Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 апреля 2016 г. N 16АП-1085/16

г. Ессентуки

22 апреля 2016 г.

Дело N А15-4599/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 апреля 2016 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Белова Д.А.,

судей: Афанасьевой Л.В., Параскевовой С.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Остриковой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Управления Федеральной миграционной службы по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 29.02.2016 по делу N А15-4599/2015 (судья С.А. Цахаев)

по заявлению Управления Федеральной миграционной службы по Республике Дагестан (ОГРН 1050562014381)

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Дагестан (ОГРН 1040502523160)

о признании недействительными: - акта выездной проверки ТУ Росфиннадзора по РД от 28.04.2015 деятельности УФМС России по Республике Дагестан в части признания допущенным Управлением ФМС России по Республике Дагестан нарушением ст. 34 Бюджетного кодекса РФ и СНиП 31-05-2003, выраженном в неэффективном использовании средств федерального бюджета на оплату арендных платежей в сумме 3570000,0 руб., в том числе: в 2013 году - 1785000,0 руб. и в 2014 году - 1785000,0 рублей, связанного с заключением договоров аренды нежилых помещений сверх установленных размеров площади под административные цели в количестве 425 кв.м. а также в части нецелевого использования средств федерального бюджета за 2013 год в сумме 1 775 740 руб.; - пункта 3 представления ТУ Росфиннадзора по РД от 07.05.2015 N 03-02-19/1540,

при участии в судебном заседании:

от Управления Федеральной миграционной службы по Республике Дагестан - Изиев К.Б. по доверенности N 1/4/7103 от 30.12.2015, Магомедов Э.Б. по доверенности N 1/4/7107 от 30.12.2015.

в отсутствие Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Дагестан, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы.

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной миграционной службы по Республике Дагестан (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Дагестан (далее -ТУ Росфиннадзор) о признании недействительными: - акта выездной проверки ТУ Росфиннадзора по РД от 28.04.2015 деятельности УФМС России по Республике Дагестан в части признания допущенным Управлением ФМС России по Республике Дагестан нарушением ст. 34 Бюджетного кодекса РФ и СНиП 31-05-2003, выраженном в неэффективном использовании средств федерального 2 бюджета на оплату арендных платежей в сумме 3570000,0 рублей, в том числе: в 2013 году - 1785000,0 рублей и в 2014 году - 1785000,0 рублей, связанного с заключением договоров аренды нежилых помещений сверх установленных размеров площади под административные цели в количестве 425 кв.м. а также в части нецелевого использования средств федерального бюджета за 2013 год в сумме 1 775 740 руб.; - пункта 3 представления ТУ Росфиннадзора по РД от 07.05.2015 N 03-02-19/1540.

Решением от 29.02.2016 в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока подачи заявления отказано. В части заявления о признании акта выездной проверки ТУ Росфиннадзора по РД от 28.04.2015 в части признания допущенным Управлением ФМС России по Республике Дагестан нарушением ст. 34 Бюджетного кодекса РФ и СНиП 31-05-2003, выраженном в неэффективном использовании средств федерального бюджета на оплату арендных платежей в сумме 3570000 рублей, в том числе: в 2013 году - 1785000 руб. и в 2014 году - 1785000 руб., связанного с заключением договоров аренды нежилых помещений сверх установленных размеров площади под административные цели в количестве 425 кв.м., а также в части нецелевого использования средств федерального бюджета за 2013 год в сумме 1 775 740 руб. производство по делу прекращено. В удовлетворении заявления в части признания недействительным пункта 3 представления ТУ Росфиннадзора по РД от 07.05.2015 N 03-02-19/1540 отказано.

Управление не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда от 29.02.2016 и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы апелляционной жалобы.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ в отсутствие Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Дагестан, надлежащим образом извещенного о дате и месте проведения судебного заседания.

Арбитражный суд апелляционной инстанции в соответствии с требованиями ст. ст. 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), проверив законность вынесенного решения и правильность применения норм материального и процессуального права, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Территориальным управлением Федеральной службы финансово- бюджетного надзора в РД в соответствии с централизованным заданием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 11.03.2015 N ЭИ- 03- 25а/613@ проведена выездная проверка в Управлении Федеральной миграционной службы РД на предмет использования средств федерального бюджета, а также полноты и достоверности отчетности по реализации государственной программы РФ "Содействие занятости населения" за период 01.01.2013 по 31.12.2014, акт выездной проверки от 28.04.2015.

По результатам проверки ТУ Росфиннадзора составлен акт выездной проверки от 28.04.2015 и для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов в адрес управления также направлены представления: N 03-02-19/1540 от 07.05.2015, N 03-02- 19/1542 от 07.05.2015 и N03-02-19/1541 от 07.05.2015.

Из акта проверки в оспоренной заявителем части следует, что проверкой установлено нарушение управлением требований статьи 34 Бюджетного кодекса РФ и СНиП 31-05-2003, выразившееся в неэффективном использовании средств федерального бюджета на оплату арендных платежей в сумме 3570000 рублей, а также нецелевом использования средств федерального бюджета за 2013 год в сумме 1778740 руб.

