Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2016 г. N 09АП-17269/16

г. Москва

23 мая 2016 г.

Дело N А40-190040/15

Резолютивная часть постановления объявлена 16 мая 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 мая 2016 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Яковлевой Л.Г.,

судей:	Кочешковой М.В., Мухина С.М.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Рясиной П.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 29.02.2016 по делу N А40-190040/15, принятое судьей А.Б. Поляковой

по заявлению ОАО "РЖД"

(ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727, 107174, г.Москва, ул. Новая Басманная, д.2)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту

(ОГРН 1057746107242, ИНН 7701579036, 115054, г.Москва, ул. Дубининская, д.17)

о признании незаконным предписания от 26.08.2015 г. N 110

при участии:

от заявителя:	Костромина Н.А. по дов. от 16.10.2015, Тунин П.П. по дов. от 16.10.2015;
от заинтересованного лица:	не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

ОАО "РЖД" (далее-заявитель) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту (далее-ответчик) от 26.08.2015 N 110.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 29.02.2016 заявленные требования - удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, ответчик обратился с апелляционной жалобой, в которой просит полностью отменить решение суда, принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе ответчик указывает на ненадлежащее исследование судом первой инстанции фактических обстоятельств дела и отсутствие в решении суда надлежащей оценки доказательств по делу.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции заявитель возражал против изложенных в жалобе доводов, представил письменные пояснения на жалобу, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, считая его законным и обоснованным.

Ответчик, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился.

Дело судом рассмотрено в порядке, предусмотренном ст. ст. 123, 156 АПК РФ в его отсутствие.

Законность и обоснованность принятого решения проверены судом апелляционной инстанции в порядке ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив представленные в дело доказательства, заслушав представителей заявителя, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и письменных пояснений на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения решения арбитражного суда, принятого в соответствии с законодательством Российской Федерации и обстоятельствами дела, и удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела, 04.08.2015 в Московский территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту поступила жалоба от гр.Кондратенко А.И. на дискомфортные условия проживания из-за превышения уровней шума при работе электропоездов, проходящих по железнодорожному пути.

При проведении замеров шума по адресу: Москва, ул.Локомотивный проезд, д.15, корп.2 стр.1 выявлены превышения предельно допустимых уровней звука от деятельности железнодорожного транспорта, установленных СН 2.2.4.2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и территорий жилой застройки" для дневного времени суток при проезде электропоездов.

В связи с выявлением указанного нарушения, 26.08.2015 должностным лицом Московского Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту вынесено предписание N 110 по благоустройству территории санитарного разрыва от железной дороги до границ жилой застройки и иные мероприятия направленные на прекращение негативного воздействия шума и повышения комфортности проживания населения вблизи указанных источников шума.

Обществу предписано разработать и выполнить мероприятия по благоустройству территории санитарного разрыва от предприятий железнодорожного транспорта и железнодорожных линий до границы жилой застройки и иные мероприятия, направленные на прекращение негативного воздействия шума и повышения комфортности проживания населения вблизи указанных источников шума. Утвержденный план мероприятий предписано с отметками о его реализации представить в Московский территориальный отдел не позднее 30.09.2015 г.; а также представить протоколы замеров шума по результатам реализации снижения уровней шума от деятельности железнодорожного транспорта на границе полосы отвода железной дороги и жилой застройки в районе вышеуказанного адреса в Московский территориальный отдел не позднее 30.09.2015.

Общество, не согласившись с вынесенным предписанием, обжаловало его в Арбитражный суд г. Москвы.

В соответствии с пунктом 2.1 санитарных правил и нормам СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74, под санитарно- защитной зоной понимается устанавливаемая в целях обеспечения безопасности населения специальная территория с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Согласно пункту 6.8 строительных норм и правил СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утвержденных постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78, жилую застройку необходимо отделять от железных дорог санитарно- защитной зоной шириной 100 м, считая от оси крайнего железнодорожного пути. При этом ширина защитной зоны может быть уменьшена до 50 метров в случае размещения специальных шумозащитных мероприятий. Расстояние от сортировочной станции до жилой застройки принимаются на основе расчета с учетом величины грузооборота, пожаро-взрывоопасности перевозимых грузов, а также допустимых уровней шума и вибрации.

В санитарно-защитной зоне, вне полосы отвода железной дороги, допускается размещать автомобильные дороги, гаражи, стоянки автомобилей, склады, учреждения коммунально-бытового назначения. Не менее 50% площади санитарно-защитной зоны должно быть озеленено.

Ширину санитарно-защитной зоны до границ садовых участков следует принимать не менее 50 м.

Исходя из пункта 5.1 санитарных правил и норм СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74, в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.

С учетом изложенного, суд соглашается с доводом Общества о том, что ОАО "РЖД" может быть субъектом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 6.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения, только в том случае, если жилой дом N 15 корпус 2 строение 1 по ул. Локомотивный проезд города Москвы введен в эксплуатацию до строительства железнодорожных путей на указанном участке.

