Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 6 апреля 2016 г. N 07АП-233/16

г. Томск

6 апреля 2016 г.

Дело N А03-13352/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 05 апреля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 апреля 2016 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ходыревой Л.Е.,

судей: Кривошеиной С.В., Павлюк Т.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гальчук М.М. с применением средств аудиозаписи

при участии в заседании:

от заявителя: Шарлаимов А.В. по доверенности N 4 от 14.01.2016 года (сроком на 6 месяцев), паспорт; Головин В.В. по доверенности N 3 от 14.01.2016 года (сроком на 6 месяцев), паспорт

от заинтересованного лица: Мисюренко А.А. по доверенности N 9 от 29.01.2016 года (сроком по 30.12.2016 года), удостоверение; Костина М.В. по доверенности N 329 от 11.01.2016 года (сроком по 30.12.2016 года), паспорт

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Алтайского края от 26 ноября 2015 г. по делу N А03-13352/2015 (судья Сбитнев А.Ю.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Экспертный центр Норма" (ООО "ЭЦ Норма") о признании недействительными предписания Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору от 08.04.2015 года N 37А/20п-15, требований о предоставлении документов от 02.04.2015 года N б/н, от 06.04.2015 года N б/н и от 06.04.2015 года N б/н,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Экспертный центр Норма" (далее - заявитель, Общество, ООО "ЭЦ Норма") обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными предписания Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору (далее - заинтересованное лицо, Управление) от 08.04.2015 N 37А/20п-15, требований о предоставлении документов от 02.04.2015 N б/н, от 06.04.2015 N б/н и от 06.04.2015 N б/н.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 26.11.2015 г. по делу N А03-13352/2015 заявленные требования удовлетворены частично - предписание Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору от 08.04.2015 г. N 37А/20п-15 признано недействительным. В остальной части заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с решением суда, Управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить в части признания предписания Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору от 08.04.2015 г. N 37А/20п-15 недействительным и принять по делу новый судебный акт. В обоснование доводов жалобы Управление указывает, что решение принято судом первой инстанции с нарушением норм материального и процессуального права, не соответствует принципам всесторонности, полноты и объективности; в обжалуемом решении суд не указал причины и мотивы необоснованности или неправомерности применения части 6.1 статьи 22 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 04.05.2011 года N 99-ФЗ при осуществлении Управлением лицензионного контроля при переоформление лицензии.

Подробно доводы Управления изложены в апелляционной жалобе.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу и в дополнениях к ней просит оставить обжалуемое решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. По мнению заявителя, решение суда является законным и обоснованным, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Определением апелляционного суда от 08.02.2016 г. в связи с болезнью председательствующего Ходыревой Л.Е. судебное разбирательство по делу было отложено на 18.03.2016 г. в 11 час.45 мин.

Определением апелляционного суда от 18.03.2016 г. в целях полного и всестороннего исследования материалов дела судебное разбирательства было отложено на 05.04.2016 г. в 11 час 15 мин.

В судебном заседании представители апеллянта поддержали доводы апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям. Кроме этого, представители Управления в судебном заседании пояснили, что просят решение суда первой инстанции отменить в части удовлетворения заявленных Обществом требований.

Представители Общества в судебном заседании возражали против доводов жалобы, считая решение суда первой инстанции в обжалуемой части законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению.

В силу частей 5, 6 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений. Вне зависимости от доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет, не нарушены ли судом первой инстанции нормы процессуального права, являющиеся в соответствии с частью 4 статьи 270 настоящего Кодекса основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

Исходя из доводов апелляционной жалобы, заинтересованное лицо обжалует решение суда первой инстанции в части удовлетворенных требований Общества в части признания недействительным предписания Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору от 08.04.2015 N 37А/20п-15; Общество в отзыве на апелляционную жалобу, в дополнениях к ней и его представители в судебном заседании пояснили суду, что судебный акт в части отказа в удовлетворении требований заявителю стороной не оспаривается, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее и дополнений к нему, заслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в обжалуемой части в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что ООО "ЭЦ Норма" обратилось в Федеральную службу Ростехнадзора с заявлением от 10.02.2015 г. N 05-и о переоформлении лицензии от 16.02.2007 г. N ДЭ-00-007092.

В связи с поручением от 26.03.2015 N 14-00-06/591, на основании распоряжения от 31.03.2015 г. N 2-06/464 Сибирским Управлением Ростехнадзора в отношении общества проведена внеплановая выездная проверка на предмет установления возможности выполнения лицензиатом лицензионных требований и условий по месту осуществления лицензируемого вида деятельности.

Проверка фактически проводилась в период с 02.04.2015 по 08.04.2015 и в ходе ее проведения требованиями от 02.04.2015 г. N б/н, от 06.04.2015 N б/н и от 06.04.2015 г. N б/н Управлением запрашивались документы, необходимые для проведения проверки. По результатам проверки Управлением составлен акт от 08.04.2015 г. N 37А/20А-15 и выдано предписание от 08.04.2015 г. N 37А/20А-15 на устранение выявленных нарушений.

