Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30 марта 2016 г. N 02АП-721/16

г. Киров

30 марта 2016 г.

Дело N А82-10308/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 марта 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 марта 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Ившиной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Токмановой К.Г.,

без участия представителей сторон,

рассмотрев апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Управляющая организация многоквартирными домами Ленинского района"

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 23.12.2015 по делу N А82-10308/2015, принятое судом в составе судьи Ловыгиной Н.Л.,

по заявлению открытого акционерного общества "Управляющая организация многоквартирными домами Ленинского района" (ИНН: 7606066274, ОГРН: 1077606005663)

к департаменту государственного жилищного надзора Ярославской области (ИНН: 7604077295, ОГРН: 1057600606612)

о признании незаконными действий и отмене приказа,

установил:

открытое акционерное общество "Управляющая организация многоквартирными домами Ленинского района" (далее - заявитель, ОАО "Управдом Ленинского района", Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконными действий департамента государственного жилищного надзора Ярославской области (далее - ответчик, Департамент, надзорный орган) по проведению в отношении Общества внеплановой выездной проверки и изданию приказа от 26.06.2015 N 03-648 о проведении данной проверки, а также об отмене названного приказа.

Решением суда от 23.12.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, ОАО "Управдом Ленинского района" обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

Общество настаивает на том, что спорная проверка в отношении него проведена в отсутствие к тому правовых оснований. По мнению заявителя, порядок определения оснований для проведения внеплановой выездной проверки определен судом необоснованно; при организации проведения проверки надзорному органу надлежало руководствоваться частью 10 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) и Положением о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2014 N 1110 (далее - Положением о лицензировании); поскольку названное Положение о лицензировании не содержит перечня грубых нарушений лицензионных требований в сфере управления многоквартирными домами, Департамент должен был действовать в пределах существующего правового регулирования, которое в связи с поступлением от жителей дома информации о затоплении подвала, о наличии сырости и запаха в квартирах на первом этаже позволяло провести в отношении управляющей организации только внеплановую документарную проверку. До получения результатов такой проверки надзорный орган не может судить о достоверности изложенной в обращениях граждан информации, а, следовательно, и о наличии или отсутствии угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан. Таким образом, оснований для проведения внеплановой выездной проверки, по убеждению ОАО "Управдом Ленинского района", в рассматриваемом случае не имелось.

Департамент представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы заявителя, настаивает на законности и обоснованности обжалуемого судебного акта и не усматривает правовых оснований для его отмены.

На основании части 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное разбирательство по делу откладывалось до 14 часов 15 минут 28.03.2016.

Распоряжением председателя Второго арбитражного апелляционного суда от 28.03.2016 N 88-р в соответствии со статьей 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации и в связи с невозможностью (по причине нахождения в отпуске) дальнейшего участия судьи Минаевой Е.В. в рассмотрении настоящего дела произведена ее замена на судью Кононова П.И.

После замены судьи рассмотрение дела начато с самого начала.

Стороны о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы и об отложении судебного разбирательства извещались надлежащим образом, однако своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не направили, до отложения судебного заседания ответчик ходатайствовал о рассмотрении дела без участия представителей. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ОАО "Управдом Ленинского района" на основании заключенного с собственниками помещений многоквартирного дома N 65 по улице Чкалова города Ярославля договора от 01.01.2008 N 3-079 осуществляет функции управления в отношении названного многоквартирного дома с целью обеспечения надлежащего содержания общего долевого имущества в доме и предоставления собственникам коммунальных услуг.

19.06.2015 в Департамент поступила коллективная жалоба жильцов указанного дома на неудовлетворительное состояние инженерных коммуникаций дома, которое приводит к затоплению подвального помещения горячей водой и канализационными стоками.

26.06.2015 на основании данной жалобы директором Департамента издан приказ N 03-648 о проведении в отношении Общества внеплановой выездной проверки с целью установления соблюдения лицензиатом лицензионных требований. В качестве предмета проверки обозначены мероприятия лицензионного контроля, предотвращение угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, принимаемые лицензиатом меры по соблюдению лицензионных требований. Правовыми основаниями проведения проверки в числе прочих явились положения статьи 196 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), Закона N 99-ФЗ, Положения о лицензировании.

