Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2016 г. N 04АП-1070/16

г. Чита

18 апреля 2016 г.

Дело N А10-5615/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 11 апреля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 апреля 2016 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Рылова Д.Н., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Королёвой Д.С., в отсутствие в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Четвертом арбитражном апелляционном суде представителей лиц, участвующих в деле, при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Республики Бурятия:

от Администрации: Зубкова Е.Ю., доверенность от 15 января 2016 года N 56;

от Комитета образования: Сороковиков А.В., доверенность от 15 октября 2015 года;

от Бурятского УФАС: Бутаева Л.В., доверенность от 5 октября 2015 года; Дондокова И.В., доверенность от 1 марта 2016 года;

от МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" и ТУ Росфиннадзора: не было (извещены),

с участием судьи Арбитражного суда Республики Бурятия, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Молокшонова Д.В., при ведении протокола совершения отдельного процессуального действия секретарем судебного заседания Усачевой Э.М.,

рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи апелляционные жалобы Администрации г. Улан-Удэ и Муниципального учреждения "Комитет по образованию г. Улан-Удэ" на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 22 января 2016 года по делу N А10-5615/2014 по заявлению Администрации г. Улан-Удэ (адрес места нахождения: г. Улан-Удэ, ул. Ленина, 54, 67; ОГРН 1020300979192, ИНН 0323076085) и Муниципального учреждения "Комитет по образованию г. Улан-Удэ" (адрес места нахождения: г. Улан-Удэ, ул. Советская, д. 23; ОГРН 1020300978972, ИНН 0323063752) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия (адрес места нахождения: г. Улан-Удэ, ул. Ленина, д. 55; ОГРН 1020300966256, ИНН 0323057082) о признании недействительными пунктов 1 и 2 решения от 15 сентября 2014 года N 04-34/4411 по делу N 04-34/15-2014,

при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Муниципального автономного общеобразовательного учреждения "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" (адрес места нахождения: г. Улан-Удэ, ул. Партизанская, д. 30; ОГРН 1020300977311, ИНН 0323087898) и Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия (адрес места нахождения: г. Улан-Удэ, ул. Борсоева, д. 13б; ОГРН 1040302972082, ИНН 0326021133),

(суд первой инстанции: Ботоева В.И.)

и установил:

Администрация г. Улан-Удэ (далее - Администрация) и Муниципальное учреждение "Комитет по образованию г. Улан-Удэ" (далее - Комитет) обратились в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия (далее - Бурятское УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 15 сентября 2014 года N 04-34/4411 по делу N 04-34/15-2014.

12 февраля 2015 года заявители уточнили свои требования в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК Российской Федерации): Администрация просила признать недействительным пункт 1 решения от 15 сентября 2014 года N 04-34/4411 по делу N 04-34/15-2014 (т. 2, л.д. 81), Комитет - недействительным пункт 2 названного решения антимонопольного органа (т. 2, л.д. 82).

Определениями суда первой инстанции от 12 января и 12 февраля 2015 года (т. 2, л.д. 67-68, 91-93) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Муниципальное автономное общеобразовательное учреждение "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" (далее - МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ", Гимназия) и Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия (далее - ТУ Росфиннадзора).

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 22 января 2016 года в удовлетворении заявленного Администрацией требования отказано, требования Комитета удовлетворены частично. Суд первой инстанции признал недействительным пункт 2 решения Бурятского УФАС от 15 сентября 2014 года N 04-34/4411 в части признания Комитета нарушившим часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация и Комитет обжаловали его в апелляционном порядке. Заявители апелляционных жалоб ставят вопрос об отмене решения суда первой инстанции, считают его незаконным и необоснованным. По мнению Комитета, судом первой инстанции не установлена причинно-следственная связь, выразившаяся в нарушении им требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части непроведения процедуры закупки в рамках Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", действовавшего в спорный период (далее - Закон N 94-ФЗ).

В обоснование своей позиции Комитет отмечает, что распоряжением Администрации от 29 июля 2013 года N 1028-р Гимназия была определена заказчиком по капитальному ремонту ее здания. В то же время проведение процедуры размещения заказа, предусмотренной Законом N 94-ФЗ, для удовлетворения муниципальных нужд за счет субсидии на сумму 12 000 000 рублей по выбору подрядной организации для проведения капитального ремонта здания было невозможно в связи с изданием Администрацией указанного распоряжения, поскольку Комитет является структурным подразделением Администрации, исполнение постановлений и распоряжений исполнительно-распорядительного органа для него является обязательным.