Пунктом 2.6 Санитарно - эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно - защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 г. N 74, для автомагистралей, линий железнодорожного транспорт, метрополитена, гаражей и автостоянок, а так же вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов, устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значения гигиенических нормативов. Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натуральных исследований и измерений.

Согласно ст.ст. 1,2, 22 ФЗ N 17 от 10.01.2003 "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" на железнодорожном транспорте общего пользования работы по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляются владельцами инфраструктуры и перевозчиками в сфере железнодорожного транспорта.

В силу ст. 1 Федерального закона N 52-ФЗ от 30.03.1999 "О санитарно-эпидемиологическом благополучие населения" государственными санитарно- эпидемиологическими правилами и нормативами (санитарными правилами) являются нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний).

По смыслу ст.2, 12-28, 37, 38 Федерального закона N 52-ФЗ от 30.03.1999 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно- эпидемиологические требования устанавливаются в санитарных правилах, разрабатываемых в порядке осуществления государственного санитарно- эпидемиологического нормирования, для различных сфер среды обитания человека, в частности к жилым помещениям, к эксплуатации транспорта.

В соответствии с п. 3 ст. 39 Федерального закона N 52-ФЗ от 30.03.1999 "О санитарно-эпидемиологическом благополучие населения" соблюдение санитарных правил является обязательным для юридических лиц.

Исходя из приведенных норм, обязательными для соблюдения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами являются санитарные правила и гигиенические нормативы, сфера действия которых распространяется на осуществляемую данными лицами деятельность.

Санитарные правила (в частности СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 и СН 2.2.4/2.1.8.562-96) устанавливают класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, а также требования к санитарным разрывам опасных коммуникаций (автомобильных, железнодорожных, авиационных, трубопроводных и т.п.).

Как следует из п.1.2, 1.4, 1.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, санитарные нормы и правила распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно -экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и других объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровья человека.

Согласно материалам дела, ОАО "РЖД" не осуществляло строительство и/или реконструкцию объектов транспорта вблизи жилого дома N 15 корпус 2 строение 1 по ул. Локомотивный проезд.

В рамках рассмотрения настоящего дела судом установлено, что железнодорожная линия Савеловского направления Московской железной дороги эксплуатируется с 1897 года. Указанный дом был построен вблизи действующей железнодорожной линии в 1987 году без учета всех уровней звукового давления и без согласования с Московской железной дороги.

Кроме того, сама по себе деятельность ОАО "РЖД" по осуществлению перевозок железнодорожным транспортом противоправной не является.

Факт нарушения ОАО "РЖД" санитарно-эпидемиологических требований, предъявляемых к эксплуатации транспорта, в частности, железнодорожного транспорта не доказан, документально не подтвержден.

С учетом изложенного, следует, что административным органом не представлено доказательств того, что СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в данном случае распространяется на деятельность ОАО "РЖД", а несоответствующий нормативам СН 2.2.4/2.1.8.562-96 уровень шума образуется в результате каких либо противоправных действий (бездействий) ОАО "РЖД".

Основным доказательством нарушения ОАО "РЖД" законодательства РФ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения указан протокол измерений физических факторов ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии по железнодорожному транспорту" N 964D от 25.08.2015 г., представленный в материалы дела.

Согласно протоколу измерений физических факторов N 964D от 25.08.2015 замеры уровней шума проводились на селитебной территории, не менее трех измерений в одной точке.

В соответствии с п.1 ст.23 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" жилые помещения по площади, планировке, освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и неионизирующих излучений должны соответствовать санитарным правилам в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания независимо от его срока.

Критерии безопасности и (или) безвредности условий работ с источниками физических факторов воздействия на человека, в том числе предельно допустимые уровни воздействия, устанавливаются санитарными правилами. Допустимые значения уровней звукового давления в октавных полосах гот, эквивалентных и максимальных уровней звука проникающего шума в помещениях жилых и общественных зданий и шума на территории жилой застройки устанавливает пункт 6.3 Таблицы N 3 "СН 2.2.4/2.1.8.562-96, 2.2.4 - Физические факторы производственной среды. 2.1.8. Физические факторы окружающей среды. Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки. Санитарные нормы.", утвержденных постановлением Госкомсанэпиднадзора Российской Федерации 30.10.1996 N 36.

В соответствии с Примечанием 2 санитарных норм СН 2.2.4/2.1.8.562.-96 на рабочих местах, помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки" эквивалентные и максимальные уровни звуков для шума, создаваемого на территории средствами автомобильного, железнодорожного транспорта в 2 м от ограждающих конструкций первого эшелона шумозащитных типов жилых зданий, зданий гостиниц, общежитий, обращенных в сторону магистральных улиц общегородского и районного значения, железных дорог, допускается принимать на 10 дБА выше. Протокол измерений физических факторов N 912Д от 13.08. 2015 составлен без учета этой нормы.

Требования к проведению измерений уровней шума содержатся в Методических рекомендациях МУК 4.3.2194-07 "Контроль уровня шума на территории жилой застройки, в жилых и общественных зданий и помещениях" далее по тексту - МУК 4.3.2194-07).

