Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2016 г. N 17АП-4754/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Пермь

24 мая 2016 г.

Дело N А60-58227/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24 мая 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 мая 2016 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Варакса Н.В., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Безденежных М.К.,

при участии:

от заявителя государственного казенного учреждения службы занятости населения Свердловской области "Лесной центр занятости" (ИНН 6630008296, ОГРН 1026601767510): Русина Е.А., паспорт, доверенность от 01.04.2016;

от заинтересованного лица - Межрегионального управления N 91 Федерального медико-биологического агентства (ИНН 6630010859, ОГРН 1056601891268): Фокина Н. В., удостоверение, доверенность от 12.01.2015;

Зверева С. Н., удостоверение, доверенность от 12.01.2015;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу государственного казенного учреждения службы занятости населения Свердловской области "Лесной центр занятости"

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 февраля 2016 года

по делу N А60-58227/2015,

принятое судьей Киселевым Ю.К.,

по заявлению государственного казённого учреждения службы занятости населения Свердловской области "Лесной центр занятости" к Межрегиональному управлению N 91 Федерального медико-биологического агентства

о признании недействительными предписаний,

установил:

Государственное казенное учреждение службы занятости населения Свердловской области "Лесной центр занятости" (далее заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными предписаний Межрегионального управления N 91 Федерального медико-биологического агентства (далее заинтересованное лицо, управление) от 10.10.2014 N01-26/133-п, от 28.10.2015 N 01-26-92п и от 28.10.2015 N 01-26/93п об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 20.02.2016 (резолютивная часть решения объявлена 16.02.2016) в удовлетворении требований учреждения отказано.

Не согласившись с принятым решением в части выводов по пунктам 1, 2 предписания от 10.10.2014 N 01-26/133-п, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы ее подателем приведены доводы о том, что суд, указав на пропуск срока на оспаривание предписания от 10.10.2014, не учел доводы заявителя об обращении с запросами в Роспотребнадзор, после получения ответа от которого, заявитель обратился в суд; суд не учел наличие письма Роспотребнадзора, подтверждающее неправомерность требований заинтересованного лица; не принял во внимание письмо от 13.04.2009 N 01/4801-9-32. По мнению заявителя на него не распространяются нормы санитарных правил; в оспариваемом предписании содержатся нормы, возлагающие на учреждение обязанности, не предусмотренные действующим законодательством, что приведет к необоснованным затратам средств бюджета Свердловской области.

В судебном заседании представитель заявителя на доводах жалобы настаивал.

Заинтересованное лицо письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В судебном заседании представители заинтересованного лица против доводов жалобы возражали, настаивали на законности и обоснованности решения суда первой инстанции. В удовлетворении апелляционной жалобы просили отказать.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, Управлением на основании распоряжения N 202 от 09.09.2014 проведена внеплановая выездная проверка учреждения. Результаты проверки отражены в акте от 10.10.2014 N 02-224-п. В ходе проверки управлением были выявлены нарушения обязательных требований.

Управлением 10.10.2014 выдано учреждению предписание N 01-26/133-п, которым заявителю предписано, в частности:

- начиная с 11.10.2014 и в последующем, с установленной кратностью, обеспечить организацию и осуществление производственного контроля, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в соответствии с утвержденной в установленном порядке программой производственного контроля при выполнении работ и оказании услуг на рабочих местах;

- в срок до 01.10.2015 представить для контроля копии документов, подтверждающих проведение в период с 11.10.2015 по 01.10.2015 производственного лабораторного контроля при выполнении работ и оказании услуг на рабочих местах.

В период с 08.10.2015 по 05.11.2015 управлением на основании распоряжения N 155 от 07.10.2015 в связи с истечением срока исполнения ранее выданного предписания от 10.10.2014 N02-224-п проведена внеплановая документарная проверка учреждения. Результаты проверки отражены в акте от 28.10.2015 N02-152-в.

