Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 апреля 2016 г. N 11АП-17631/15

г.Самара

20 апреля 2016 г.

Дело N А55-20442/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 апреля 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 апреля 2016 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Юдкина А.А., Поповой Е.Г.,

при ведении протокола судебного заседания Плехановой А.А., с участием:

от министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области - представителя Гуляевой М.В. (доверенность от 28.12.2015),

от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Самарской области - представитель не явился, извещено,

от третьих лиц: администрации муниципального района Волжский Самарской области - представитель не явился, извещена,

закрытого акционерного общества "Волгоспецстрой" - представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании 13 апреля 2016 года апелляционную жалобу министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 27 октября 2015 года по делу N А55-20442/2015 (судья Медведев А.А.), принятое по заявлению министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области, г.Самара, к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Самарской области, г.Самара, третьи лица: администрация муниципального района Волжский Самарской области, Самарская область, Волжский район, с.Лопатино, закрытое акционерное общество "Волгоспецстрой", г.Самара,

о признании недействительным предписания от 29 июля 2015 года N 3,

УСТАНОВИЛ:

Министерство транспорта и автомобильных дорог Самарской области (далее -министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Самарской области (далее - ТУ Росфиннадзора в Самарской области) от 29 июля 2015 года N 3 об устранении в срок до 29 августа 2015 года выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и возмещении средств в сумме 6 027,242 тыс. рублей, использованных с нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация муниципального района Волжский Самарской области, закрытое акционерное общество "Волгоспецстрой".

Решением Арбитражного суда Самарской области от 27 октября 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе министерство транспорта и автомобильных дорог Самарской области просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований о признании недействительным предписания ТУ Росфиннадзора в Самарской области от 29 июля 2015 года N 3 об устранении в срок до 29 августа 2015 года выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и возмещении средств в сумме 6 027,242 тыс. рублей, использованных с нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, ссылаясь на то, что указание в оспариваемом предписании на возмещение средств размере 6 027, 242 тыс.руб. за необеспечение результативности неправомерно, поскольку основание не соответствует виду ответственности за нарушение бюджетного законодательства. При этом перечисление указанной в предписании суммы осуществлялось как из федерального, так и из областного бюджета. К полномочиям ТУ Росфиннадзора в Самарской области не относится контроль за использованием средств областного бюджета, следовательно, ТУ Росфиннадзора в Самарской области вышло за пределы своих полномочий. Перечень мероприятий по охране окружающей среды является обязательным разделом проектной документации объектов капитального строительства. Законодательством об охране окружающей среды запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из них работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции зданий, строений, сооружений.

В дополнениях к апелляционной жалобе указано, что суть финансового нарушения вменяемого министерству, заключается в необеспечении результативности использования предоставленных бюджетных средств, что не соответствует положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающим бюджетные нарушения и ответственность за них. Протокол технического комитета от 15.01.2015 подтверждает договоренность сторон (министерства и проектировщика, подрядчика (ЗАО "Волгоспецстрой")) о внесении изменений в техническую документацию, исходя из которого места компенсационных высадок определяются администрацией муниципального района Волжский.

В отзыве на апелляционную жалобу ТУ Росфиннадзора в Самарской области просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

На основании ч.5 ст.158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 21 марта 2016 года рассмотрение дела было отложено на 09 час 30 мин 13 апреля 2016 года, поскольку от министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области в суд апелляционной инстанции поступило дополнение к апелляционной жалобе с приложенными документами без доказательств направления лицам, участвующим в деле.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей ТУ Росфиннадзора в Самарской области и третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель министерства поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления министерства.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителя министерства, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании заключенного между Федеральным дорожным агентством и Правительством Самарской области соглашения о предоставлении в 2014 году субсидий из федерального бюджета бюджету Самарской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования в рамках реализации подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)" бюджету Самарской области в 2014 году предоставлена субсидия на строительство мостового перехода "Кировский" через реку Самара в г.о. Самара.

Между министерством и ЗАО "Волгоспецстрой" заключен государственный контракт от 27 июля 2007 года N 504 (далее - государственный контракт) на выполнение строительно-монтажных работ по объекту "Проектирование и строительство мостового перехода "Кировский" через реку Самара".