Кроме того, Комитет не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что капитальный ремонт здания Гимназии является потребностью, необходимой для организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования. По мнению Комитета, здание закреплено за Гимназией на праве оперативного управления, в связи с чем капитальный ремонт такого здания не является муниципальной нуждой.

Администрация в своей апелляционной жалобе указывает, что, осуществляя функции и полномочия учредителя образовательного учреждения, она обязана финансово обеспечить капитальный ремонт здания МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ", а обязанность по выполнению капитального ремонта не может являться муниципальной нуждой, поскольку проведение такого ремонта является непосредственной потребностью образовательного учреждения, а не органа местного самоуправления. По мнению Администрации, в соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономное учреждение не является муниципальным заказчиком и на него не распространяются положения Закона N 94-ФЗ, при этом передача денежных средств автономному учреждению в соответствии с частью 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) являлась способом обеспечения исполнения этим учреждением целевой субсидии, а не передачей функций органа местного самоуправления.

В отзывах на апелляционные жалобы Бурятское УФАС выражает согласие с решением суда первой инстанции и просит оставить его без изменения.

МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" и ТУ Росфиннадзора письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

В ходе судебного заседания 11 апреля 2016 года представитель Комитета Сороковиков А.В. уточнил заявленные в апелляционной жалобе требования и просил отменить решение суда первой инстанции только в части отказа в удовлетворении заявленных Комитетом требований о признании недействительным решения Бурятского УФАС от 15 сентября 2014 года N 04-34/4411, то есть в части признания Комитета нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (протокол судебного заседания от 11 апреля 2016 года).

Администрация и Бурятское УФАС против рассмотрения доводов апелляционной жалобы Комитета с учетом таких уточнений не возражали, при этом представители последнего пояснили, что антимонопольный орган согласен с решением суда первой инстанции и в части удовлетворения требования Комитета (протокол судебного заседания от 11 апреля 2016 года).

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу Комитета на решение суда первой инстанции только в части отказа в удовлетворении заявленных им требований.

О времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" и ТУ Росфиннадзора извещены надлежащим образом в порядке, установленном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N 672002952225576, N 672002962214111, N 67200296214074 и N 67200295225545, а также отчетами о публикации на официальном сайте (www.arbitr.ru) определений о принятии апелляционной жалобы к производству, об удовлетворении ходатайства об участии в судебном заседании путем использования видеоконференц-связи и отложении судебного разбирательства, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что не препятствует рассмотрению дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционных жалоб и отзывов на них, изучив материалы дела, выслушав представителей Администрации, Комитета и Бурятского УФАС, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, распоряжением Президента Российской Федерации от 24 мая 2013 года N 215-рп из резервного фонда Президента Российской Федерации выделено 12 000 000 рублей на капитальный ремонт помещения МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ", расположенного по адресу: Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Партизанская, 30 (т. 1, л.д. 25-27, 87-90).

Во исполнение названного распоряжения в целях организации работ по капитальному ремонту здания Гимназии Администрацией издано распоряжение от 29 июля 2013 года N 1028-р "О капитальном ремонте здания Муниципального автономного общеобразовательного учреждения "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" (т. 1, л.д. 28, 96), пунктом 1 которого Комитет определен как распорядитель бюджетных средств, выделенных из резервного фонда Президента Российской Федерации.

31 июля 2013 года между Комитетом и МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" заключено соглашение N 1 о порядке и условиях предоставления субсидии на иные цели (т. 1, л.д. 29-31, 97-99), предметом которого является определение порядка, объема и предоставления Гимназии субсидии из федерального бюджета на цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ), а именно на капитальный ремонт здания МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" по средствам, выделенным из резервного фонда Президента Российской Федерации.

24 марта 2014 года в антимонопольный орган поступило письмо ТУ Росфиннадзора от 20 марта 2014 года N 02-08-20/533 о том, что в ходе проведенной в отношении Гимназии проверки установлено нарушение пункта 1 статьи 72 Бюджетного кодекса, пункта 2 статьи 9 и пункта 4.1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ, выразившееся в заключении гражданско-правовых договоров на выполнение работ по капитальному ремонту здания на общую сумму 12 000 000 рублей без проведения процедур размещения заказа на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных или муниципальных нужд (т. 1, л.д. 85-86).

Приказом Бурятского УФАС от 17 апреля 2014 года N 80 в отношении Администрации и Комитета возбуждено дело N 04-34/15-2014 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и создана Комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (т. 2, л.д. 2).

Решением антимонопольного органа от 15 сентября 2014 года N 04-34/4411 по делу N 04-34/15-2014 Администрация признана нарушившей часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а Комитет - части 1 и 3 статьи 15 Закона (т. 1, л.д. 10-24; т. 2, л.д. 43-57).