В соответствии с п. 2.7 МУК 4.3.2194-07 измерение шума в помещениях жилых и общественных зданий следует проводить не менее чем в трех точках, равномерно распределенных по помещениям, не ближе 1 метра от стен и не ближе 1,5 м, от окон помещения на высоте 1,2-1.5 м от уровня пола.

Согласно п. 1.8, 1.9 МУК 4.3.2194-07 оценка уровня шума на соответствие гигиеническим нормативам проводится с учетом всех источников шума, взывающих воздействие на помещение или территорию.

При этом меняются требования, учитывающие особенности оценки шума отдельных источников, установленные настоящими методическими указаниями.

Для оценки вклада отдельных источников шума в общую акустическую обстановку необходимо проводить измерения уровня звука (звукового давления) последовательно включая или исключая отдельные источники шума.

Такого рода измерения позволяют предоставить заинтересованным лицам дополнительную информацию для проведения мероприятий по снижению уровня шума или оценки качества этих мероприятий.

В соответствии с п. 1.9 МУК 4.3.2194-07 для оценки вклада отдельных источников шума в общую акустическую обстановку необходимо проводить измерения уровня звука (звукового движения), последовательно включая или исключая отдельные источники шума.

В силу п. 1.18 МУК 4.3.2194-07 протокол измерений шума оформляется в соответствии с установленной формой. В протоколе измерений помимо общих сведений должны быть отражены: основные источники шума, характер шума, временной режим измерений, условия проведения измерений, влияющие на уровень и характер шума, поправки к нормативным значениям.

Согласно п.3.2 МУК 4.3.2194-07 примерный перечень источников шума на территории жилой застройки включает: различные предприятия; транспорт автомобильный, рельсовый воздушный и др.; звукоусилительные устройства, в том числе рекламные; ремонтные и строительные работы.

В протоколе измерения физических факторов измерениями установлено, что уровни звука от железной дороги на территории, непосредственно прилегающей к жилому дому N 15 корпус 2 строение 1 по ул. Локомотивный проезд превышает ПДУ по максимальному уровню на 3-7 дБА, согласно СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории застройки".

Однако в протоколе лабораторных измерений не указано время проведения измерений, основной источник шума, а так же не указаны дополнительные источники шума, оказывающие негативное воздействие, в частности, расположенное в непосредственной близости от вышеуказанного жилого дома и железнодорожного полотна - автомобильная проезжая часть по улице Локомотивный проезд и Дмитровского шоссе, в нарушение требований п. 1.8,1.9,3.2. МУК 4.3.2194-07.

Кроме того, в нарушении требований пунктов 1.8, 1.9 МУК 4.3.2194-07 протокол измерений физических факторов не содержит сведений о последовательном исследовании всех источников шума, исключая сначала один, затем другой. Указания на исследование уровня шума от подвижного состава железнодорожного транспорта отдельно от автомобильного транспорта в протоколе не имеется.

Исходя из вышеизложенного и имеющихся в материалах дела документов, следует, что замеры уровня шума производились не в жилом помещении, а в непосредственной близости от него, без учета всех возможных источников шума. Следовательно, измерение негативных физических факторов были произведены с нарушением требований действующего законодательства.

Таким образом, заявитель обоснованно полагает, что административным органом не доказан факт нарушения положений СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в жилых помещениях".

Кроме того, превышение допустимых показателей уровней шума в жилом помещении может являться следствием несоблюдения строительных норм и правил, необеспечения надлежащих звукоизоляции жилого помещения, применение материалов, усиливающих шумовое воздействие.

В предписании Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту содержится требование о том, что ОАО "РЖД" необходимо разработать и выполнить мероприятия по благоустройству территории санитарного разрыва от железной дороги до границы жилой застройки.

Согласно Правилам пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными ОАО "РЖД", утвержденными постановлением Правительства РФ от 29.04.2006 N 264, Положением о порядке использования земель Федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог, утвержденных Приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 15.05.1999 N 26Ц и Правилами установления и использования полосы отвода и охранных зон железнодорожных дорог, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.10.2006 N 611 ОАО "РЖД" наделено правом пользования полосой отвода железной дороги с установленным определенным режимом использования.

Таким образом, требование предписания заведомо не исполнимы, ОАО "РЖД" не имеет правовых оснований по благоустройству указанной в предписании территории.

Согласно положениям КоАП РФ исполнимость является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретнее указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного правонарушения.

В рассматриваемом случае, оспариваемое предписание вынесено в отношении ненадлежащего лица, в связи с чем суд первой инстанции правомерно признал предписание недействительным.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Таким образом, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал обстоятельства дела, что установлено при рассмотрении спора и в апелляционном суде, поскольку в обоснование жалобы ответчик указывает доводы, которые были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и получили надлежащую оценку в судебном решении.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, поскольку оно принято по представленному и рассмотренному заявлению, с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного и, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 29.02.2016 по делу N А40-190040/15 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Л.Г. Яковлева

Судьи

М.В. Кочешкова С.М. Мухин