В акте зафиксировано, что управлением в нарушение требований СНиП 31-05- 2003 и п. 3 постановления Правительства Российской Федерации от 05.01.1998 N 3 "О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной собственности административных зданий, строений и нежилых помещений", в которых установлен размер закрепляемой за государственными органами и организациями на праве оперативного управления или хозяйственного ведения площади под административные цели, исчисляемого исходя из нормы 9 м2 общей площади на одного работника аппарата, за 2013-2014 гг. заключены договоры аренды с ООО "Инфосервис" N 1/13 от 01.01.2013 и N1/14 от 15.12.2013 на аренду нежилых помещений, находящихся по адресу: г.Махачкала, ул. Ирчи Казака, 2 "а", площадью 1222,3 кв.м с оплатой арендных платежей по 8360736 рублей в год из расчета 570 рублей за 1кв.м.

Арендованная площадь нежилых помещений соответствует нормативу закрепляемой и используемой численности работников аппарата Управления.

В нарушение вышеуказанных нормативов СНиП 31-05-2003 и постановления Правительства РФ от 05.01.1998 N 3 управлением заключены договоры с ООО "Инфосервис" N 2/13-п от 01.01.2013 и N 2/14-п от 15.12.2013 на аренду "Цокольной части здания" по улице Ирчи Казака, 2 "а" площадью 515 кв.м под складские помещения с оплатой арендных платежей по 2163000 рублей за каждый год, при нормативе закрепляемой площади под складские помещения 90 кв.м или сверх нормы 9 кв.м общей площади на одного работника аппарата управления в количестве 425 м2 на сумму 1785000 рублей в год.

В результате, как зафиксировано в акте проверки, допущено неэффективное использование средств федерального бюджета на оплату арендных платежей за 2013- 2014 гг. на сумму 3570000 рублей.

В части нецелевого использования средств федерального бюджета в акте проверки от 28.04.2015 зафиксировано следующее.

Федеральной миграционной службой расходы на закупку товаров, работ, услуг в сфере информационно - коммуникационных технологий профинансированы по виду расходов 244 "Прочая закупка товаров, работ, и услуг и государственных нужд", тогда как согласно подпункту 3.2 приказа Минфина России от 21.12.2012 N 171-н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 - 2015 годов" следовало профинансировать по виду расходов 242 "Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно коммуникационных технологий".

Изменения в лимиты бюджетных обязательств главным распорядителем бюджетных средств Федеральной миграционной службой не вносились.

Нецелевое использование средств федерального бюджета было допущено Федеральной миграционной службой вследствие финансирования расходов с нарушением указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, что и указано в акте проверки от 28.04.2015.

07.05.2015 ТУ Росфиннадзора по РД в отношении управления в лице его начальника вынесено представление N 03-02-19/1540 об устранении выявленных нарушений, в пункте 3 которого, в том числе, зафиксировано и предписано устранить вышеуказанные нарушения.

Управление, считая акт проверки от 28.04.2015 в части признания допущенным Управлением ФМС России по Республике Дагестан нарушением ст. 34 Бюджетного кодекса РФ и СНиП 31-05-2003, выраженном в неэффективном использовании средств федерального бюджета на оплату арендных платежей в сумме 3570000,0 рублей, в том числе: в 2013 году - 1785000,0 рублей и в 2014 году - 1785000,0 рублей, связанного с заключением договоров аренды нежилых помещений сверх установленных размеров площади под административные цели в количестве 425 кв.м., а также в части нецелевого использования средств федерального бюджета за 2013 год в сумме 1 775 740 руб., а также п. 3 представления от 07.05.2015 N 03-02-19/1540 незаконными, в порядке главы 24 АПК РФ оспорило их в арбитражном суде.

Судом первой инстанции правомерно прекращено производство по делу в части требования о признании незаконным акта проверки от 28.04.2015 на основании следующего.

Под ненормативным актом государственного органа или органа местного самоуправления, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно- распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Оспариваемый по данному делу акт от 28.04.2015 не отвечает признакам ненормативного акта, поскольку не содержит положений властно-распорядительного характера, обязательных для лиц, которых акт касается, то есть не устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности заявителя. Оспариваемый акт является документом процедурного характера, которым зафиксированы результаты проведенной проверки.

Таким образом, в силу статьи 27 АПК РФ требование управления о признании акта проверки от 28.04.2015 недействительным арбитражному суду неподведомственно и в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ суд прекращает производство по делу.

Согласно статье 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативных правовых актов, незаконными решений и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативных правовых актов, действий (решений) государственных органов недействительными (незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: несоответствия данных актов, действий закону и нарушения ими законных прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ организация вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов местного самоуправления, если полагает, что оспариваемое действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает ее права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на нее какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

В силу части 1 статьи 115 АПК РФ лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных АПК РФ или иным федеральным законом либо арбитражным судом.

Частью 1 статьи 117 АПК РФ предусмотрено, что процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено АПК РФ.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 N 367-О само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм АПК РФ не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании.

Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом (часть 4 статьи 198 АПК РФ).

К уважительным причинам пропуска срока относятся обстоятельства объективного характера, не зависящие от заявителя, находящиеся вне его контроля, при соблюдении им той заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях соблюдения установленного срока.

Таким образом, при рассмотрении дела суд обязан установить, когда заявитель узнал об издании ненормативного правового акта, нарушающего его права и законные интересы, и определить, пропущен или нет данный срок. При этом, если процессуальный срок на подачу заявления в суд был пропущен, обязанность доказывания уважительности причин его пропуска возлагается на заявителя.

Как следует из материалов дела и подтверждено самим заявителем, им пропущен срок оспаривания представления ТУ Росфиннадзора по РД от 07.05.2015 N 03-02-19/1540 (п.3).

Управлением одновременно с подачей заявления по данному делу также подано ходатайство от 27.11.2015 о восстановлении срока подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта.

Судом первой инстанции правомерно отказано в его удовлетворении на основании следующего.

В указанном ходатайстве заявитель фактически приводит свои доводы и возражения по обстоятельствам проведенной проверки, которые также отражены в заявлении по данному делу. В качестве уважительности причин пропуска срока подачи заявления по данному делу управление приводит доводы о нарушении ТУ Росфиннадзора по РД его прав и законных интересов и злоупотреблении процессуальными правами при осуществлении выездной проверки и направления документов реагирования по результатам проверки, что, по мнению заявителя, свидетельствует об отсутствии у него в связи с этим объективной возможности своевременного обращения в суд с заявлением. При этом заявитель также ссылается на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Определении от 18.11.2004 N 367-О, о том, что право на доступ к правосудию выступает как гарантия в отношении всех других конституционных прав и свобод.

Как следует из материалов дела и не оспаривается самим заявителем, оспоренное представление от 07.05.2015 управлением получено 12.05.2015, о чем на нем имеется штамп входящей корреспонденции за N 1511.

Заявитель, получив оспоренное представление, имел достаточное количество времени для ознакомления со всеми законами и нормативными правовыми актами, на основании которых оно принято, и имел возможность своевременно обратиться в арбитражный суд с настоящим заявлением об оспаривании указанного ненормативного правового акта в пределах установленного законом срока.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации неоднократно формулировал правовую позицию, согласно которой пропуск установленного частью 4 статьи 198 Кодекса срока служит самостоятельным (достаточным) основанием для отказа в удовлетворении заявления (постановления от 10.10.2006 N 7830/06, от 31.10.2006 N 8837/06, от 23.01.2007 N 11984/06, от 06.11.2007 N 8673/07).

В определении от 18.11.2004 N 367-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Владимир и Ольга" на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 52 и частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации указал, что само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом (часть 4 статьи 198 Кодекса).

Таким образом, пропуск срока подачи заявления является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Доводы управления о том, что его возражения на акт проверки от 28.04.2015 не приняты во внимание ТУ Росфиннадзора по РД при принятии оспоренного представления, не могут свидетельствовать об уважительности причин пропуска срока его оспаривания. Управление, в данном случае как публичный орган, после получения оспоренного представления и, считая, что оно не соответствует требованиям закона, могло в установленный законом срок оспорить его. Приведенные в ходатайстве доводы управления не могут свидетельствовать об уважительности причин пропуска установленного законом срока подачи заявления. Эти доводы могут быть направлены лишь в обоснование требования о признании незаконным оспоренного ненормативного акта, а не на установление уважительности причин пропуска установленного законом срока его оспаривания.

Констатация заявителем позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в определении от 18.11.2004 N 367-О о недопустимости ограничения к доступу к судебной защите при рассмотрении вопроса об уважительности причин пропуска установленного ч. 4 ст. 198 АПК срока подачи заявления, так же не могут свидетельствовать об уважительности причин пропуска срока. Позиция Высшего Суда о недопустимости в ограничении в судебной защиты заключается, в недопустимости указанного при наличии лишь уважительных причин пропуска указанного срока.

Доводы заявителя о необходимости восстановления ему пропущенного срока подачи заявления в суд со ссылкой на позицию Конституционного Суда Российской Федерации о недопустимости в ограничении в доступе к судебной защиты, без приведении каких-либо уважительных причин пропуска срока подачи заявления в данном случае могут свидетельствовать о злоупотреблении правом со стороны самого заявителя.

На основании вышеизложенного судом первой инстанции правомерно отказано в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока подачи заявления и признания недействительным пункта 3 представления ТУ Росфиннадзора по РД от 07.05.2015 N 03-02-19/1540.

Доводы управления, изложенные в апелляционной жалобе, судом отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании законодательства, противоречат материалам дела и сложившейся в Российской Федерации судебной практике, а также опровергнуты приведенными выше правовыми нормами.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда отсутствуют основания для отмены или изменения решения Арбитражного суда Республики Дагестан от 29.02.2016 по делу N А15-4599/2015.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 29.02.2016 по делу N А15-4599/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Д.А. Белов

Судьи

Л.В. Афанасьева С.А. Параскевова