По результатам данной проверки установлено невыполнение предписания от 10.10.2014 N 02-224-п, а именно: в период с 11.10.2014 по 01.10.2015 не осуществлен производственный контроль, в том числе посредством лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг в соответствии с утвержденной в установленном порядке программой производственного контроля при выполнении работ и оказании услуг на рабочих местах; не представление в установленный срок для контроля копий документов, подтверждающих проведение в период с 11.10.2015 по 01.10.2015 производственного лабораторного контроля при выполнении работ и оказании услуг на рабочих местах.

Управлением 28.10.2015 выдано учреждению предписание N 01-26-92п, которым заявителю предписано в срок до 30.11.2015 разработать и представить для контроля в управление копию утвержденной и заверенной в установленном порядке программы производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Также 28.10.2015 управлением выдано учреждение предписание N 01-26/93п, которым заявителю предписано, в частности:

- обеспечить с 01.12.2015 по 01.12.2016 и в последующем на постоянной основе, организацию и осуществление производственного контроля, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий на рабочих местах, оборудованных ПЭВМ в учреждении;

- представить для контроля в управление копии документов (протоколов лабораторных испытаний), подтверждающих осуществление в период с 01.12.2015 по 01.12.2016 производственного контроля, посредством проведения лабораторных исследований и испытаний за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Считая предписания управления от 10.10.2014 N 01-26/133-п, от 28.10.2015 N 01-26-92п и от 28.10.2015 N 01-26/93п незаконными и нарушающими его права, учреждение оспорило их в суде.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований, исходил из отсутствия совокупности оснований для признания оспариваемых предписаний недействительными. Кроме того, указал на пропуск заявителем срока для обращения в арбитражный суд, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ, и отсутствие доказательств уважительности причин пропуска данного срока в отношении предписания от 10.10.2014.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей сторон, проверив правильность применения судом норм материального права, суд апелляционной инстанции оснований для отмены решения и удовлетворения жалобы не установил.

В соответствии с требованиями ст. 198, 200, 201 АПК РФ оспариваемый ненормативный акт может быть признан недействительным при наличии совокупности условий, свидетельствующих о несоответствии его закону или иному нормативному правовому акту и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии" (далее - Закон N 52-ФЗ) законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в том числе, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности (ст. 2 Закона N 52-ФЗ).

В соответствии с п.п. 1, 5 ч. 1 ст. 44 Закона N 52-ФЗ федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя организацию и проведение проверок выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор; выдачу предписаний о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда (пункт 1 Положения) и государственный санитарно-эпидемиологический надзор (пункт 5 Положения) является Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России) согласно Положению, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.04.2005 N 206.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.08.2006 N 1156-р утверждены: Перечень организаций, подлежащих обслуживанию МБА России и Перечень территорий, подлежащих обслуживанию ФМБА России.

Таким образом, исходя из структуры Перечня, состоящего из двух разделов (территории и организации), в число обслуживаемых ФМБА России (его территориальных органов) входят территории, непосредственно включенные в утвержденный Правительством РФ Перечень.

Закрытое административно-территориальное образование г. Лесной Свердловской области входит в Перечень территорий, подлежащих обслуживанию ФМБА России, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 21.08.2006 N 1156-р.

Таким образом, Межрегиональное управление N 91 Федерального медико-биологического агентства, являющееся территориальным органом федерального органа исполнительной власти, созданное в установленном законодательством РФ порядке и осуществляющее федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, является уполномоченным органом на проведение проверок и выдачу предписаний о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, в том числе, на территории Закрытого административно-территориального образования г. Лесной Свердловской области.

В соответствии с Федеральным законом N 52-ФЗ под санитарно-эпидемиологическими требованиями понимаются обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний и которые устанавливаются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами.

Статья 11 Федерального закона N 52-ФЗ указывает, что юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства.