Не согласившись с названным решением антимонопольного органа, Администрация и Комитет оспорили его в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о наличии в действиях Комитета и Администрации нарушений соответственно частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции и отсутствии в связи с этим предусмотренных частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 и частью 2 статьи 201 АПК Российской Федерации оснований для удовлетворения заявленных ими требований в этой части, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей в спорный период) настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлены запреты на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

В случае нарушения данных запретов создается реальная угроза того, что хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа власти, получает преимущества в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке. При этом обращает на себя внимание, что в части 3 названной статьи отсутствует указание на обязательное наличие негативных последствий или угрозы их наступления, тем самым данный запрет является безусловным и не требует доказывания влияния на конкуренцию.

Антимонопольный орган при рассмотрении дел о нарушении части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции устанавливает функции того или иного публичного субъекта, закрепленные в соответствующем нормативном правовом акте, факт передачи (наделения) хозяйствующему субъекту тех или иных функций публичной власти и отсутствие исключения, предусмотренного специальными федеральными законами.

Как отмечалось выше, в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 24 мая 2013 года N 215-рп в целях организации работ по капитальному ремонту здания Гимназии Администрацией издано распоряжение от 29 июля 2013 года N 1028-р "О капитальном ремонте здания Муниципального автономного общеобразовательного учреждения "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" (т. 1, л.д. 28, 96).

В пунктах 1 и 2 названного распоряжения Администрация определила Комитет в качестве распорядителя бюджетных средств, выделенных из резервного фонда Президента Российской Федерации, а МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" - в качестве заказчика по капитальному ремонту здания.

На основании распоряжения Администрации от 29 июля 2013 года N 1028-р между Комитетом и Гимназией заключено соглашение от 31 июля 2013 года N 1 о порядке и условиях предоставления субсидии на иные цели (т. 1, л.д. 29-31, 97-99), предметом которого является определение порядка, объема и предоставления Гимназии субсидии из федерального бюджета на цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ), а именно на капитальный ремонт здания МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" по средствам, выделенным из резервного фонда Президента Российской Федерации.

27 июля и 14 августа 2013 года Гимназией заключены гражданско-правовые договоры на выполнение работ для нужд автономного учреждения (т. 1, л.д. 106-115), предметом которых являлся капитальный ремонт помещений и фасада здания МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ".

Определяя МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" в качестве заказчика по капитальному ремонту здания, Администрация не учла следующее.

Статьей 38 Бюджетного кодекса установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со статьей 82 Бюджетного кодекса средства резервного фонда Президента Российской Федерации используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов (пункт 2). Использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента Российской Федерации осуществляется на основании указов и распоряжений Президента Российской Федерации (пункт 3).

Пунктом 3 статьи 219 Бюджетного кодекса предусмотрено, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Согласно пункту 1 статьи 72 Бюджетного кодекса размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

В свою очередь, частью 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ, действовавшего до 1 января 2014 года (то есть и в спорный период), было определено, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения (часть 1 статьи 4 Закона N 94-ФЗ).

Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме (статья 5 Закона N 94-ФЗ).

Частями 1 и 2 статьи 10 Закона N 94-ФЗ установлено, что размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, или без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах). Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, временных построек, киосков, навесов и других подобных построек, для нужд заказчиков осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме. Размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, осуществляется путем проведения конкурса или открытого аукциона в электронной форме (часть 4.1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ).

Из изложенного следует, что в соответствии с взаимосвязанными положениями статьи 72 Бюджетного кодекса и Закона N 94-ФЗ только получатели бюджетных средств (заказчики) могли осуществлять размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет таких средств.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях) субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах), может создаваться автономное учреждение.

Статьей 4 Закона об автономных учреждениях предусмотрено, что государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности (часть 2).

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки (часть 3).

Кроме указанных в части 2 настоящей статьи государственного (муниципального) задания и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами (часть 6).

Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе) (часть 7).

Однако в рассматриваемом случае автономное учреждение (МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ") получателем бюджетных средств не являлось и поэтому, а также с учетом положений части 1 статьи 4 Закона N 94-ФЗ, не могло выступать заказчиком на размещение заказов по выполнению работ для муниципальных нужд, что Администрацией по существу не оспаривается.

Правом выступать в качестве заказчиков (при предоставлении в соответствии с Бюджетным кодексом и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности) автономные учреждения были наделены только статьей 15 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", вступившего в силу с 1 января 2014 года.

