Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 апреля 2016 г. N 11АП-2709/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 2 августа 2016 г. N Ф06-10887/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Самара

07 апреля 2016 г.

А49-9424/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 апреля 2016 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Поповой Е.Г., судей Кувшинова В.Е., Юдкина А.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кислицыной А.В.,

без участия представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 13 января 2016 года по делу N А49-9424/2015 (судья Табаченков М.В.),

по заявлению Администрации города Пензы, Пензенская область, г.Пенза,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области, Пензенская область, г. Пенза,

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Отделстрой", г. Пенза, общество с ограниченной ответственностью "Эксклюзив Центр", г. Пенза, общество с ограниченной ответственностью "Тандем Сервис", г. Пенза, Журавлев Александр Николаевич, г. Пенза,

при участии прокуратуры Пензенской области, Пензенская область, г. Пенза,

об отмене решения,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Пензы (далее - заявитель, Администрация) обратилась 18.08.2015 с заявлением, в котором просит отменить решение Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области от 29.05.2015 по делу N 3-09/9-2015 о признании Администрации нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

К участию в деле в качестве третьих лиц судом первой инстанции привлечены общество с ограниченной ответственностью "Отделстрой", г. Пенза, общество с ограниченной ответственностью "Эксклюзив Центр", г. Пенза, общество с ограниченной ответственностью "Тандем Сервис", г. Пенза, Журавлев Александр Николаевич, г. Пенза (далее - третьи лица). Кроме того, судом к участию в деле была привлечена прокуратура Пензенской области.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 13 января 2016 года признано недействительным решение Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области от 28.05.2015 по делу N 3-09/9-2015 о признании Администрации города Пензы нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

В апелляционной жалобе антимонопольный орган, ссылаясь на наличие в действиях заявителя нарушения антимонопольного законодательства, просит суд апелляционной инстанции отменить решение Арбитражного суда Пензенской области от 13 января 2016 года и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных Администрацией требований.

В материалы дела поступил отзыв Администрации г. Пензы на апелляционную жалобу антимонопольного органа, в котором Администрация просит суд апелляционной инстанции решение Арбитражного суда Пензенской области от 13 января 2016 года по делу N А49-9424/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Кроме того, в материалы дела до начала судебного разбирательства от подателя апелляционной жалобы поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя.

В судебное заседание лица, участвующие в деле, не явились, извещены.

На основании статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как усматривается из материалов дела, 20.11.2014 в антимонопольный орган поступило письмо Прокуратуры Пензенской области от 18.11.2014 N 07-12-2014/1974-2014 (том 1 л. д. 114), в котором прокуратура ссылается на нарушение Администрацией города Пензы принципа обеспечения справедливого баланса между интересами всех лиц, желающих приобрести в собственность или в аренду земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности. Нарушение заключается в том, что публикации в газете "Муниципальные ведомости. Пенза" о предоставлении земельных участков в ряде случаев осуществлены за три дня до вынесения постановлений о предоставлении земельных участков. Как правило, из трёх дней два были выходными. Кроме того, получить доступ к самой газете "Муниципальные ведомости. Пенза" достаточно сложно. Она имеет небольшой тираж, ограниченную территорию распространения.

20.02.2015 руководитель антимонопольного органа издал приказ N 35 (том 2 л. д. 19) о возбуждении дела и о создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением от 02.03.2015 антимонопольный орган назначил дело N 3-09/9201 5 о нарушении антимонопольного законодательства (том 2 л. д. 17) к рассмотрению 17.04.2015. Дело возбуждено по признакам нарушения Администрацией города Пензы части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", выразившегося в нарушении установленного законодательством РФ порядка предоставления земельных участков, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Определением от 17.04.2015 (том 2 л. д. 146) рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства отложено на 05.05.2015. Рассмотрение дела было отложено ещё раз, на 14.05.2015, определением от 05.05.2015 (том 3 л. д. 35).

По результатам рассмотрения указанного дела 14.05.2015 антимонопольный орган вынес резолютивную часть решения (том 3 л. д. 80).

Мотивированное решение изготовлено 28.05.2015 (том 1 л. д. 67). Указанным решением антимонопольный орган признал Администрацию города Пензы нарушившей часть 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" в результате нарушения установленного законодательством РФ порядка предоставления в аренду земельных участков, что привело или могло привести к недопущению ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения Администрации г. Пензы обратиться в арбитражный суд с заявленными требованиями.

При принятии судебного акта, арбитражный суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Антимонопольный орган вменяет заявителю нарушение части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Частью 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Антимонопольный орган вменяет заявителю совершение нарушений антимонопольного законодательства, связанные с предоставлением Администрацией в аренду земельных участков для целей, не связанных со строительством.

Принятие решений о предоставление в аренду земельных участков, входящих в состав муниципальной собственности, на территории муниципального образования города Пенза входит в компетенцию Администрации города Пензы, в силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей на момент принятия заявителем в 2014 году решений о предоставлении земельных участков в аренду (далее - ЗК РФ).

Порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, регулировался статьёй 34 ЗК РФ.

Согласно части 1 статьи 34 ЗК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны, в частности, обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определённом праве и предусмотренных условиях, и заблаговременную публикацию такой информации. Процедура предоставления земельных участков предполагает утверждение и выдачу заявителю схемы расположения земельного участка. В дальнейшем заявитель обеспечивает за свой счёт выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учёта испрашиваемого земельного участка (часть 4 статьи 34 ЗК РФ). После этого исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьёй 29 ЗК РФ, в двухнедельный срок со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность или о передаче в аренду (часть 5 статьи 34 ЗК РФ).

Таким образом, закон определяет срок, в течение которого орган, полномочный принимать решение о предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством, в течение которого может быть реализован принцип публичности при предоставлении земельного участка. В этот срок указанный орган обязан обеспечить заблаговременную публикацию информации о предоставляемом земельном участке.

В данном случае ответчик вменяет Администрации следующее.

14.04.2014 в Администрацию поступило заявление общества с ограниченной ответственностью "Тандем-сервис" (том 1 л. д. 147) о предоставлении в аренду земельного участка для размещения автостоянки без права возведения объекта капитального строительства по адресу: г. Пенза, ул. Баумана, 40В. Объявление о предоставлении указанного земельного участка опубликовано в газете "муниципальные ведомости. Пенза" от 18.04.2014 (том 1 л. д. 93). 22.04.2014 Администрация издала постановление N 458 (том 1 л. д. 92) о предоставлении ООО "Тандем-сервис" в аренду земельного участка с кадастровым номером 58:29:3005001:171.

08.09.2014 в Администрацию поступило заявление общества с ограниченной ответственностью "Эксклюзив Центр" (том 1 л. д. 144) о предоставлении в аренду земельного участка для размещения автостоянки без права возведения объектов капитального строительства по адресу: в районе 624 км автодороги Москва-Челябинск. К заявлению приложен кадастровый паспорт земельного участка. Объявление о предоставлении указанного земельного участка опубликовано в газете "Муниципальные ведомости. Пенза" от 19.09.2014 (том 1 л. д. 84). 22.09.2014 Администрация издала постановление N 1095/4 (том 1 л. д. 85) о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 58:29:0000000:2158 в аренду ООО "Эксклюзив Центр".

23.10.2014 в Администрацию поступило заявление общества с ограниченной ответственностью "Отделстрой" (том 1 л. д. 141) о предоставлении в аренду земельного участка для организации автостоянки без права возведения объектов капитального строительства по адресу: г. Пенза, ул. Карла Маркса, 34. К заявлению приложен кадастровый паспорт земельного участка. Объявление о предоставлении указанного земельного участка опубликовано в газете "Муниципальные ведомости. Пенза" от 31.10.2014 (том 1 л. д. 99). Также 31.10.2014 Администрация издала постановление N 1283/1 (том 1 л. д. 98) о предоставлении ООО "Отделстрой" указанного земельного участка с кадастровым номером 58:29:4005017:1761.

21.11.2014 в Администрацию поступило заявление Журавлева А. Н. о предоставлении ему в аренду земельного участка для размещения автостоянки без права возведения объектов капитального строительства по адресу: г. Пенза, ул. Баумана, 101. Объявление о предоставлении указанного земельного участка опубликовано в газете "Муниципальные ведомости. Пенза" от 28.11.2014 (том 1 л. д. 77). 01.12.2014 Администрация издала постановление N 1402/1 (том 1 л. д. 76) о предоставлении А. Н. Журавлёву в аренду земельного участка с кадастровым номером 58:29:3004003:3707.

Постановлением от 04.02.2014 N 97 (том 34 л. д. 31) Администрация города Пензы определила газету "Муниципальные ведомости. Пенза" печатным изданием, в котором официально публикуются муниципальные правовые акты администрации города Пензы и акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Газета "Муниципальные ведомости. Пенза" выходит по пятницам. В данном случае постановления о предоставлении земельных участков указанным выше лицам принимались в одном случае в день опубликования информации о предоставления земельного участка, в двух случаях в ближайший после публикации рабочий день -понедельник и в одном случае в ближайший после публикации вторник. Закон действительно не указывает конкретный срок между датами публикации информации о предоставлении земельного участка и датой принятия полномочным органом решения о предоставлении земельного участка конкретному лицу. Но в целях обеспечения принципов публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, а также установленного пунктом 11 части 1 статьи 1 ЗК РФ принципа обеспечения гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение земельным участком, такой срок должен определяться, во-первых, в пределах установленного частью 5 статьи 34 ЗК РФ двухнедельного срока для рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка (после представления заявителем кадастрового паспорта земельного участка), а, во-вторых, с учётом реального, а не формального срока, в течение которого любое лицо может как узнать о предоставлении земельного участка, так и принять меры к реализации права на предоставление соответствующего земельного участка.

