Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2016 г. N 14АП-10666/15

г. Вологда

17 марта 2016 г.

Дело N А05-9294/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 16 марта 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 17 марта 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Смирнова В.И.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Коряковской М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу территориального органа министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области - Плесецкого лесничество на решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 октября 2015 года по делу N А05-9294/2015 (судья Панфилова Н.Ю.),

установил:

территориальный орган министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области - Плесецкое лесничество (ОГРН 1072920001010, ИНН 2920012113; место нахождения: 164262, Архангельская область, рабочий поселок Плесецк, улица Карла Маркса, дом 87; далее - лесничество, территориальный орган) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (ОГРН 1022900530696, ИНН 2901061919; место нахождения: 163000, город Архангельск, улица Карла Маркса, дом 2; далее - УФАС, антимонопольный орган, управление) о признании недействительными пунктов 1-3 решения от 02.06.2015 (в полном объеме изготовлено 05.06.2015) по делу N 11-14.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Рожков Андрей Владимирович (место жительства: 164270, Архангельская область, поселок Плесецк), Шейко Владимир Алексеевич (место жительства: 164284, Архангельская область, Плесецкий район, поселок Плесецк), государственное автономное учреждение Архангельской области "Единый лесопожарный центр" (ОГРН 1072901001502; ИНН 2901159720; место нахождения: 163060, город Архангельск, проспект Обводный канал, дом 22, корпус 1; далее - ГАУ АО "ЕЛЦ", учреждение).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 27 октября 2015 года по делу N А05-9294/2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Лесничество с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение норм материального права, а также на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. В обоснование своей позиции ссылается также на определение Верховного Суда Российской Федерации от 18.12.2013 по делу N 1-АПГ13-12. Полагает, что не нарушало положений части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Управление в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третьи лица, участвующие в деле, отзывы на жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в связи с поступившими 02.12.2013 из межрегионального оперативно-разыскного отдела (дислокация в г. Архангельске) полиции ГУ МВД России по СЗФО материалами управлением 21.03.2014 в отношении лесничества возбуждено дело N 11-14, по результатам рассмотрения которого управление приняло решение от 05.06.2015.

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 11-14 управлением установлено, что 26.10.2012 на официальном сайте опубликовано извещение N 261012/0979275/04 о проведении 13.11.2012 в 10:00 по адресу: Архангельская область, п. Плесецк, ул. К. Маркса, д. 87, открытого аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений лесопользователям для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения. Аукцион проводился в отношении лесных насаждений в объеме 3000 куб.м, занимающих площадь 14,9 га и расположенных на территории Пуксинского участкового лесничества, в квартале N 33, выделе N 23, на делянке N 3. Начальная цена - 256 960 руб. Размер задатка - 256 960 руб.

В качестве потребителя древесины указано ГАУ АО "ЕЛЦ".

Дополнительным условием в извещении о проведении аукциона определено, что победители аукциона передают древесину потребителю по фиксированным ценам.

Согласно протоколу приема заявок от 06.11.2012 для участия в аукционе поступила единственная заявка - от ГАУ АО "ЕЛЦ".

Поскольку к окончанию срока подачи заявок поступила единственная заявка, соответствующая установленным требованиям, аукцион признан несостоявшимся, ГАУ АО "ЕЛЦ" предоставлено право на заключение договора купли-продажи лесных насаждений по начальной цене.

Лесничеством и ГАУ АО "ЕЛЦ" заключен договор купли-продажи лесных насаждений от 24.11.2012 N 17 и в качестве платы по договору засчитан задаток за участие в аукционе, который соответствовал начальной цене договора.

Руководитель Плесецкого подразделения ГАУ АО "ЕЛЦ" 04.03.2013 обратился в ОМВД России по Плесецкому району с заявлением о незаконной рубке древесины на указанной делянке.

В объяснениях от 18.06.2013 индивидуальный предприниматель Шейко В.А. пояснил, что на территории Пуксинского участкового лесничества, в квартале N 33, выделе N 23, на делянке N 3, заготовку древесины осуществляла нанятая им бригада, при этом он полагал, что оплатил древесину, в подтверждение чего представил платежное поручение от 31.10.2012 N 3.

В связи с изложенными обстоятельствами решением управления от 05.06.2015 по делу N 11-14 лесничество признано нарушившим часть 1 статьи 15 и частб 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, что выразилось в определении ГАУ АО "ЕЛЦ" потребителем древесины при проведении аукционов по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений лесопользователям для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения и в установлении условия о передаче победителем аукциона древесины потребителю по фиксированным ценам (пункт 1 резолютивной части решения). Предписание постановлено не выдавать (пункт 2). Определено передать материалы должностному лицу УФАС для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (пункт 3).