Пунктом 1 ст. 24 Федерального закона N 52-ФЗ установлено, что при эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта должны осуществляться санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и обеспечиваться безопасные для человека условия труда, быта и отдыха в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона 52-ФЗ условия труда, рабочее место и трудовой процесс не должны оказывать вредное воздействие на человека. Требования к обеспечению безопасных для человека условий труда устанавливаются санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны осуществлять санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия по обеспечению безопасных для человека условий труда и выполнению требований санитарных правил и иных нормативных правовых актов Российской Федерации к производственным процессам и технологическому оборудованию, организации рабочих мест, коллективным и индивидуальным средствам защиты работников, режиму труда, отдыха и бытовому обслуживанию работников в целях предупреждения травм, профессиональных заболеваний, инфекционных заболеваний и заболеваний (отравлений), связанных с условиями труда (п. 2 ст. 25 Федерального закона N 52).

В силу ст. 39 Федерального закона N 52-ФЗ на территории РФ действуют федеральные санитарные правила, соблюдение которых является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

В соответствии с ч. 1 ст. 32 Федерального закона N 52-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны в целях обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания продукции, работ и услуг осуществлять производственный контроль, в том числе проведение лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в процессе производства, хранения, транспортировки и реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг.

Требования к организации производственного контроля установлены Санитарными правилами СП 1.1.1058-01.

Пунктом 2.1 Санитарных правил 1.1.1058-01 "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий", утвержденных 10.07.2001 Государственным санитарным врачом Российской Федерации (далее - СП 1.1.1058-01), установлено, что производственный контроль за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (далее - производственный контроль) проводится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в соответствии с осуществляемой ими деятельностью по обеспечению контроля за соблюдением санитарных правил и гигиенических нормативов, выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

В соответствии с п. 2.2 СП 1.1.1058-01 целью производственного контроля является обеспечение безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания вредного влияния объектов производственного контроля путем должного выполнения санитарных правил, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, организации и осуществления контроля за их соблюдением.

Объектами производственного контроля являются производственные, общественные помещения, здания, сооружения, санитарно-защитные зоны, зоны санитарной охраны, оборудование, транспорт, технологическое оборудование, технологические процессы, рабочие места, используемые для выполнения работ, оказания услуг, а также сырье, полуфабрикаты, готовая продукция, отходы производства и потребления (п. 2.3 СП 1.1.1058-01).

В п. 2.4 СП 1.1.1058-01 указаны виды осуществления производственного контроля, в том числе посредством осуществления (организации) лабораторных исследований и испытаний в случаях, установленных настоящими Санитарными правилами и другими государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами.

Исходя из подпункта "б" п. 2.4 СП 1.1.1058-01 производственный контроль в форме лабораторных исследований и испытаний осуществляется в случаях, установленных настоящими Санитарными правилами и другими государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами: в том числе, на рабочих местах с целью оценки влияния производства на среду обитания человека и его здоровье.

Пунктом 2.6 СП 1.1.1058-01 предусмотрено, что программа (план) производственного контроля составляется юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем до начала осуществления деятельности, а для осуществляющих деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - не позднее трех месяцев со дня введения в действие настоящих Санитарных правил без ограничения срока действия.

Разработанная программа (план) производственного контроля утверждается руководителем организации, либо уполномоченными в установленном порядке лицами.

Пунктом 4.1 Санитарных правил 1.1.1058-01 определено, что производственный контроль с применением лабораторных исследований, испытаний осуществляется на следующих категориях объектов: промышленные предприятия; водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и рекреационных целей, расположенные в черте городских и сельских поселений; объекты водоснабжения (эксплуатация централизованных, нецентрализованных, домовых распределительных, автономных систем питьевого водоснабжения населения, системы питьевого водоснабжения на транспортных средствах); общественные здания и сооружения: лечебно-профилактические, стоматологические, клиники, кабинеты и иные здания и сооружения, в которых осуществляется фармацевтическая и/или медицинская деятельность; при производстве дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств, оказании дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных услуг, включая контроль за эффективностью изготавливаемых и применяемых препаратов, соблюдением требований при их использовании, хранении, транспортировке, утилизации, а также учет и контроль численности (заселенности) грызунами и насекомыми объектов производственного контроля при проведении истребительных мероприятий.