Локальной сметой N ЛС 6-1-2, утвержденной ЗАО "Волгаспецстрой" (подрядчик) и министерством транспорта и автомобильных дорог Самарской области (заказчик), предусмотрены работы по озеленению основной дороги на объекте "Проектирование и строительство мостового перехода "Кировский" через р. Самара в г.Самара".

В ходе исполнения вышеуказанного государственного контракта ЗАО "Волгоспецстрой" были составлены акты выполненных работ формы КС-2 от 29 октября 2014 года N 1585 и от 30 ноября 2014 года N 1595 о выполнении работ по посадке деревьев и кустарников. Стоимость указанных в актах работ на сумму 6 027,242 тыс. рублей была перечислена ЗАО "Волгоспецстрой", что подтверждается платежными поручениями от 05 ноября 2014 года N 1542 и от 09 декабря 2014 года N 1844.

В период с 23 июня по 03 июля 2015 года ТУ Росфиннадзора в Самарской области проведена выездная проверка соблюдения бюджетного законодательства при исполнении в 2014 году консолидированных бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации в части использования предоставленных из федерального бюджета субвенций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в том числе использования субсидий в рамках федеральной целевой программы "Развития транспортной системы России (2010-2015)" на подпрограмму "Автомобильные дороги" в отношении министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области (далее - федеральная программа), в ходе которой были выявлены нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а именно: ст.309, 711, 740 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), ст.162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

Предписанием ТУ Росфиннадзора в Самарской области от 29 июля 2015 года N 3 министерству предложено в срок до 29 августа 2015 года устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и возместить средства в сумме 6 027,242 тыс. руб., использованные с нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В предписании в качестве содержания нарушения определено: оплата министерством подрядной организацией ЗАО "Волгоспецстрой" за фактически невыполненные работы по объекту "Проектирование и строительство мостового перехода "Кировский" через реку р. Самара в г.Самара" в сумме 6 027,242 тыс. рублей; нарушение положений ст.309, 711, 740 ГК РФ, ст.162 БК РФ; в качестве документов, подтверждающих нарушение, указаны акты приемки выполненных работ форму КС-2 от 29 октября 2014 года N 1585 и от 30 ноября 2014 года N 1595, акт осмотра от 01 июля 2015 года, карточка счета 206.31 за 2014 год.

Как указывает министерство, проектной документацией определено, что в связи со строительством мостового перехода "Кировский" через р. Самара в г.Самара под снос попадают существующие зеленые насаждения. Озеленение пространства вдоль объекта определено выполнить методом свободного размещения древесно-кустарниковых групп, взаимосвязанных с ландшафтом.

В ходе строительства подрядчиком был зафиксирован факт того, что большая часть земельных участков, на которых расположен объект, находятся в зоне паводкового подтопления, вследствие чего при посадке молодых саженцев вдоль объекта весной они будут смыты половодьем. Кроме того, часть земельных участков, непосредственно примыкающая к строящейся автомобильной дороге, находится в собственности частных лиц и организаций и активно используется ими в целях ведения сельского хозяйства, а часть пересекает широкий коридор подземных коммуникаций - нефте и газопроводов, над которыми высадка деревьев не допускается в соответствии с действующими техническими нормами и правилами.

В сложившейся ситуации решением технического комитета от 15 января 2014 года было определено, что, учитывая существующий водный режим на объекте и необходимость в выполнении работ по озеленению объекта именно в муниципальном районе Волжский Самарской области, подрядчику необходимо обратиться в администрацию муниципального района Волжский Самарской области с просьбой об определении места для высадки зеленых насаждений, взамен вырубленных при строительстве объекта.

В целях сохранения благоприятной окружающей среды и обеспечения экологической безопасности муниципального района Волжский подрядчик (проектировщик) объекта - ЗАО "Волгоспецстрой" - обратился в администрацию муниципального района Волжский Самарской области с просьбой определить места для высадки зеленых насаждений, взамен вырубленных при строительстве объекта.

Администрация муниципального района Волжский Самарской области письмом от 18 февраля 2014 года N 01-35/177и, руководствуясь положениями о благоустройстве городских и сельских поселений муниципального района Волжский Самарской области, определила места высадки деревьев на территории городских и сельских поселений муниципального района Волжский Самарской области.

Компенсационные посадки зеленых насаждений, взамен вырубленных при строительстве объекта, были произведены, что подтверждается актами комиссионного обследования с участием представителей министерства, подрядчика (проектировщика) ЗАО "Волгоспецстрой", администрации муниципального района Волжский, городских и сельских поселений администрации муниципального района Волжский.

