Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2016 г. N 09АП-5211/16

г.Москва

22 марта 2016 г.

Дело N А40-221399/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 марта 2016 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бекетовой И.В.,

судей Каменецкого Д.В., Якутова Э.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сатаевым Д.Ш.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу УФАС России по г.Москве

на решение Арбитражного суда г.Москвы от 23.12.2015 по делу N А40-221399/2015 (94-1853), принятое судьей Лапшиной В.В.,

по заявлению ООО "Бристоль-проект"

к УФАС России по г.Москве,

третье лицо: Департамент развития новых территорий г.Москвы,

о признании незаконными действий,

при участии:

от заявителя:	Григорьева Н.А. по дов. от 15.12.2015
от ответчика:	Дмитриев П.Б. по дов. от 28.12.2015, Сидорова Я.И. по дов. от 28.12.2015;
от третьего лица:	не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Бристоль-проект" (далее - ООО "Бристоль-проект", заявитель) обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением признании незаконными действий Управления Федеральной антимонопольной службы России по г.Москве (далее - УФАС России по г.Москве, ответчик) по включению о заявителе сведений в реестр недобросовестных поставщиков на номером реестровой записи РНП.56853-15 от 29.09.2015.

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 23.12.2015 вышеуказанные требования были удовлетворены, поскольку суд пришел к выводу о несоответствии оспариваемого ненормативного правового акта УФАС России по г.Москве требованиям закона, влекущего для заявителя неблагоприятные последствия нарушения его прав и охраняемых законом интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, УФАС России по г.Москве обратилось в Девятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Согласно доводам обратившегося с жалобой лица, изложенные в решении выводы не соответствуют материалам дела, доводам заявителя не дана надлежащая правовая оценка, нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции неправильно. Настаивает на том, что оформленный государственным заказчиком односторонний отказ от исполнения государственного контракта является самостоятельным и безусловным основанием для включения антимонопольным органом сведений о подрядчике в реестр недобросовестных поставщиков.

Информация о принятии апелляционной жалобы вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте Девятого арбитражного апелляционного суда (www.9aas.arbitr.ru) и Картотеке арбитражных дел по веб-адресу www.//kad.arbitr.ru/) в соответствии положениями части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заявителем представлен письменный мотивированный отзыв на апелляционную жалобу ответчика в порядке ст.262 АПК РФ.

В заседании суда апелляционной инстанции представители ответчика доводы жалобы поддержали, просили отменить обжалуемое решение суда первой инстанции, поскольку считают его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Представитель заявителя возражал против удовлетворения апелляционной жалобы и отмены (изменения) обжалуемого решения суда первой инстанции согласно изложенной в отзыве на жалобу правовой позиции.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора - Департамент развития новых территорий г.Москвы, будучи извещенным надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, своего представителя в суд не направило.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ а также с учетом мнения представителей сторон апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя указанного третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ.

Как установлено судом апелляционной инстанции и следует из материалов рассматриваемого дела, 30.04.2014 на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет http://zakupki.gov.ru. заказчиком - Департаментом развития новых территорий г.Москвы была размещена информация о проведении конкурсов (далее - Конкурсы) на оказание следующих услуг:

- услуг по выполнению проектно-изыскательских работ по объекту "ДОУ на 200 мест, поселение Мосрентген"; (реестровый N 0173200025414000036),

- услуг по выполнению проектно-изыскательских работ по объекту "ДОУ на 200 мест, поселение Филимонковское, деревня Верхнее Валуево" (реестровый N 0173200025414000038),

- услуг по выполнению проектно-изыскательских работ по объекту "ДОУ на 300 мест, поселок Кокошкино, ул. Школьная, д. 3" (реестровый N 0173200025414000041).

В соответствии с протоколами рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе N N 0173200025414000036, 0173200025414000038, 0173200025414000041 от 27.05.2014 победителем Конкурсов признан заявитель по рассматриваемому делу - ООО "Бристоль-проект", с которым 16.06.2014 были заключены государственные контракты NNОК-16/06/14-1 ГК, ОК-16/06/14-2 ГК и ОК-16/06/14-ЗГК.

