Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2016 г. N 05АП-1464/16

г. Владивосток

23 марта 2016 г.

Дело N А51-24622/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 21 марта 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 марта 2016 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего О.Ю. Еремеевой,

судей Н.Н. Анисимовой, Е.Н. Номоконовой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.Н. Витко,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края,

апелляционное производство N 05АП-1464/2016

на решение от 27.01.2016

судьи Е.В. Голуб

по делу N А51-24622/2015 Арбитражного суда Приморского края

по общества с ограниченной ответственностью "СК ОНИКС" (ИНН 2536271013, ОГРН 1142536002388, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 21.03.2014)

к инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (ИНН 2540188030, ОГРН 1122543024262, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 29.12.2012)

о признании незаконными действий должностного лица в части временного запрета деятельности, а так же о признании недействительным протокола о временном запрете деятельности,

при участии:

от ООО "СК ОНИКС" - Гапонова Н.А. по доверенности N 13 от 13.11.2015 г., сроком действия на один год, паспорт;

от Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края - Чернякова О.С. по доверенности N 52/01 от 30.12.2015, сроком действия до 31.12.2016, удостоверение;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "СК ОНИКС" (далее - ООО "СК ОНИКС", Общество) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (далее - Инспекция, административный орган) о признании недействительным протокола о временном запрете деятельности от 03.11.2015 и действий должностного лица Инспекции в части временного запрета деятельности по строительству объекта капитального строительства "Многоквартирный жилой дом со встроено-пристроенной парковкой и нежилыми помещениями социального обеспечения по проспекту Красного знамени, 114 (корректировка)" в осях С-Д/1-16.

Решением арбитражного суда от 27.01.2016 заявленные требования удовлетворены, в связи с чем Инспекция обратилась с рассматриваемой апелляционной жалобой на указанный судебный акт.

В обоснование жалобы апеллянт указал, что в судебном акте отсутствуют выводы со ссылками на имеющиеся в деле доказательства о нарушении прав и законных интересов ООО "СК ОНИКС"; у должностного лица Инспекции имелись предусмотренные статьёй 27.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) основания для применения такой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как временный запрет деятельности по строительству объекта; законом не установлено требование об извещении лица о составлении протокола о временном запрете деятельности, а также иные требования, аналогичные предъявляемым к протоколу об административном правонарушении в соответствии со статьёй 28.2 КоАП РФ; оспариваемый протокол составлен уполномоченным должностным лицом, содержит все необходимые реквизиты; дата фактического прекращения деятельности по строительству объекта исчисляется с даты получения Обществом оспариваемого протокола, то есть с 06.11.2015.

От ООО "СК ОНИКС" в суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу. Возражая против её удовлетворения, Общество ссылается на нарушение своих прав и законных интересов незаконным приостановлением строительства объекта, а также на недоказанность административным органом факта наличия угрозы жизни и здоровью людей как формального основания для применения оспариваемой меры обеспечения по делу об административном правонарушении.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои доводы и возражения по мотивам, изложенным в апелляционной жалобе и отзыве на неё.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

На основании договора генерального подряда от 09.03.2015 N 1ГП/2015, заключённого с ООО "СК Система" как с застройщиком, ООО "СК ОНИКС" является генеральным подрядчиком при возведении объекта капитального строительства "Многоквартирный жилой дом со встроенно-пристроенной парковкой и нежилыми помещениями социального обеспечения по проспекту Красного Знамени, 114 (корректировка)" (далее - спорный объект).

23.10.2015 Инспекцией проведена выездная проверка организационно - правового порядка и соответствия выполненных Обществом работ (армирование плиты перекрытия на отм. +5,900 в осях 1-16/С-Д), применяемых строительных материалов требованиям технических регламентов, проектной документации при строительстве спорного объекта, расположенного по адресу: Приморский край, г. Владивосток, пр-т Красного Знамени, 114.

По результатам проверки Инспекцией составлен акт проверки от 28.10.2015 N 01-693 с приложением фотоматериалов.

03.11.2015 по факту выявленных в ходе проверки нарушений в отношении Общества составлен протокол N 828 об административном правонарушении, в котором деяние Общества квалифицированно в соответствии с частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ.

Также 03.11.2015 по материалам проверки должностным лицом Инспекции составлен протокол о временном запрете деятельности Общества.

Не согласившись с действиями административного органа по временному приостановлению деятельности Общества по строительству спорного объекта и с составленным протоколом о временном запрете деятельности, полагая их не соответствующими закону и нарушающими права Общества, последнее обратилось в арбитражный суд.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и в отзыве на неё, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьёй 27.1 КоАП РФ временный запрет деятельности является одной из мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, которые применяются в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.