Между тем министерство считает, что результат работ по высадке деревьев и кустарников, предусмотренных проектной документацией, в целях сохранения окружающей среды был достигнут. Замечаний к применению норм единичных расценок при определении стоимости работ по актам КС-2 от 29 октября 2014 года N 1585 и от 30 ноября 2014 года N 1595 не имеется. Превышения объемов работ, завышения стоимости вида работ "Озеленение" не зафиксировано, к увеличению стоимости государственного контракта выполненные работы не привели.

Статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со ст.70 БК РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает, в том числе, оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Статьей 309 ГК РФ установлено, что обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями.

Частью 1 статьи 711 ГК РФ установлено, что если договором подряда не предусмотрена предварительная оплата выполненной работы или отдельных ее этапов, заказчик обязан уплатить подрядчику обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работы при условии, что работа выполнена надлежащим образом и в согласованный срок, либо с согласия заказчика досрочно.

Согласно статье 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Однако в ходе проведенным контрольным осмотром выполненных работ на объекте "Проектирование и строительство мостового перехода "Кировский" через р.Самара в г.Самара" установлено, что учтенные в локальной смете ЛC-6-1-2 работы по озеленению основной дороги, оплаченные по актам выполненных работ формы КС-2 от 29 октября 2014 года N 1585 на сумму 5 607,851 тыс. рублей и от 30 ноября 2014 года N 1595 на сумму 419,391 тыс. рублей, фактически не производились.

Министерство в заявлении само обосновывает невозможность выполнения работ по посадке зеленых насаждений, взамен вырубленных при строительстве объекта, в месте, предусмотренном проектной документацией - на объекте "Проектирование и строительство мостового перехода "Кировский" через р.Самара в г.Самара".

Также заявитель сам подтверждает, что работы фактически выполнялись не в месте, указанном в проектной и бухгалтерской документации (основная дорога), а на территории городских и сельских поселений муниципального района Волжский Самарской области, которые не имеют отношения к объекту строительства, в связи с чем такие работы не соответствуют условиям соглашения между Федеральным дорожным агентством и Правительством Самарской области соглашения о предоставлении в 2014 году субсидий из федерального бюджета бюджету Самарской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования в рамках реализации подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)" бюджету Самарской области в 2014 году предоставлена субсидия на строительство мостового перехода "Кировский" через реку Самара в г.о. Самара.

Учитывая, что акты выполненных работ формы КС-2 от 29 октября 2014 года N 1585 и от 30 ноября 2014 года N 1595 о выполнении работ по посадке деревьев и кустарников содержат недостоверную информацию о соответствии места выполнения работ договорному объекту строительства, то перечисление министерством денежных средств на сумму 6027,242 тыс. рублей не отвечает и условиям государственного контракта от 27 июля 2007 года N 504 с ЗАО "Волгоспецстрой" на выполнение строительно-монтажных работ по объекту "Проектирование и строительство мостового перехода "Кировский" через реку Самара".

Министерством произведена оплата подрядной организации ЗАО "Волгоспецстрой" за фактически не выполненные работы по объекту "Проектирование и строительство мостового перехода "Кировский" через р.Самара в г.Самара в сумме 6 027,242 тыс. рублей, чем нарушены ст.309, 711, 740 ГК РФ и привело к нарушению бюджетных полномочий получателем бюджетных средств, определенных ст.162 БК РФ, в части обеспечения результативности использования предоставленных бюджетных средств.

В силу пункта 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров, на основании которых предоставляются средства из бюджета, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 названного Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В абз.4 ст.162 БК РФ указано, что получатель бюджетных средств обеспечивает результативность и целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований. Следовательно, если получатель бюджетных средств не обеспечивает ни результативного (эффективного), ни целевого использования бюджетных средств, то должен нести на себе бремя юридической ответственности.

ТУ Росфиннадзора в Самарской области, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет полномочии по контролю в финансово-бюджетной сфере, в том числе в соответствии с БК РФ, постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года N 1092 "О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (далее - Правила N 1092); постановлением Правительства Российской Федерации от 04 февраля 2014 года N 77 "О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора"; Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово- бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденным приказом Минфина России от 20 марта 2014 года N 18н (далее - Административный регламент).