Заказчиком в лице Департамента развития новых территорий г.Москвы были приняты решения об одностороннем отказе от исполнения государственного контракта исх. N ДРНТ-2-2568/5 от 16.07.2015, исх. N ДРНТ-2-2569/5 от 16.07.2015, а также исх. N ДРНТ-2-2571/5 от 16.07.2015 по мотивам ненадлежащего исполнения ООО "Бристоль-проект" своих обязательств по заключенным Контрактам.

Департамент развития новых территорий г.Москвы обратился в адрес УФАС России по г.Москве с заявлением включении сведений об ООО "Бристоль-проект" в реестр недобросовестных поставщиков,

Решением Комиссии УФАС России по г.Москве по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг принято оспариваемое решение от 23.09.2015 по делу N 2-19-7430/77-15 на основании которого сведения о ООО "Бристоль-проект" по рассматриваемому делу были включены в реестр недобросовестных поставщиков на номером реестровой записи РНП.56853-15 от 29.09.2015.

Полагая, что действия УФАС России по г.Москве не соответствуют закону и влекут неблагоприятные правовые последствия в виде нарушения прав и охраняемых законом интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ООО "Бристоль-проект" обратилось в суд с заявлением в порядке главы 24 АПК РФ.

Согласно системному толкованию ст.13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п.6 Постановления Пленума Верхового Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Повторно рассмотрев дело по правилам статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав и оценив имеющиеся доказательства, выслушав пояснения и аргументы представителей сторон Девятый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения решение Арбитражного суда г.Москвы от 23.12.2015 по делу N А40-221399/2015 в связи со следующим.

В соответствии с п.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 г. N 94 ответчик является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу в соответствии с указом Президента Российской Федерации.

В соответствии с п.5.3.1.12 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 (далее - Положение), ФАС России осуществляет контроль и надзор за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов.

На основании Приказа ФАС России от 17.08.2009 N 521 создана Комиссия Федеральной антимонопольной службы по контролю в сфере размещения заказов (далее - Комиссия ФАС России), на которую возложены обязанности по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с положениями ч.1 ст.19 Закона о размещении заказов, ведение реестра недобросовестных поставщиков осуществляется уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти.

Согласно п.5.7 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы (утв. Приказом Федеральной антимонопольной службы от 26.01.2011 г. N 30) территориальный орган имеет право в пределах своей компетенции принимать решения о включении сведений о недобросовестных поставщиках в реестр недобросовестных поставщиков.

В силу положений п.11 Приказа Федеральной антимонопольной службы от 27.08.2007 г. N 267 "О ведении Реестра недобросовестных поставщиков, включении и исключении сведений из реестра недобросовестных поставщиков, проведении проверок фактов уклонения участника размещения заказа от заключения государственного или муниципального контракта, осуществлении внеплановых проверок при рассмотрении сведений о недобросовестных поставщиках" на территориальные органы возложены функции по рассмотрению сведений о недобросовестных поставщиках и проведению проверок фактов уклонения от заключения государственного или муниципального контракта на территории осуществления деятельности территориальных органов для муниципальных нужд.

Согласно ч.2 ст.104 Закона о контрактной системе закупок в реестр недобросовестных поставщиков включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими контрактов. В случае подтверждения данного факта уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти осуществляет размещение соответствующих сведений в реестре недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней со дня подтверждения указанного факта.

В силу положений ч.7 ст.104 Закона о контрактной системе в течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4-6 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 настоящей статьи, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов.

В случае обращения заказчика о внесении сведений в реестр недобросовестных поставщиков в отношении лица, уклонившегося от заключения контракта, в Управление Федеральной антимонопольной службы, Комиссия по контролю в сфере размещения заказов, выполняя возложенные на нее полномочия (функции) по рассмотрению сведений о недобросовестных поставщиках и проведении проверок, фактов уклонения от заключения государственного или муниципального контракта, действовала в соответствии с законодательством о размещении заказов.