Не согласившись с данным предписанием, а также требованиями о предоставлении документов, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Принимая судебный акт о частичном удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из не соответствия оспариваемого предписания закону и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции, исходит из установленных судом обстоятельств дела и следующих норм права.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 2 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ) под лицензированием отдельных видов понимается деятельность, осуществляемая в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

Лицензия - это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Частью 1 статьи 18 Федерального закона N 99-ФЗ установлено, что лицензия подлежит переоформлению в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.

Для переоформления лицензии лицензиат, его правопреемник или иное предусмотренное федеральным законом лицо представляет в лицензирующий орган, предоставивший лицензию, либо направляет заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении заявление о переоформлении лицензии с указанием реквизитов документа, подтверждающего уплату государственной пошлины за переоформление лицензии, и оригинал действующей лицензии на бумажном носителе или лицензию в форме электронного документа, подписанного электронной подписью (часть 3 статьи 18 Федерльный закон N 99-ФЗ).

При намерении лицензиата внести изменения в указанный в лицензии перечень выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, в заявлении о переоформлении лицензии указываются сведения о работах, об услугах, которые лицензиат намерен выполнять, оказывать, или о работах, об услугах, выполнение, оказание которых лицензиатом прекращаются (часть 9 статьи 18 Федерального закона N 99-ФЗ).

Переоформление лицензии в случаях, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, осуществляется лицензирующим органом после проведения в установленном статьей 19 настоящего Федерального закона порядке проверки соответствия лицензиата лицензионным требованиям при выполнении новых работ, оказании новых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, и (или) при осуществлении лицензируемого вида деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, в срок, не превышающий тридцати рабочих дней со дня приема заявления о переоформлении лицензии и прилагаемых к нему документов (часть 17 статьи 18 Федерального закона N 99-ФЗ).

Частью 2 статьи 19 Федерального закона N 99-ФЗ предусмотрено, что в отношении лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии, в случаях, предусмотренных статьями 13 и 18 настоящего Федерального закона, лицензирующим органом проводятся документарные проверки и внеплановые выездные проверки без согласования в установленном порядке с органом прокуратуры.

В соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона N 99-ФЗ предметом внеплановой выездной проверки соискателя лицензии или лицензиата в случаях, предусмотренных частями 7 и 9 статьи 18 настоящего Федерального закона, являются состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать соискателем лицензии или лицензиатом при осуществлении лицензируемого вида деятельности, и наличие необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.

Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности (далее - Регламент) утвержден приказом Ростехнадзора от 15.11.2012 г. N 658.

Согласно пункту 75 Регламента в случаях рассмотрения заявительных документов по предоставлению (переоформлению) лицензии структурное подразделение Ростехнадзора, ответственное за предоставление государственной услуги, в течение трех рабочих дней со дня принятия решения о рассмотрении заявительных документов и назначении ответственных исполнителей за рассмотрение заявительных документов готовит и направляет любым доступным способом поручение территориальному органу Ростехнадзора на проведение внеплановой выездной проверки в отношении соискателя лицензии (лицензиата) с приложением копии заявления о предоставлении государственной услуги.

В поручении указываются сроки проведения внеплановой выездной проверки и ответственный исполнитель.

В соответствии с пунктом 76 Регламента территориальный орган Ростехнадзора при получении поручения структурного подразделения Ростехнадзора, ответственного за предоставление государственной услуги, о проведении внеплановой выездной проверки возможности выполнения соискателем лицензии (лицензиатом) лицензионных требований, установленных Положением о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности, организует и проводит указанную проверку в соответствии с положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных статьей 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

По результатам составляется акт внеплановой проверки соискателя лицензии (лицензиата), который вручается (направляется) заявителю.

Копия акта внеплановой выездной проверки в течение суток направляется ответственному исполнителю.

Судом первой инстанции установлено, что письмом от 26.03.2015 г. N 14-00-06/591 Федеральная служба Ростехнадзора поручило Сибирскому Управлению провести проверку возможности выполнения лицензиатом (ООО "ЭЦ Норма") лицензионных требований и условий по адресу места осуществления лицензируемого вида деятельности и в срок до 15.04.2015 г. представить акт по результатам проверки и протоколы территориальной аттестационной комиссии.

В результате проведения проверки заинтересованным лицом был составлен акт от 08.04.2015 г. N 37А/20А-15 и выдано оспариваемое предписание.

Судом установлено и следует из материалов дела, что фактически Сибирским Управлением Ростехнадзора подверглись проверке не наличие и условия хранения лицензиатом копий заключений экспертиз промышленной безопасности, а само содержание заключений экспертиз промышленной безопасности.

Между тем, в силу части 4 статьи 19 Федерального закона N 99-ФЗ лицензируемый орган должен был проверить лишь соответствие заявления и представленных документов требованиям части 3 статьи 18 Федерального закона N 99-ФЗ.

