеспечить утверждение в установленном порядке перечня основных терминов и определений в области защищенности опасных объектов и населения, систему критериев, обеспечивающих категорирование опасных объектов по уровню угроз техногенного, природного и террористического характера и степени их защищенности от этих угроз.

В соответствии с разработанными терминами и определениями опасные объекты подразделяются на критически важные объекты Российской Федерации и потенциально опасные объекты.

Типовой паспорт безопасности опасного объекта, утвержденный приказом МЧС РФ от 04.11.2004 N 506, принят во исполнение решения Совета Безопасности Российской Федерации и президиума Государственного Совета Российской Федерации от 13.11.2003, которым предусматривались меры по обеспечению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений.

Таким образом, обязанность по разработке типового паспорта безопасности должна возлагаться на руководителей таких предприятий, которые по своим производственным характеристикам могут быть отнесены к критически важным и потенциально опасным объектам.

Факт включения Управлением по технологическому и экологическому надзору по Курской области производственных объектов предприятия в государственный реестр опасных производственных объектов сам по себе не свидетельствует об обязанности данной организации оформлять паспорт безопасности опасного объекта, предусмотренный приказом МЧС РФ от 04.11.2004 N 506.

Как пояснено представителем предприятия и не опровергнуто управлением, котельные, эксплуатируемые ГУП "Брянсккоммунэнерго", не включены в перечень потенциально опасных объектов Брянской области, квалифицированных по степени опасности.

Отношения по обеспечению безопасности объектов топливно-энергетического комплекса регулируются Федеральным законом Российской Федерации от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, устанавливающего организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса.

Паспортизация объектов топливно-энергетического комплекса предусмотрена вышеуказанным федеральным законом.

Согласно статье 8 Закона N 256 субъекты топливно-энергетического комплекса составляют паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса по форме согласно приложению к настоящему Федеральному закону.

Паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса составляется на основании результатов категорирования данного объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности, а также на основании оценки достаточности инженерно-технических мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта при террористических угрозах согласно требованиям, определенным Правительством Российской Федерации.

Таким образом, субъекты топливно-энергетического комплекса составляют паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса на основании результатов категорирования.

Вместе с тем в связи с изменениями исходных данных и критериев категорирования в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 459 объекты, эксплуатируемые ГУП "Брянсккоммунэнерго", исключены из реестра топливно-энергетического комплекса, расположенных на территории Брянской области.

Соответственно, на ГУП "Брянсккоммунэнерго" не может быть возложена обязанность по составлению паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, поскольку отсутствует одно из обязательных предусмотренных законом оснований для его составления - отсутствие категорий объектов в зависимости от степени его потенциальной опасности.

Согласно уведомлениям от 22.09.2014, от 06.11.2014 Министерством энергетики Российской Федерации осуществлена процедура исключения объектов, эксплуатирующихся ГУП "Брянсккоммунэнерго" из реестра топливно-энергетического комплекса.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о необходимости изготовления предприятием паспорта безопасности на каждый из находящихся на территории предприятия опасный производственный объект противоречит вышеприведенным нормативным положениям.

С учетом вышеизложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене, а требование Государственного унитарного предприятия Брянской области "Брянсккоммунэнерго" - удовлетворению.

Согласно статьям 101, 110, 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вопросы о понесенных сторонами судебных расходах, к которым относится государственная пошлина, разрешается судом в судебном акте. Судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Частью 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение между сторонами судебных расходов, в том числе судебных расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы.

При обращении в арбитражный суд ГУП "Брянсккоммунэнерго" по платежному поручению от 26.06.2014 N 4415 уплачена государственная пошлина в сумме 2 тысяч рублей.

Определением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2015 судом предоставлена предприятию отсрочка уплаты государственной пошлины.

С учетом изложенного и результатов рассмотрения апелляционной жалобы с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Брянской области в пользу Государственного унитарного предприятия Брянской области "Брянсккоммунэнерго" подлежат взысканию расходы по уплате государственной пошлины в общей сумме 2 тысяч рублей.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 30.09.2015 по делу N А09-14886/2014 отменить.

Требование Государственного унитарного предприятия Брянской области "Брянсккоммунэнерго" удовлетворить.

Признать недействительным предписание Главного управления МЧС России по Брянской области от 27.11.2014 N 21/4/1-2.

Взыскать с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Брянской области (г. Брянск, ОГРН 1043244020280, ИНН 3250056989) в пользу Государственного унитарного предприятия Брянской области "Брянсккоммунэнерго" расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2 тысяч рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.В. Еремичева

Судьи

Н.В. Заикина В.Н. Стаханова