Доводы Комитета и Администрации о том, что капитальный ремонт здания, закрепленного за Гимназией на праве оперативного управления, не является муниципальной нуждой, поскольку представляет собой только потребность данного образовательного учреждения, судом апелляционной инстанции признаются необоснованными по следующим причинам.

В статье 3 Закона N 94-ФЗ под муниципальными нуждами понимались обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.

В свою очередь, согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с пунктом 13 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе, организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Аналогичные положения содержатся также в части 1 статьи 9 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

При этом названной нормой дополнительно определено, что к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

Согласно пунктам 3.1 и 3.6 Положения о Комитете по образованию г. Улан-Удэ, утвержденного постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 29.08.2011 N 371 (в редакции, действовавшей в спорный период, далее - Положение N 371), к полномочиям Комитета отнесены организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.

Более того, пункт 4.19 названного Положения предусмотрено, что Комитет осуществляет функции муниципального заказчика по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

То обстоятельство, что соответствующее недвижимое имущество закреплено за МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" на праве оперативного управления, при наличии у Комитета (как муниципального заказчика) обязанности по соблюдению процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ, не имеет правового значения.

В нарушение приведенных норм права Администрация в своем распоряжении от 29 июля 2013 года N 1028-р заказчиком определила только МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ", то есть наделила хозяйствующий субъект функциями и правами органа местного самоуправления (Комитета), что является нарушением положений части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При этом у суда апелляционной инстанции отсутствуют какие-либо основания считать, что в термин "заказчик", употребляемый в распоряжении от 29 июля 2013 года N 1028-р, Администрация не вкладывала смысл, придаваемый указанному понятию в части 1 статьи 4 Закона N 94-ФЗ.

Данное суждение, помимо прочего, обусловлено тем обстоятельством, что в указанном распоряжении иной заказчик (например, тот же Комитет) не определен.

Относительно доводов Комитета об отсутствии в рассматриваемом случае в его действиях нарушений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Иными словами, антимонопольным органом при признании нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, помимо доказывания незаконности действия органа власти (или организации) со ссылками на конкретные нарушенные нормы отраслевого законодательства, необходимо доказывать последствия нарушения (в том числе возможные) в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции. Именно доказанность данного обстоятельства является определяющей на стадии рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В свою очередь, если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные антимонопольным органом требования о признании незаконными действий органов власти подлежат удовлетворению (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства").

Как указано в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2011 года N 14686/10 и от 29 ноября 2011 года N 8799/11, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

При квалификации нарушений по статье 15 Закона о защите конкуренции проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке не требуется, так как соответствующий орган власти никогда не будет являться его субъектом.

Однако с целью определения последствий в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции на товарном рынке антимонопольный орган при необходимости определяет границы товарного рынка, примерный состав действующих покупателей и продавцов на нем, а также степень влияния действий (бездействия) органа власти (или организации) на рынок (влияние на предпочтения покупателей (продавцов) товаров (услуг), создание препятствий к доступу на рынок или предоставление преимуществ), определяет негативные последствия действий (бездействия) органа власти (организации) в виде ухудшения положения для поставщиков или покупателей, в том числе изменения финансового состояния, возникновения убытков, упущенной выгоды, снижения продаж, возникновения дополнительных затрат, что позволит объективно и всесторонне оценить влияние действий (бездействия) и (или) акта (актов) на состояние конкуренции.

Кроме того, при квалификации нарушений по статье 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 названного Закона и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти.

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем необходимо учитывать, что перечень признаков ограничения конкуренции, указанный в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, не является исчерпывающим.

При этом антимонопольный орган в решении о нарушении антимонопольного законодательства раскрывает и доказывает причинно-следственные связи между появлением признаков ограничения конкуренции и действиями органа власти (или организации).

Кроме того, антимонопольный орган при рассмотрении дела по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции может признать противоправными и иные, прямо не поименованные в указанной статье, действия органа власти (или организации, осуществляющей публичные полномочия).

Примером прямо непоименованных в части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действий является заключение органом государственной власти (органом местного самоуправления) договора без проведения торгов, если их проведение является обязательным в силу закона. В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Изложенное соответствует правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2011 года N 8799/11.

Судом апелляционной инстанции установлено, что Гимназией на своем сайте в сети "Интернет" размещено объявление о проведении внутреннего конкурса на капитальный ремонт здания (т. 1, л.д. 101-102). Сумма предусмотренных средств, выделенных на ремонт - 12 000 000 рублей.