Внеплановая выездная проверка в отношении управляющей организации проведена 01.07.2015. Результаты проверки и выявленные нарушения отражены в акте от 01.07.2015 N 794-03-4.

Полагая, что у надзорного органа не имелось правовых оснований для организации и проведения внеплановой выездной проверки, заявитель обратился в Арбитражный суд Ярославской области с требованиями о признании незаконными действий Департамента по проведению проверки и изданию приказа от 26.06.2015 N 03-648 о проведении данной проверки, а также об отмене названного приказа.

Суд первой инстанции не усмотрел оснований полагать, что проверка в отношении Общества назначена и проведена в отсутствие к тому соответствующих правовых оснований, указал, что таким основанием в рассматриваемом случае явилась поступившая в Департамент информация о фактах грубого нарушения лицензионных требований, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда на основании следующего.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отказ в удовлетворении заявленных требований.

До 01.05.2015 деятельность организаций, осуществляющих управление многоквартирными жилыми домами, оказывающих услуги (выполняющих работы) по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных жилых домах, предоставляющих коммунальные услуги пользователям помещений в многоквартирных жилых домах и жилых домах, являлась предметом государственного жилищного надзора, понятие которого приведено в части 1 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации. Под государственным жилищным надзором согласно названной норме понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, установленных в соответствии с жилищным законодательством.

Федеральным законом от 21.07.2014 N 255-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" изменено содержание части 7 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации, которая в редакции, действующей с 01.05.2015, устанавливает, что государственный жилищный надзор не осуществляется в отношении управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на основании лицензии на ее осуществление.

С указанного момента в отношении лицензиатов и соискателей лицензии органами государственного жилищного надзора реализуется лицензионный контроль.

Одним из основных видов осуществляемой ОАО "Управдом Ленинского района" экономической деятельности является управление эксплуатацией жилого фонда. 21.04.2015 Обществу выдана лицензия на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами. Таким образом, с 01.05.2015 ОАО "Управдом Ленинского района" подлежит лицензионному контролю со стороны уполномоченного органа.

Пунктом 2 части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ, который регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора), предусмотрено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры при осуществлении лицензионного контроля могут устанавливаться другими федеральными законами.

В сфере осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами такими федеральными законами являются Жилищный кодекс Российской Федерации и Закон N 99-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 196 Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 30.06.2015) к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения как Закона N 294-ФЗ, так и Закона N 99-ФЗ.

Часть 1 статьи 19 Закона N 99-ФЗ также предусматривает, что к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частями 2 - 10 данной статьи, а также федеральными законами, регулирующими осуществление видов деятельности.

Согласно части 6 статьи 19 Закона N 99-ФЗ в отношении лицензиата лицензирующим органом проводятся документарные проверки, плановые проверки и в соответствии с частью 10 названной статьи внеплановые выездные проверки.

Из материалов дела видно, что основанием для проведения в отношении Общества внеплановой выездной проверки с целью установления соблюдения лицензиатом лицензионных требований явилось поступление в надзорный орган жалобы жильцов находящегося у него в управлении жилого дома N 65 по улице Чкалова города Ярославля по вопросам ненадлежащего содержания общего имущества дома.

В силу части 10 статьи 19 Закона N 99-ФЗ внеплановая выездная проверка лицензиата проводится по следующим основаниям:

1) истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований;

2) поступление в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований;

3) истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии в соответствии с частями 2 и 3 статьи 20 данного Федерального закона;

4) наличие ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа;

5) наличие приказа (распоряжения), изданного лицензирующим органом в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

В части 11 статьи 19 Закона N 99-ФЗ указано, что исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности. При этом к таким нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой:

1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона N 99-ФЗ лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 193 Жилищного кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации утверждает положение о лицензировании деятельности по управлению многоквартирными домами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2014 N 1110 утверждено Положение о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, которое устанавливает порядок лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, осуществляемой управляющей организацией.