Не согласившись с решением управления в указанной выше части, лесничество оспорило его в судебном порядке.

Апелляционная коллегия находит, что решение суда вынесено законно в связи со следующим.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо, которые приняли такие акты и решения.

Согласно статьям 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в пункте 17 статьи 4 указанного Закона.

Пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из приведенных норм следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В силу части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников; создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений; участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Частью 1 статьи 50 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) установлено, что запрещаются монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция в области использования лесов.

Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), а также заключать соглашения или осуществлять согласованные действия в области использования лесов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (часть 2 статьи 50 ЛК РФ).

Приведенные запреты адресованы органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Заготовка древесины гражданами и юридическими лицами по общему правилу, установленному частью 8 статьи 29 ЛК РФ, осуществляется на основании договоров аренды лесных участков.

Вместе с тем часть 8.2 статьи 29 ЛК РФ допускает осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 18 Закона Архангельской области от 27.06.2017 N 368-19-ОЗ "О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений" (в редакции, действовавшей в проверенном периоде) определены исключительные случаи осуществления заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд.

Такими случаями в проверенный период являлись: удовлетворение собственных потребностей государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных предприятий в древесине для отопления, возведения строений и их ремонта; реализация мероприятий, включенных в долгосрочные целевые или ведомственные целевые программы Архангельской области; осуществление заготовки древесины для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения при одновременном соблюдении следующих условий: заготовка древесины осуществляется для переработки древесины на территории Архангельской области; у юридического лица (индивидуального предпринимателя), осуществляющего (планирующего осуществлять) переработку заготовленной в соответствии с настоящим пунктом древесины, отсутствует задолженность перед работниками.

На основании части 1 статьи 77 ЛК РФ договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев, предусмотренных статьями 19 и 30 названного Кодекса. Порядок проведения аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений регламентирован главой 8 ЛК РФ.

В соответствии со статьей 79 ЛК РФ организатором аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений является продавец права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений либо действующая на основании договора с этим продавцом специализированная организация.

Согласно пункту 1 статьи 82 ЛК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

В пункте 2 статьи 83 ЛК РФ закреплено, что Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе полномочия по организации и проведению соответствующих аукционов.

Сообразно требованиям части 3 статьи 79 ЛК РФ и постановления Правительства Российской Федерации от 03.08.2011 N 650 в проверенном периоде извещения о проведении аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений подлежали размещению на официальном сайте торгов torgi.gov.ru.

В рассматриваемом случае УФАС установлено и подтверждается материалами дела, что письмом от 12.03.2012 N 204-04-30/1084 Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области (далее - министерство) направило в адрес руководителей лесничеств в электронной форме руководство по размещению информации на официальном сайте, образцы извещений о проведении аукциона, в том числе извещение о проведении аукциона для достижения государственной политики в сфере содействия занятости населения. В данном извещении таблица "Ведомость лесных насаждений, выставляемых на аукцион" включает столбец "Потребитель древесины", также извещение содержит раздел "Дополнительные условия: победители аукциона передают древесину потребителям по фиксированным ценам".

В письме от 25.05.2012 N 204-04-20/2252 министерство сообщило руководителям лесничеств, что формирование аукционных единиц для выставления на аукционы по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений по исключительному случаю: "Осуществление заготовки древесины для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения" - необходимо производить под потребителя ГАУ АО "ЕЛЦ". Лоты формируются вне зоны местного потребления по свободным от закрепления лесным кварталам. Принятие лесничеством решения о проведении аукциона по данному исключительному случаю осуществляется на основании заявления ГАУ АО "ЕЛЦ" или заявления заявителя, заинтересованного в приобретении лесных насаждений, с указанием участкового лесничества, в границах которого предполагается осуществить заготовку лесных насаждений.

Лесничество с учетом указанных писем фактически организовало и провело открытый аукцион по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений лесопользователям для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения по извещению N 261012/0979275/04, определив ГАУ АО "ЕЛЦ" потребителем древесины при проведении данного аукциона и установив условие о передаче победителем аукциона древесины потребителю по фиксированным ценам.