В соответствии с п.1 ст.270.2 БК РФ, п.5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 года N 89н, предусмотрено, что при установлении нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, должностные лица названного органа составляют и выдают представления и (или) предписания. Право должностных лиц Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора) выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, кроме того закреплено в пункте 10 Правил N 1092 (подп. "г").

Согласно п.68 Правил N 1092 осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года N 1092 служба направляет предписания об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Российской Федерации.

При таких обстоятельствах ТУ Росфиннадзора в Самарской области имело основания для выдачи обжалуемого предписания.

С учетом вышеизложенного суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что предписание от 29 июля 2015 года N 3 ТУ Росфиннадзора в Самарской области вынесено за нарушение бюджетных полномочий получателем бюджетных средств, определенных ст.162 БК РФ, в части обеспечения результативности использования предоставленных бюджетных средств.

Вывод о подведомственности настоящего спора арбитражному суду содержит постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 сентября 2015 года по делу N А65-14753/2015, которым отменено определение Арбитражного суда Республики Татарстан от 21 июля 2015 года о прекращении производства по делу N А65-14753/2015.

На основании вышеизложенного арбитражный суд сделал вывод о том, что предписание ТУ Росфиннадзора в Самарской области от 29 июля 2015 года N 3 является законным, и оставил требование заявителя без удовлетворения.

Доводы апелляционной жалобы о том, что указание в оспариваемом предписании на возмещение средств размере 6 027, 242 тыс.руб. за необеспечение результативности неправомерно, поскольку основание не соответствует виду ответственности за нарушение бюджетного законодательства, несостоятельны. В данном случае министерством было допущено нарушение ст.162 БК РФ в части обеспечения результативности использования предоставленных бюджетных средств, согласно части 4 данной статьи получатель бюджетных средств обеспечивает результативность и целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований. ТУ Росфиннадзора в Самарской области установлено, что министерство не обеспечило результативное (эффективное) использование федеральных бюджетных средств - министерство оплатило подрядной организации ЗАО "Волгаспецстрой" за фактически не выполненные работы по объекту "Проектирование и строительство мостового перехода "Кировский" через р.Самара в г.Самара, то есть допустило правонарушение в сфере бюджетных правоотношений. При этом фактическое выполнение работ по озеленению пространства вдоль объекта определено выполнить методом свободного размещения древесно-кустарниковых групп, взаимосвязанных с ландшафтом, не было произведено, что министерством не отрицается.

Ссылки на то, что перечисление указанной в предписании суммы осуществлялось как из федерального, так и из областного бюджета, к полномочиям ТУ Росфиннадзора в Самарской области не относится контроль за использованием средств областного бюджета, следовательно, ТУ Росфиннадзора в Самарской области вышло за пределы своих полномочий, необоснованны, так как выявленные нарушения связаны с использованием средств федерального бюджета, оспариваемое предписание не содержит требования о возмещении средств именно в федеральный бюджет.

Доводы апелляционной жалобы о том, что перечень мероприятий по охране окружающей среды является обязательным разделом проектной документации объектов капитального строительства; законодательством об охране окружающей среды запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из них работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции зданий, строений, сооружений, отклоняются. В оспариваемом предписании отсутствуют требования об исключении указанного раздела проектной документации, то есть мероприятий по охране окружающей среды.

Довод министерства о том, что протокол технического комитета от 15.01.2015 подтверждает договоренность сторон (министерства и проектировщика, подрядчика (ЗАО "Волгоспецстрой")) о внесении изменений в техническую документацию, исходя из которого места компенсационных высадок определяются администрацией муниципального района Волжский, отклоняется. Указанный протокол технического комитета не может быть принят во внимание, поскольку он не относится к проектной документации, в которую изменений в части места высадки зеленых насаждений не вносилось. Администрация муниципального района Волжский не является участником федеральной целевой программы "Развития транспортной системы России (2010-2015)" (подпрограммы "Автомобильные дороги"), а также получателем бюджетных средств в рамках данной целевой программы.

Таким образом, приведенные в апелляционной жалобе доводы не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда по основаниям, предусмотренным статьёй 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного решение суда от 27 октября 2015 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу министерства - без удовлетворения.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на министерство, однако взысканию не подлежат на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 27 октября 2015 года по делу N А55-20442/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

А.А. Юдкин Е.Г. Попова