Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11 мая 2016 г. N 02АП-11636/15

г. Киров

11 мая 2016 г.

Дело N А29-7710/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 05 мая 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 мая 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

без участия сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Республике Коми Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (в лице Отдела автотранспортного и автодорожного надзора (г. Ухта))

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 25.11.2015 по делу

N А29-7710/2015, принятое судом в составе судьи Галаевой Т.И.,

по заявлению администрации муниципального образования муниципального района "Усть-Цилемский" (ОГРН 1061105009954; ИНН 1120005299)

к Отделу автотранспортного и автодорожного надзора (г. Ухта) Управления государственного автодорожного надзора по Республике Коми Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1051100401230, ИНН 1101486364)

о признании незаконным и отмене предписания,

установил:

администрация муниципального образования муниципального района "Усть-Цилемский" (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением, с учетом уточнений в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительными пунктов 1, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12 (в части послерейсовых медицинских осмотров водителей) Отдела автотранспортного и автодорожного надзора (г. Ухта) Управления государственного автодорожного надзора по Республике Коми Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - ответчик, Управление) от 22.06.2015 N 41/У.

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 25.11.2015 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Управление с принятым решением суда не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению заявителя жалобы, обжалуемое решение суда первой инстанции основано на неправильном применении норм материального права. Управление выражает несогласие с выводом арбитражного суда о незаконности возложенных на Администрацию оспариваемыми пунктами предписания N 41/У обязанностей. Управление находит оспариваемое предписание законным и обоснованным и полагает, что Администрация обязана обеспечить соблюдение изложенных в нем требований, поскольку имеет автомобили, используемые (эксплуатируемые) для осуществления перевозки пассажиров, которыми являются сотрудники организации. В обоснование названной позиции заявитель жалобы ссылается на положения пункта 2 Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и Перечня мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации, утвержденных Приказом Минтранса России от 15.01.2014 N 7 (далее - Приказ от 15.01.2014 N 7), а также Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 (далее - Правила дорожного движения).

Более подробно доводы ответчика изложены в апелляционной жалобе.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Рассмотрение настоящего дела откладывалось в порядке статьи 158 АПК РФ.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в июне 2015 года на основании распоряжения от 10.04.2015 АТД N 231 Управлением в отношении Администрации проведена плановая документарная проверка по вопросу соблюдения нормативных правовых актов, стандартов и норм, регламентирующих деятельность транспортного комплекса.

В ходе проверки должностное лицо Управления выявило нарушения Администрацией положений действующего транспортного законодательства, которые нашли свое отражение в акте проверки от 22.06.2015 N 87/У.

22.06.2015 в связи с выявленными нарушениями Управлением в адрес Администрации выдано предписание N 41/У (л.д.9-10) об устранении, в том числе нарушений требований статьи 20 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ), Приказа от 15.01.2014 N 7, Положения о порядке аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов предприятий транспорта, утвержденного приказом Минтранса России, Минтруда России от 11.03.1994 N 13/11 (далее - Приказ от 11.03.1994 N 13/11), РД-200-РСФСР-12-0071-86-12 "Руководящий документ. Положение о повышении профессионального мастерства и стажировке водителей", утвержденного Минавтотрансом РСФСР 20.01.1986 (далее - РД-200-РСФСР-12-0071-86-12) и Положения о проведении инструктажей по безопасности движения с водительским составом РД-200-РСФСР-12-0071-86-09, утвержденного Минавтотрансом РСФСР 20.01.1986 (далее - РД-200-РСФСР-12-0071-86-09), а именно:

- разработать план мероприятий по подготовке работников и транспортных средств к безопасной работе (эксплуатации) (пункт 1);

- организовать проведение контроля технического состояния транспортных средств перед выездом |на линию специалистами, имеющими соответствующую квалификацию, к официальному ответу на предписание приложить копию приказа (трудового договора) и копию трудовой книжки о приёме на работу, копии документов, подтверждающих его квалификацию и прохождение аттестации, или копию договора на проведение техосмотров сторонней организацией (пункт 4);

- провести квалификационную подготовку должностных лиц и специалистов по организации перевозок автомобильным транспортом в пределах Российской Федерации, к официальному ответу на предписание приложить копию документа, подтверждающего профессиональную компетентность указанного лица (пункт 5);