Согласно статье 27.16 КоАП РФ временный запрет деятельности заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом или должностными лицами, указанными в пунктах 1 и 4 части 2 статьи 23.31 Кодекса, прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг и может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.

Временный запрет деятельности применяется только в случаях, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Из материалов дела следует, что протокол о временном запрете деятельности от 03.11.2015 составлен Инспекцией в ходе производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ, возбуждённому по результатам рассмотрения материалов проверки в отношении ООО "СК ОНИКС".

Коллегией установлено, что определением Арбитражного суда Приморского края от 04.02.2016 по делу N А51-24475/2015 прекращено производство по делу о привлечении Общества к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ, возбуждённое на основании протокола об административном правонарушении N 828 от 03.11.2015.

При рассмотрении дела N А51-24475/2015 определением арбитражного суда отказано в объединении дел N А51-24475/2015 и N А51-24622/2015 в одно производство исходя из того, что заявленные в этих делах требования подлежали рассмотрению в разном порядке (дело N А51-24475/2015 - в порядке главы 25 АПК РФ, дело N А51-24622/2015 - в порядке главы 24 АПК РФ), что не соответствует целям эффективного правосудия.

Кроме того, определением арбитражного суда от 03.12.2015 по делу N А51-24622/2015 также отказано в объединении дел N А51-24475/2015 и NА51-24622/2015 в одно производство по аналогичным основаниям.

Определением Арбитражного суда Приморского края от 04.02.2016 по делу N А51-24475/2015 установлено, что вменённое Обществу деяние, описанное в протоколе N 828 об административном правонарушении от 03.11.2015, ошибочно квалифицировано в соответствии с частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ, в то время как его надлежало квалифицировать в соответствии частью 1 названной статьи.

Факт ошибочной квалификации административным органом деяния Общества установлен вышеуказанным определением арбитражного суда, вступившим в законную силу, и сторонами не оспаривается.

В соответствии с разъяснениями, приведёнными в пункте 3.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) административных органов, принятых (допущенных) ими в рамках применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (статья 27.1 КоАП РФ), в том числе по изъятию вещей и документов (статья 27.10 КоАП РФ), аресту товаров, транспортных средств и иных вещей (статья 27.14 КоАП РФ), судам следует иметь в виду, что самостоятельное оспаривание таких решений, действий (бездействия) допускается только до вынесения административным органом постановления о привлечении лица к административной ответственности или до направления административным органом материалов по делу об административном правонарушении для рассмотрения в суд. Такие решения, действия (бездействие) могут быть оспорены по правилам, предусмотренным главой 24 АПК РФ.

В силу статей 23.1 и 23.56 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, рассматриваются органами, осуществляющими государственный строительный надзор, и передаче на рассмотрение в арбитражный суд не подлежат.

Следовательно, до вынесения административным органом постановления по делу об административном правонарушении в отношении Общества в соответствии с надлежащей квалификацией вменённого деяния допускается самостоятельное оспаривание в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ принятых Инспекцией мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

С учётом изложенного коллегия полагает, что данный спор подлежит рассмотрению арбитражным судом по существу.

Обсуждая соблюдение административным органом условий и порядка составления оспариваемого протокола о временном запрете деятельности по строительству спорного объекта, коллегия приходит к следующему.

Частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий), которые повлекли отступление от проектных значений параметров зданий и сооружений, затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей или безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, либо которые повлекли причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, либо которые создали угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, в виде административного штрафа, налагаемого на юридических лиц в размере от трёхсот тысяч до шестисот тысяч рублей, либо административного приостановления деятельности на срок до шестидесяти суток.

Таким образом, при составлении оспариваемого протокола Инспекция исходила из того обстоятельства, что санкция части 2 статьи 9.4 КоАП РФ предусматривает назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, в связи с чем имелись формальные основания для рассмотрения вопроса о временном запрете деятельности Общества.

Вместе с тем, вступившим в законную силу судебным актом установлено, что вменённое Обществу административное правонарушение подлежало квалификации в соответствии с частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, из чего и должна была исходить Инспекция при обнаружении противоправных действий Общества и при составлении оспариваемого протокола.

Санкция части 1 статьи 9.4 КоАП РФ предусматривает только предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей, на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трёхсот тысяч рублей.

Следовательно, с учётом надлежащей квалификации вменённого Обществу деяния у Инспекции не имелось оснований для рассмотрения вопроса о применении такой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как временный запрет деятельности Общества. При этом административный орган не был лишён возможности надлежащей квалификации деяния Общества в соответствии с предоставленными ему законом полномочиями.