При этом названным Положением о лицензировании (в редакции, действовавшей в период рассматриваемых отношений) не установлен перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами. Понятие грубого нарушения лицензионных требований в Положении о лицензировании также отсутствует, не сформулировано. Вместе с тем Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), при этом указано, что понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Поскольку в Законе N 99-ФЗ, в статье 196 Жилищного кодекса Российской Федерации и в Положении о лицензировании на момент издания приказа о проведении внеплановой выездной проверки и проведения надзорных мероприятий специальные нормы, определяющие перечень грубых нарушений лицензионных требований, отсутствовали, внеплановая проверка по обращениям граждан, проживающих в многоквартирном доме, могла быть проведена не по основаниям, указанным в части 2 статьи 10 Закона N 99-ФЗ, а по основаниям, предусмотренным Законом N 294-ФЗ. Тем более, что положения Закона N 99-ФЗ и положения Закона N 294-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, в силу нормы части 1 статьи 196 Жилищного кодекса Российской Федерации могут быть применены в равной степени как в части оснований, так и иных положений.

В части 4 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 названного Федерального закона.

В части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предусмотрены основания для проведения внеплановой проверки.

В части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предусмотрены основания для проведения внеплановой проверки. Подпунктом "в" пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ определено, что поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены) является основанием для проведения внеплановой проверки.

В пункте 3.1.3.2 раздела III Административного регламента исполнения Департаментом государственной функции по осуществлению регионального государственного жилищного надзора и лицензионного контроля, утвержденного Приказом Департамента государственного жилищного надзора Ярославской области от 11.02.2015 N 13 "Об утверждении Административного регламента исполнения департаментом государственного жилищного надзора Ярославской области государственной функции и признании утратившим силу приказа государственной жилищной инспекции Ярославской области от 29.08.2014 N 41" предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, среди прочего является нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены). В пункте 9 приказа Департамента от 26.06.2015 N 03-648 имеется ссылка на указанный Административный регламент.

В рассматриваемом случае основанием для издания приказа и проведения в отношении Общества внеплановой выездной проверки по существу явилась жалоба жильцов дома N 65 по улице Чкалова по факту нарушения их прав как потребителей.

При таких обстоятельствах действия надзорного органа по организации (изданию приказа) и проведению внеплановой выездной проверки в отношении ОАО "Управдом Ленинского района" являются правомерными.

Аргументы заявителя об отсутствии оснований для организации и проведения такой формы проверки признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на ошибочном толковании норм материального права.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствует предусмотренная статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупность условий, необходимых для признания незаконными действий Департамента по проведению в отношении Общества внеплановой выездной проверки и изданию приказа от 26.06.2015 N 03-648 о проведении данной проверки, а также об отмене названного приказа.

С учетом изложенного выводы суда первой инстанции о том, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки в данном случае явилась поступившая в Департамент информация о фактах грубого нарушения лицензионных требований, не привели к принятию неправильного решения.

Ссылка заявителя на постановление Второго арбитражного апелляционного суда по делу N А82-9377/2015 подлежит отклонению, поскольку обстоятельства названного дела не являются идентичными с рассматриваемыми.

Таким образом, решение Арбитражного суда Ярославской области от 23.12.2015 по делу N А82-10308/2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ОАО "Управдом Ленинского района" - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно положениям подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решения арбитражного суда по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается юридическими лицами в размере 1500 рублей и в случае отказа в удовлетворении апелляционной жалобы относится на ее заявителя.

При подаче апелляционной жалобы заявитель по платежному поручению от 12.01.2016 N 24 уплатил государственную пошлину в размере 3000 рублей, в связи с чем на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1500 рублей подлежит возврату из федерального бюджета ее плательщику.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 23.12.2015 по делу N А82-10308/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Управляющая организация многоквартирными домами Ленинского района" - без удовлетворения.

Возвратить открытому акционерному обществу "Управляющая организация многоквартирными домами Ленинского района" (ИНН: 7606066274, ОГРН: 1077606005663) из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1 500 (одной тысячи пятисот) рублей 00 копеек, излишне уплаченную по платежному поручению от 12.01.2016 N 24 за рассмотрение апелляционной жалобы.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

Г.Г. Ившина П.И. Кононов