- организовать проведение ежегодной квалификационной подготовки водительского состава: а) по программам, соответствующим требованиям; в) с охватом 100% водительского состава, к официальному ответу на предписание приложить: копии справок о прохождении ежегодной квалификационной подготовки водительского состава (либо копию итогового протокола) (пункт 6);

- указывать в путевых листах сведения о месте проведения контроля технического состояния транспортного средства (пункт 7);

- обеспечить порядок проведения стажировки водителей (пункт 8); обеспечить наличие в организации должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения и прошедшего в установленном порядке аттестацию на право занимать соответствующую должность (пункт 9);

- обеспечить недопущение фактов допуска водителей к управлению ТС без прохождения инструктажей, обеспечить водителей оперативной информацией об условиях движения и работы на маршруте, к официальному ответу приложить копии журналов проведения инструктажей и предоставить письменную информацию о проведённых инструктажах (пункт 11);

- обеспечить ежедневное прохождение предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей (пункт 12).

Полагая, что указанные пункты выданного Управлением предписания N 41/У (пункт 12 в части послерейсовых медицинских осмотров водителей) не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя, Администрация обратилась в Арбитражный суд Республики Коми с соответствующим заявлением (л.д.5-7, 96-98).

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что, поскольку Администрация не относится к числу организаций, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов, для которых такой вид деятельности является основным, возложение на неё обязанностей, указанных в оспариваемых пунктах предписания N 41/У, является незаконным и противоречит положениям статей 20, 23 Закона N 196-ФЗ и перечисленных в предписании нормативных правовых актов, а возложение на заявителя не предусмотренных законом обязанностей влечет нарушение его прав и законных интересов. Кроме того, арбитражный суд также указал на то, что выводы ответчика о нарушении заявителем требований статьей 20 и 23 Закона N 196-ФЗ надлежащим образом не конкретизированы и документально не подтверждены.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выдается в случае установления при проведении контрольно-надзорным органом соответствующей проверки нарушений обязательных требований действующего законодательства в целях их устранения. Предписание об устранении нарушений обязательных требований представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного (муниципального) надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. Предписание должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона. Возложение на лицо обязанности, не являющейся для него обязательной, влечет нарушение прав такого лица.

На основании статьи 20 Закона N 196-ФЗ требования по обеспечению безопасности дорожного движения распространяются на всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих транспортные средства, как в целях оказания услуг, так и для собственных нужд.

Вместе с тем отдельные требования, из числа перечисленных в статье 20 упомянутого Закона, исходя из их содержания, обязательны лишь для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по эксплуатации транспортных средств в целях оказания транспортных услуг по перевозке пассажиров и грузов, к числу которых относится, в частности, предусмотренное частью 1 статьи 20 Закона N 196-ФЗ требование соблюдать правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и предусмотренные частью 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ требования к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки автомобильным и городским наземным электрическим транспортом.

В этой связи, государственный федеральный надзор за соблюдением требований статьи 20 Закона N 196-ФЗ в указанной части может осуществляться органами госавтодорнадзора только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в качестве одного из видов уставной деятельности в порядке оказания транспортных услуг, и, соответственно, только данным лицам могут быть выданы предписания об устранении нарушений названных требований.

Вместе с тем указание в пунктах 1, 4, 5, 9 и 11 оспариваемого предписания на нарушение заявителем требований статьи 20 Закона N 196-ФЗ, не конкретизировано, не указаны ни конкретные пункты, ни абзацы статьи 20 Закона N 196-ФЗ, нарушение которых вменяется Администрации, в пункте 6 предписания не отражен точный пункт статьи 20 Закона N 196-ФЗ, в пункте 8 - указан пункт (часть), но не указан абзац этого пункта, в пункте 12 предписания - указаны пункты, но не отражены абзацы названных пунктов статьи 20 Закона N196-ФЗ.

Согласно части 3 статьи 23 Закона N 196-ФЗ обязательные предварительные медицинские осмотры проводятся в отношении лиц, принимаемых на работу в качестве водителей транспортных средств (абзац 1). Обязательные послерейсовые медицинские осмотры проводятся в течение всего времени работы лица в качестве водителя транспортного средства, если такая работа связана с перевозками пассажиров или опасных грузов (абзац 4).

Ответчиком конкретные положения статьи 23 Закона N 196-ФЗ, нарушение которых вменяется Администрации, в предписании не указаны.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что выводы ответчика о нарушении заявителем требований статьей 20 и 23 Закона N 196-ФЗ в данном деле надлежащим образом не конкретизированы и документально не подтверждены.