По результатам внутреннего конкурса по определению подрядных организаций на осуществление работ по капитальному ремонту здания, Гимназией 27 июля и 14 августа 2013 года заключены гражданско-правовые договоры на выполнение работ для нужд автономного учреждения (т. 1, л.д. 106-115), предметом которых являлся капитальный ремонт помещений, фасада здания и теплового узла МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ".

В соответствии с распоряжением Администрации от 29 июля 2013 года N 1028-р "О капитальном ремонте здания Муниципального автономного общеобразовательного учреждения "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" (т. 1, л.д. 28, 96) между Комитетом и Гимназией заключено соглашение от 31 июля 2013 года N 1 о порядке и условиях предоставления субсидии на иные цели (т. 1, л.д. 29-31, 97-99), предметом которого является определение порядка, объема и предоставления Гимназии субсидии из федерального бюджета на цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ), а именно на капитальный ремонт здания МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" по средствам, выделенным из резервного фонда Президента Российской Федерации.

Из изложенного следует, что целевые денежные средства в размере 12 000 000 рублей, предоставленные из резервного фонда Президента Российской Федерации, были перечислены Комитетом непосредственно Гимназии, которая впоследствии и заключила с подрядными организациями договоры на выполнение работ по капитальному ремонту здания МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ".

Комитетом как получателем бюджетных средств и муниципальным заказчиком размещение заказа на выполнение работ для муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ, не осуществлялось, торги или какие-либо иные конкурентные процедуры не проводились.

При этом необоснованным является довод Комитета о том, что он является структурным подразделением Администрации, в связи с чем исполнение ее постановлений и распоряжений для него является обязательным.

Действительно, согласно пунктам 1.1 и 1.10 Положения N 371 Комитет является структурным подразделением Администрации города Улан-Удэ, осуществляющим решение вопросов местного значения в сфере образования и реализующим полномочия органов государственной власти, переданные в соответствии с действующим законодательством. Учредителем Комитета является Администрация г. Улан-Удэ.

В то же время пунктом 1.3 Положения N 371 установлено, что Комитет в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Бурятия, законами Российской Федерации и Республики Бурятия, указами Президента Российской Федерации, нормативными актами Правительства Российской Федерации, Министерства образования Российской Федерации, Правительства Республики Бурятия и Министерства образования Республики Бурятия, Уставом городского округа "город Улан-Удэ", правовыми актами Администрации г. Улан-Удэ, решениями Улан-Удэнского городского Совета депутатов, а также настоящим Положением.

Следовательно, Комитет должен исполнять распоряжения и иные ненормативные правовые акты исполнительно-распорядительного органа (Администрации) только в том случае, если они соответствуют действующему законодательству. Незаконные распоряжения, поручения, указания Администрации исполнению в любом случае не подлежат.

Кроме того, в пункте 4.19 Положения N 371 прямо указано, что Комитет осуществляет функции муниципального заказчика по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Учитывая, что в рассматриваемом случае бюджетным законодательством и Законом N 94-ФЗ предусмотрено обязательное размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, при соблюдении которых иные потенциальные участники рынка (подрядные организации) имеют равную возможность реализовать свое право на участие в соответствующих конкурентных процедурах, несоблюдение таких обязательных требований приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Следовательно, непроведение Комитетом торгов в едином порядке, установленном Законом N 94-ФЗ, привело или могло привести к ограничению конкуренции, поскольку при размещении муниципальных заказов на проведение работ по капитальному ремонту помещений, фасада здания и теплового узла МАОУ "Гимназия N 33 г. Улан-Удэ" участие в торгах могло принять неограниченное количество участников размещения заказа, следовательно, реализовался бы принцип добросовестной конкуренции, эффективного использования бюджетных средств, гласности, прозрачности размещения заказов.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции также признает доказанным антимонопольным органом нарушение Комитетом требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Приведенные в настоящем постановлении выводы и суждения относительно наличия в действиях Комитета нарушения требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции соответствуют судебно-арбитражной практике, в том числе по аналогичному спору между Комитетом и Бурятским УФАС (например, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 октября 2015 года по делу N А10-6073/2014).

На основании изложенного, исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК Российской Федерации все имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд апелляционной инстанции полагает, что решение Бурятского УФАС от 15 сентября 2014 года N 04-34/4411 по делу N 04-34/15-2014 в части признания Администрации нарушившей часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1) и в части признания Комитета нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 2) соответствует Закону о защите конкуренции, права и законные интересы Администрации и Комитета не нарушает, в связи с чем у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных в этой части требований.

Рассмотрев апелляционные жалобы на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 22 января 2016 года по делу N А10-5615/2014, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 22 января 2016 года по делу N А10-5615/2014 оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Республики Бурятия.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.Н. Рылов В.А. Сидоренко