Из материалов дела и пояснений Инспекции усматривается, что оспариваемый протокол о временном запрете деятельности составлен на основании установленной административным органом исключительности данного случая и необходимости предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей.

Однако вопреки требованиям статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ Инспекция не представила суду доказательств наличия непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, а также иных свидетельств исключительности рассматриваемого случая, которые обуславливали бы необходимость применения такой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как временный запрет деятельности по строительству спорного объекта.

Таким образом, административным органом не соблюдены в совокупности условия, необходимые и достаточные в соответствии со статьёй 27.16 КоАП РФ для наложения временного запрета на строительство спорного объекта по протоколу о временном запрете деятельности от 03.11.2015.

Коллегия также соглашается и с выводами суда первой инстанции о нарушении процедуры составления оспариваемого протокола.

В силу пункта 2 части 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 Кодекса, к каковым относится и временный запрет деятельности (пункт 10 части 1 статьи 27.1 КоАП РФ).

Частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ установлено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 3 статьи 27.16 КоАП РФ о временном запрете деятельности составляется протокол, в котором указываются основание применения этой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, объект деятельности, подвергшийся временному запрету деятельности, время фактического прекращения деятельности, объяснения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законного представителя юридического лица.

Согласно части 4 статьи 27.16 КоАП РФ протокол о временном запрете деятельности подписывается составившим его должностным лицом, лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законным представителем юридического лица. В случае, если кем-либо из указанных лиц протокол не подписан, должностное лицо делает в нем об этом соответствующую запись.

Проанализировав приведённые законоположения, коллегия приходит к выводу, что лицу, в отношении которого ведётся дело об административном правонарушении и составляется протокол о применении такой меры обеспечения производства, как временный запрет деятельности, во всех случаях административным органом должна быть обеспечена возможность присутствия при составлении такого протокола и его подписания, а также возможность реализации иных гарантированных законом прав, в том числе права давать объяснения и представлять доказательства при решении вопроса о применении мер обеспечения.

В рассматриваемой ситуации на административный орган возлагаются корреспондирующие вышеперечисленным правам обязанности, аналогичные тем обязанностям, о которых упоминается в пункте 10 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N ,10, в том числе: выяснить, было ли Обществу сообщено о дате и времени составления протокола о применении меры обеспечения, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия представителя, являются ли причины неявки уважительными.

Отсутствие в материалах дела сведений о выяснении административным органом названных обстоятельств свидетельствует о нарушении соответствующих прав Общества как лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно заключил, что протокол о временном запрете деятельности Общества составляется в рамках дела об административном правонарушении и является процессуальным документом, которым фиксируется основания применения данной меры обеспечения, а потому извещение Общества о его составлении и проверка явки (причин неявки) представителя Общества являются обязательными элементами порядка составления данного протокола.

Как следует из пояснения Инспекции, Общество извещалось о составлении протокола о временном запрете деятельности письмом от 15.10.2015 (т.2, л.д.77-78). Однако в указанном письме имеются лишь сведения о составлении протоколов об административных правонарушениях, а не о составлении протокола о временном запрете деятельности. Других доказательств извещения Общества о времени и месте составления протокола о временном запрете деятельности Инспекцией не представлено.

Кроме того, материалами дела подтверждается, что в оспариваемом протоколе не указано время фактического прекращения деятельности, а также отсутствуют сведения о том, по какому делу об административном правонарушении осуществлено применение данной меры обеспечения, тогда как указание данных сведений предусмотрено частью 3 статьи 27.16 КоАП РФ.

Принятие меры обеспечения в виде временного запрета деятельности в отсутствие законного представителя юридического лица и без его надлежащего уведомления, а также отсутствие в протоколе сведений, предусмотренных законом, являются существенными и неустранимыми нарушениями процедуры применения должностным лицом мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришёл в правомерному выводу о несоответствии закону оспариваемых протокола и действий должностного лица Инспекции по временному запрету деятельности по строительству спорного объекта.

Коллегия также принимает во внимание, что принятая Инспекцией мера обеспечения исключает возможность осуществления Обществом деятельности по строительству спорного объекта, что нарушает права и законные интересы Общества как генерального подрядчика при строительстве данного объекта, препятствует Обществу надлежащим образом исполнять свои обязательства, связанные со строительством.

Таким образом, судом установлена в рассматриваемом деле совокупность обстоятельств, необходимых и достаточных в соответствии со статьями 198 и 200 АПК РФ для удовлетворения заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В соответствии с пунктом 1 статьи 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса РФ суд апелляционной инстанции не относит на административный орган судебные расходы по государственной пошлине за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 27.01.2016 по делу N А51-24622/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

О.Ю. Еремеева

Судьи

Н.Н. Анисимова Е.Н. Номоконова