Проанализировав вышеприведенные нормы права, изложенные в Законе N 135-ФЗ и ЛК РФ, а также фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции правомерно отметил, что защита определенной конкурентной среды (соперничества хозяйствующих субъектов) не может рассматриваться в отрыве от правомерности целей (результатов) соперничества и его условий, правовых требований к конкурентам. Недопустимо неправомерное ограничение конкуренции в отношении тех хозяйствующих субъектов, которые действуют на товарном рынке в соответствии с правовыми нормами и законными интересами других лиц, желают и готовы выйти на соответствующий товарный рынок, понимая, что деятельность на нем должна отвечать определенным юридическим, техническим (технологическим) и экономическим стандартам.

По смыслу Закона N 135-ФЗ все хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на товарном рынке, должны быть поставлены в равные условия с тем, чтобы каждый из них за счет самостоятельных действий был способен повлиять на условия обращения товара на товарном рынке, что одновременно исключает возможность одностороннего влияния какого-либо хозяйствующего субъекта на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Проведение аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений предопределяет возможность осуществления деятельности по заготовке древесины и, соответственно, влияет на конкуренцию на рынке лесозаготовки и лесопереработки, а также на конкуренцию при проведении торгов.

Частью 1 статьи 77 ЛК РФ предусмотрено, что договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев, предусмотренных статьями 19 и 30 названного Кодекса. Однако указанная норма ЛК РФ не допускает возможности отказа от конкурентных процедур при заключении договора купли-продажи лесных насаждений, предусмотренных частью 1 статьи 77 ЛК РФ, или возможности установления иного порядка организации и проведения аукционов по исключительным случаям, помимо порядка, регламентированного главой 8 Лесного кодекса Российской Федерации.

Ссылка лесничества на определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2014 N 1-АПГ14-9 была предметом исследования суда первой инстанции и обоснованно не принята им, поскольку указанное определение не содержит выводов о возможности отказа от конкурентных процедур при заключении договора купли-продажи лесных насаждений.

Проанализировав предъявленные в дело доказательства и изучив заявленные сторонами доводы, суд первой инстанции верно отметил, что определение в извещении о проведении аукциона потребителем древесины ГАУ АО "ЕЛЦ" и установление условия о передаче победителем аукциона древесины по фиксированным ценам ограничивает право хозяйствующего субъекта на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров и по сути является указанием на заключение договоров в приоритетном порядке.

Названные обстоятельства могли создать для ГАУ АО "ЕЛЦ" преимущества по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими заготовку древесины, поскольку учреждение, являясь участником аукциона, могло формировать предложение о цене предмета аукциона, основываясь на том, что древесина в любом случае будет передана ему по установленной им цене. Аукцион, в котором потребителем древесины определено ГАУ АО "ЕЛЦ" и установлено условие о передаче победителем аукциона древесины потребителю по фиксированным ценам, не обеспечивает условий равенства конкурентной борьбы и не направлено на выявление наилучшего предложения, поскольку по результатам аукциона лесные насаждения проданы по начальной цене. Более того, это условие фактически приводит к повышению цены древесины для хозяйствующих субъектов, осуществляющих переработку древесины.

Таким образом, суд первой правомерно поддержал вывод антимонопольного органа о том, что определение ГАУ АО "ЕЛЦ" потребителем древесины при проведении аукционов по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений лесопользователям и установление условия о передаче победителем аукциона древесины потребителю по фиксированным ценам не способствует достижению целей государственной политики в сфере содействия занятости населения, не содержит требований о создании новых рабочих мест и фактически приводит к ограничению конкуренции, что свидетельствует о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

При этом положения части 8.2 статьи 29 и статьи 18 упоминавшегося Закона N 368-19-ОЗ, устанавливая право субъектов Российской Федерации осуществлять контроль за целевым использованием древесины, заготовленной в установленных законодательством исключительных случаях, в то же время не предусматривают возможности определения потребителя древесины и установления условия о передаче победителем аукциона древесины потребителю по фиксированным ценам.

На основании части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах.

Судом установлено и материалами дела подтверждается совершение лесничеством фактических действий, связанных с организацией и проведением конкретных торгов, что свидетельствует о наличии со стороны заявителя также нарушения части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Аналогичные выводы изложены также и в постановлениях Арбитражного суда Северо-Западного округа от 03.03.2015 по делу N А05-642/2014 и от 03.03.2015 по делу N А05-2768/2014.

Апелляционная жалоба лесничества не содержит фактов, которые не были проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с этим изложенные в жалобе аргументы признаются судом несостоятельными.

Оснований для отмены судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 октября 2015 года по делу N А05-9294/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу территориального органа министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области - Плесецкое лесничество - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина В.И. Смирнов