Также ответчик в предписании ссылается на нарушение заявителем требований Приказа от 15.01.2014 N 7, Приказа от 11.03.1994 N 13/11, РД-200-РСФСР-12-0071-86-12 и РД-200-РСФСР-12-0071-86-09. Вместе с тем перечисленные нормативные акты регулируют вопросы обеспечения безопасности дорожного движения субъектами транспортной деятельности.

Так, пунктом 2 Приказа от 15.01.2014 N 7 установлено, что настоящие Правила определяют основные задачи и требования по обеспечению безопасности при организации и осуществлении перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, предназначенных для перевозок пассажиров и грузов (далее - субъекты транспортной деятельности).

Пунктом 1 Приказа от 11.03.1994 N 13/11 утверждено Положение о порядке аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов организаций и их подразделений, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов.

Согласно пункту 1.1 РД-200-РСФСР-12-0071-86-12 данное Положение является единым документом, устанавливающим порядок повышения профессионального мастерства и проведения стажировки водителей автобусов, таксомоторов и грузовых автомобилей в предприятиях Министерства автомобильного транспорта РСФСР.

Пунктом 1.1. РД-200-РСФСР-12-0071-86-09 закреплено, что целью инструктажей является сообщение водителям необходимой информации для выполнения различных видов перевозок.

Как следует из материалов данного дела, Администрация является муниципальным казенным учреждением и осуществляет деятельность по коду 75.11.31 Общероссийского классификатора видов экономической деятельности ОКВЭД ОК 029-2001, то есть "деятельность органов местного самоуправления районов, городов, внутригородских районов" (л.д. 99-105). Деятельность по перевозке пассажиров и грузов в порядке оказания транспортных услуг третьим лицам Администрация не осуществляет. Имеющиеся у нее транспортные средства используются исключительно для собственных внутренних нужд Администрации.

Доказательств обратного ответчиком, в нарушение требований части 5 статьи 200 АПК РФ, в материалы дела не представлено.

Таким образом, Администрация не является юридическим лицом, обязанным соблюдать требования частей 1, 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ, основанные на них положения иных нормативных правовых актов, в частности, Приказа от 15.01.2014 N 7, Приказа от 11.03.1994 N 13/11, РД-200-РСФСР-12-0071-86-12 и РД-200-РСФСР-12-0071-86-09, а также части 3 статьи 23 Закона N 196-ФЗ, относящиеся к деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в порядке оказания транспортных услуг третьим лицам.

В то же время из содержания пунктов 1, 4-9, 11 и 12 (в части послерейсовых медицинских осмотров водителей) выданного Управлением по результатам проверки предписания от 22.06.2015 N 41/У следует, что на Администрацию возложена обязанность по обеспечению соблюдения требований транспортного законодательства, предусмотренных статьей 20 Закона N 196-ФЗ, Приказом от 15.01.2014 N 7, Приказом от 11.03.1994 N 13/11, РД-200-РСФСР-12-0071-86-12 и РД-200-РСФСР-12-0071-86-09, а также статьей 23 Закона N 196-ФЗ, относящихся к деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в порядке оказания транспортных услуг третьим лицам, которой заявитель не занимается.

Поименованная позиция согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 22.04.2016 N 301-КГ16-3321.

С учетом изложенного, пункты 1, 4-9, 11 и 12 (в части послерейсовых медицинских осмотров водителей) оспариваемого предписания не соответствуют положениям статей 20, 23 Закона N 196-ФЗ, статьи 17 Закона N294-ФЗ и неправомерно возлагают на Администрацию выполнение мероприятий, которые не являются для нее обязательными.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции имелись предусмотренные статьями 198, 200, 201 АПК РФ условия, необходимые для признания пунктов 1, 4-9, 11 и 12 (в части послерейсовых медицинских осмотров водителей) предписания от 22.06.2015 N 41/У недействительными.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Доводы заявителя жалобы об обратном подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

В этой связи решение Арбитражного суда Республики Коми от 25.11.2015 по делу N А29-7710/2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы с Управления не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 25.11.2015 по делу N А29-7710/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Республике Коми Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (в лице Отдела автотранспортного и автодорожного надзора (г. Ухта)) - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Коми.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

П.И. Кононов Е.В. Минаева