Таким образом, в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств, защиты добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов со стороны недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков) Законом о контрактной системе предусмотрено создание реестра недобросовестных поставщиков.

По смыслу приведенной нормы реестр недобросовестных поставщиков с одной стороны является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств.

При этом одним из последствий включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказа.

С другой стороны реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в общих положениях законодательства в сфере закупок, по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, следовательно, является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Вместе с тем, основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Закона о контрактной системе.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 30.07.2001 N 13-П, от 21.11.2002 N 15-П, применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.

При этом, Закон о контрактной системе не содержит безусловной обязанности уполномоченного органа включать представленные заказчиком сведения о поставщике в соответствующий реестр без оценки его действий в каждом конкретном случае.

В настоящем случае, из содержания оспариваемого решения следует, что данные обстоятельства ответчиком не выяснялись, основанием для включения заявителя в реестр недобросовестных поставщиков послужил сам факт принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта.

Частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе установлено, что заказчик обязан принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, если в ходе исполнения контракта установлено, что поставщик (подрядчик, исполнитель) не соответствует установленным извещением о проведении запроса котировок, документацией о закупке требованиям к участникам закупки или предоставил недостоверную информацию о своем соответствии таким требованиям, что позволило ему стать победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Решения Департамента развития новых территорий города Москвы от 16.07.2015 мотивированы тем, что в соответствии с п. 3.2 Контракта срок выполнения Исполнителем своих обязательств по контракту - 16.02.2015 г., по состоянию на 13.07.2015 г. обязательства по Контракту не исполнены, проектная документация не прошла Государственную экспертизу, рабочая документация Заказчику Исполнителем не передана.

Вместе с тем, как следует из представленных материалов, между Департаментом развития новых территорий города Москвы и Обществом с ограниченной ответственностью "Проектная мастерская Точка сборки" заключен Государственный контракт N ОК-16/0б/14-4 ГК от "16" июня 2014 года, на оказание услуг по осуществлению функций Технического заказчика на период проектно- изыскательских работ и строительства объектов.

В обязанности Технического заказчика входит (статья 6 Контракта), в том числе и передавать Проектной организации исходные данные, необходимые для выполнения проектирования, обеспечение оформления в установленном порядке необходимых для выполнения проектных работ разрешений на присоединение мощности, передача проектной документации в соответствующий орган для осуществления экспертизы и обеспечение ее утверждение.

Таким образом, надлежащее исполнение Контракта Исполнителем полностью зависит от действий/бездействий как Заказчика, так и Технического заказчика.

В соответствии с пунктами 5.2. и 6 ст.48 Градостроительного кодекса РФ договором о подготовке проектной документации, заключенным застройщиком или техническим заказчиком с физическим или юридическим лицом, может быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий.

В этом случае указанное физическое или юридическое лицо осуществляет также организацию и координацию работ по инженерным изысканиям и несет ответственность за достоверность, качество и полноту выполненных инженерных изысканий. Этим договором также может быть предусмотрено обеспечение получения указанным физическим или юридическим лицом технических условий.

В случае, если подготовка проектной документации осуществляется физическим или юридическим лицом на основании договора с застройщиком или техническим заказчиком, застройщик или технический заказчик обязан предоставить такому лицу:

- градостроительный план земельного участка или в случае подготовки проектной документации линейного объекта проект планировки территории и проект межевания территории;

- результаты инженерных изысканий (в случае, если они отсутствуют, договором должно быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий);

- технические условия (в случае, если функционирование проектируемого объекта капитального строительства невозможно обеспечить без подключения (технологического присоединения) такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения).

Согласно государственному контракту N ОК-16/0б/14-4 ГК от 16.06.2014 г. функции по предоставлению в том числе, технических условий возложены на Технического заказчика.

Градостроительные планы земельного участка (ГПЗУ) N RU77-235000-012453 на ДОУ в поселении Кокошкино, Москва были утверждены 02.07.2014.