Как верно отмечено судом первой инстанции, часть 5 Федерального закона N 99-ФЗ ограничивает предмет проверки, определяя его рамки только необходимостью сделать вывод относительно соответствия материальной (помещения, здания, сооружения, технические средства, оборудование и проч.) и кадровой базы лицензиата и их соответствие лицензионным требованиям "а" и "г" пункта 5 Положения о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности.

Ни нормами статьи 19 Федерального закона N 99-ФЗ, ни указанным выше Регламентом не предусмотрено, что по результатам проведения внеплановой проверки в отношении лицензиата, подавшего заявление о переоформлении лицензии, должно быть выдано предписание на устранение выявленных нарушений.

В данном случае в результате осуществления лицензионного контроля выявленные нарушения будут основанием только для отказа в выдаче (переоформлении) лицензии в связи с несоответствием лицензиата лицензионным требованиям. Иного из законодательства не следует.

Управление в своей апелляционной жалобе указывает, что проверка была проведена исключительно и в соответствии именно с частью 5 статьи 19 Федерального закона N 99-ФЗ.

Между тем, исходя из содержания оспариваемого предписания (т.д. 1 л.д. 18-53), надзорный орган предписывает устранить нарушения на основании статьи 16 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ, а все нарушения истолковываются надзорным органом в тексте предписания как нарушения закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ.

Предписание не содержит ссылок на Федеральный закон N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", не содержится в тексте предписания нарушений лицензиатом Федерального закона N 99-ФЗ.

В свою очередь Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ не содержит в себе такого основания для проведения выездной проверки, результатом которой является предписание, как представление в лицензирующий орган заявления о предоставлении лицензии или заявления о переоформлении лицензии.

Основания для проведения выездных проверок содержащихся в документах лицензиата сведений о его деятельности (содержания заключений экспертиз промышленной безопасности), а соответственно основания для выдачи предписания указаны в статье 17 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ.

Указанное выше свидетельствует о том, что административным органом фактически проведена проверка на основании Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ, а не на основании Федерального закона N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В отношении того обстоятельства, что арбитражным судом не указаны причины и мотивы обоснованности или неправомерности применения части 6.1 статьи 22 Федерального Закона N 99-ФЗ суд апелляционной инстанции указывает следующее.

В соответствии с частью 6.1 статьи 22 Федерального Закона N 99-ФЗ, лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, лицензии, не содержащие перечней работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, и лицензии, содержащие перечни работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, если нормативными правовыми актами Российской Федерации в указанные перечни внесены изменения, подлежат переоформлению в порядке, установленном настоящей статьей, при условии соблюдения лицензионных требований, предъявляемых к таким видам деятельности (выполнению работ, оказанию услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности).

Из анализа указанной нормы следует, что правовым последствием в данном случае является выполнение действий по переоформлению лицензий, если нормативными правовыми актами Российской Федерации в указанные перечни внесены изменения.

Указанная норма не устанавливает порядок, сроки проведения выездных проверок, основания для осуществления проверок, предмет проверок лицензирующими органами, в том числе и при процедуре переоформления лицензии.

Более того, указанная норма не предусматривает и не регламентирует основания и порядок выдачи предписания лицензиату. Обратного Управлением не доказано.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в отношении лицензиата, подавшего заявление о переоформлении лицензии, в том случае, если он намерен внести изменения в перечень выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, лицензирующим органом проводится внеплановая проверка, на предмет соответствия материальной (помещения, здания, сооружения, технические средства, оборудование и проч.) и кадровой базы и их соответствие лицензионным требованиям.

Проведя проверку соответствия деятельности ООО "ЭЦ Норма" лицензионным требованиям, установленным подпунктами "б" и "в" пункта 5 Положения о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 04.07.2012 N 682 Управление фактически вышло за пределы проверки, предусмотренной Федеральным законом N 99-ФЗ.

Ссылка Управления на ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в силу которой административный орган обязан выдать предписание в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, не может быть принята во внимание, поскольку проверки, поименованные в указанном законе N 294-ФЗ, по результатам которых выдаются предписания, не относятся к положениям законодательства о лицензировании, в частности закона N 99-ФЗ. Фактически административный орган, установив нарушения, вынес предписание с обязанием устранить такие нарушения, тогда как они выявлены в отношении лишь планируемого переоформления лицензии (предполагаемый факт), в связи с чем целью закона N 99-ФЗ является именно по результатам проверки или выдать (переоформить) лицензию, или отказать в ее выдаче (переоформлении).

Учитывая изложенное, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемое предписание не соответствует требованиям законодательства о лицензировании, нарушает права и интересы заявителя, в связи с чем признано незаконным.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Доводы апелляционной жалобы в целом повторяют позицию, изложенную в суде первой инстанции, которым надлежащим образом дана правовая оценка, в связи с чем они не могут являться основанием для отмены оспариваемого решения.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение в обжалуемой части является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Алтайского края от 26 ноября 2015 года по делу N А03-13352/2015 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.Е. Ходырева

Судьи

С.В. Кривошеина Т.В. Павлюк