В данном случае информация о предоставлении земельных участков публиковалась в газете по пятницам. Для принятия решения об обращении в Администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка потенциальные заинтересованные лица могли располагать в лучшем случае двумя рабочими днями, что явно недостаточно для нормальной реализации указанного права.

Нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" имеет место как в случае, если противоправные действия повлекли нарушение прав и законных интересов других лиц, так и потенциально могли повлечь такие нарушения. Поэтому в данном случае не имеет правового значения для квалификации совершённого Администрацией деяния то обстоятельство, что больше никто, кроме фактически получивших в аренду участки лиц, не обращался с заявлениями о предоставлении им рассматриваемых четырёх земельных участков.

В силу положений Правил землепользования и застройки города Пензы целевое назначение предоставленных четырёх земельных участков может быть как основным, так и вспомогательным. Предоставление земельного участка как основного безоговорочно требует соблюдения всей процедуры предоставления земельного участка. При предоставлении вспомогательного участка приоритет имеет лицо, располагающее основным земельным участков, в дополнение к которому испрашивается участок с вспомогательным назначением. Согласно пунктам 1, 3 части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешённое использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть как основным, так и вспомогательным. Вспомогательные виды разрешённого использования, допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешённого использования и условно разрешённым видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Из указанных норм, как указал суд первой инстанции, следует, что обладатель земельного участка и объекта капитального строительства с основным видом использования вправе для совместного использования с основным участком претендовать на участок со вспомогательным видом использования. При этом особенность предоставления земельных участков со вспомогательным видом использования обусловлена целью обеспечить эксплуатацию земельных участков и объектов капитального строительства с основным видом разрешённого использования. Поэтому лица, имеющие право на получение участков со вспомогательным видом использования, должны иметь приоритет при решении вопроса о предоставлении им таких участков, что предполагает предоставление соискателям земельных участков со вспомогательным видом использования без проведения торгов.

Из фрагментов карты градостроительного зонирования (том 3 л. д. 121-124) и письма Управления градостроительства и архитектуры администрации города Пензы от 21.10.2015 (том 3 л. д. 120) следует, что предоставленные земельные участки расположены в территориальных зонах Ц-1 (по ул. Карла Маркса, 34), Ц-2 (по ул. Баумана, 40В), ПК-2 (по ул. Баумана, 101) и Ц-4 (в районе 624 км. автодороги Москва-Челябинск).

Согласно статьям 19, 22 градостроительного регламента Правил землепользования и застройки города Пензы, утверждённых решением Пензенской городской думы от 22.12.2009 N 229-13/5, размещение автостоянки без права возведения объектов капитального строительства относится к основным видам разрешённого использования. А автостоянки перед объектами основных и разрешённых видов использования - к вспомогательным видам разрешённого использования.

В данном случае предоставленные в аренду третьим лицам четыре участка для размещения автостоянок примыкают к земельным участкам с основными видами использования, находящимся как в собственности (ООО "Эксклюзив Центр", А. Н. Журавлев, ООО "Тандем-сервис"), так и в аренде (ООО "Отделстрой"), что подтверждено свидетельствами о праве собственности (том 4 л. д. 37, 41, 45, 47, 48), договором аренды (том 4 л. д. 52). Схемы расположения земельных участков - том 4 л. д. 39, 46, 49, 57. На этих земельных участках расположены объекты капитального строительства (свидетельства о праве собственности - том 4 л. д. 38, 42-44).

При таких обстоятельствах предоставление указанным лицам земельных участков для размещения автостоянок связано с обеспечением эксплуатации земельных участков и объектов капитального строительства с основными видами разрешённого использования. То есть по своей правовой природе предоставленные четыре участка являются участками со вспомогательным видом разрешённого использования. Как указано выше, предоставление таких участков является приоритетным для обладателей земельных участков и объектов капитального строительства с основными видами разрешённого использования. В силу этого нарушение Администрацией порядка опубликования информации о предоставляемых земельных участках не только не повлекло, но и не могло повлечь нарушения прав и интересов других лиц, поскольку эти участки, как вспомогательные, подлежали предоставления третьим лицам, которым и были фактически предоставлены в аренду. Следовательно, действия заявителя не могли повлечь ограничение конкуренции.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Оспариваемое решение не соответствует законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Принимая во внимание вышеизложенное, заявленные требования правомерно удовлетворены судом первой инстанции.

Суд апелляционной инстанции считает, что при вынесении решения арбитражным судом установлены и оценены все обстоятельства дела и оснований для иной оценки данных обстоятельств и выводов суда не находит.

Выводы арбитражного суда первой инстанции соответствуют доказательствам, имеющимся в деле, установленным фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм права. Наличие в действиях заявителя вменяемого ответчиком нарушения ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, материалами настоящего дела не доказано.

Оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации (введен Федеральным законом от 25.12.2008 N 281-ФЗ) государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах в качестве истцов или ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины, в силу чего государственная пошлина в рассматриваемом случае не оплачивается и не взимается.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 13 января 2016 года по делу N А49-9424/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Попова

Судьи

В.Е. Кувшинов А.А. Юдкин