Технические условия со стороны Технического заказчика были предоставлены в адрес Исполнителя со значительной задержкой, а также и после сроков исполнения контракта (27.10.2014, 01.04.2015, 22.04.2015, 10.09.2015, 18.09.2015, 03.09.2015, 23.09.2015).

ТУ на технологическое присоединение ДОУ п. Кокошкино к электрическим сетям ПАО "МОЭСК" выданы Техническому заказчику 09.09.2015 и переданы ООО "Бристоль-проект" 10.09.2015.

Кроме того, в соответствии с подпунктом б пункта 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" в текстовой части должны содержаться акты (решения) собственника здания (сооружения, строения) о выведении из эксплуатации и ликвидации объекта капитального строительства - в случае необходимости сноса (демонтажа).

На территории проектируемого "ДОУ на 300 мест, поселение Кокошкино, ул.Школьная, д. 3" располагается здание школы, которое необходимо снести. Для разрешения выполнения указанных работ должно быть принято соответствующее распоряжение Правительства Москвы, которое в обязательном порядке прикладывается к проектной документации при их сдаче в экспертную организацию.

Согласно п.1. "Протокола совещания по вопросу проектирования и строительства объектов образования, включенных в адресную инвестиционную программу города Москвы на 2014-2016 гг., на территории ТиНАО" от 13.11.2014 указано, что распоряжение о сносе здания школы по адресу: пос. Кокошкино, ул. Школьная, д. 3 будет выпущено в январе 2015 г.

Распоряжение Правительства Москвы о сносе средней школы было вынесено только 08.04.2015 N 179-РП. Из представленных заявителем Протоколов совещания по вопросу проектирования и строительства объектов образования, включенных в Адресную инвестиционную программу города Москвы на 2014-2015 годы на территории ТиНАО при участии как заявителя, департамента, а также ООО ПМ Точка Сборки и иных лиц от 13.11.2014, от 08.11.2014, от 03.07.2015, 18.08.2015, следует, что по всем трем спорным ДОУ ведется согласование проработка вопросов с ресурсоснабжающими организациями, работа по проверке РД, представленной проектной организацией и иные действия, связанные со строительством спорных ДОУ.

Технический заказчик, уполномоченный госконтрактом на передачу проектной документации в орган для осуществления госэкспертизы, заключал договоры возмездного оказания услуг на проведение госэкспертизы проектной документации, включая смету, и результатов инженерных изысканий объекта.

Учитывая данные обстоятельства, что ООО "Бристоль-проект" в силу объективных причин никак не могло повлиять на ускорение получения заключений и оказать услуги в полном объеме в сроки, установленные Контрактами.

Апелляционный суд также учитывает и то обстоятельство, что несмотря на волеизъявление заказчика об одностороннем отказе от исполнения государственных контрактов, исполнитель продолжает выполнять, а заказчик принимать работы, следовательно сторонами совершаются действия, направленные на достижение результата, на который они рассчитывали при их заключении.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы и пояснениям представителей антимонопольного органа, включение о ООО "Бристоль-проект" сведений в реестр недобросовестных поставщиков не может рассматриваться в качестве необходимой меры ответственности, поскольку не обеспечивает реализацию целей ведения такого реестра, а также является несоразмерным характеру совершенного указанным юридическим лицом нарушения.

В силу положений ч.1 ст.4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом. Таким образом, предъявление любого иска обусловлено мотивом восстановления нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

В соответствии с ч.2 ст.201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Фактически установленные обстоятельства дела позволяют сделать вывод о наличии совокупности оснований, предусмотренных статей 13 ГК РФ и ч.1 ст.198 АПК РФ АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания оспариваемых действий антимонопольного органа незаконными и обязания данного лица к совершению действий по восстановлению нарушенных прав и экономических интересов заявителя.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы и аргументам представителя ответчика, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, установленных ч.4 ст.270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 23.12.2015 по делу N А40-221399/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

И.В. Бекетова

Судьи

Д.В. Каменецкий Э.В. Якутов