Далее, судом первой инстанции по материалам дела установлено, что рабочие места работников учреждения оборудованы персональными электронно-вычислительными машинами (далее - ПЭВМ).

В связи с этим суд пришел к выводу, что на заявителя распространяются специальные нормы санитарного законодательства - Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы "Гигиенические требования к персональным электронно-вычислительным машинам и организации работы. СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03".

В соответствии с п. 1.8 СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03 юридическими лицами в процессе производства и эксплуатации ПЭВМ должен осуществляться производственный контроль за соблюдением настоящих Санитарных правил.

Согласно п. 14.3, п. 14.4 СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03 инструментальный контроль за соблюдением требований настоящих Санитарных правил осуществляется в соответствии с действующей нормативной документацией. Производственный контроль за соблюдением санитарных правил осуществляется, в том числе, предприятиями и организациями, эксплуатирующими ПЭВМ в установленном порядке, в соответствии с действующими санитарными правилами и другими нормативными документами.

С учетом вышеприведенных положений Санитарных правил, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что у учреждения имеется обязанность по организации проведения лабораторных исследований и испытаний факторов производственной среды на рабочих местах, с целью оценки влияния выполняемых работ, связанных с использованием ПЭВМ, на среду обитания человека и его здоровье.

Апелляционный суд полагает, что предписания содержат законные и обоснованные требования к заявителю об осуществлении производственного контроля, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний на рабочих местах, оборудованных ПЭВМ, а также о представлении в Межрегиональное управление N 91 документов, подтверждающих выполнение этих мероприятий.

Довод учреждения о том, что на него не распространяются нормы санитарных правил, судом отклоняется, как основанный на неверном толковании действующего законодательства.

Доводы учреждения о том, что суд не учел наличие письма Роспотребнадзора 13.04.2009 N 01/4801-9-32, подтверждающее неправомерность требований заинтересованного лица и не принял его во внимание, судом проверены и отклонены, как необоснованные.

При рассмотрении дела названное письмо было предметом исследования суда первой инстанции и его содержание получило правовую оценку, как не исключающее необходимости осуществления производственного контроля за соблюдением требований СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03 на рабочих местах с ПЭВМ. Оснований для иных суждений и переоценки фактических обстоятельств дела апелляционный суд не усматривает.

Факт выявленных нарушений, указанных в оспариваемом предписании, подтвержден представленными доказательствами, в связи с чем, у заинтересованного лица имелись основания для направления заявителю предписания с указанием на устранение выявленных нарушений в установленный в нем срок. Установленный срок для исполнения предписания суд расценивает как достаточный, содержание предписания суд считает понятным в целях его исполнения.

Выдача предписания, которое основано на законе, не может нарушать права и законные интересы заявителя.

Таким образом, совокупность предусмотренных ст. 198, 201 АПК РФ оснований для признания предписаний недействительными полностью судом первой инстанции не установлена, апелляционный суд поддерживает данный вывод.

Кроме того, основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований послужил факт обращения учреждения в суд с настоящим заявлением с пропуском срока, установленного для обжалования предписания от 10.10.2014.

Частью 4 ст. 198 АПК РФ, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Срок для подачи соответствующего заявления не является пресекательным и может быть восстановлен арбитражным судом по ходатайству лица, участвующего в деле, обратившегося с таким заявлением, если суд признает причину пропуска срока уважительной.

Как установлено судом первой инстанции, предписание от 10.10.2014 получено заявителем 10.10.2014. Однако с требованием о его отмене учреждение обратилось в арбитражный суд только 03.12.2015, то есть с нарушением установленного трехмесячного срока с момента получения оспариваемого ненормативного акта.

Ходатайства о восстановлении пропущенного процессуального срока с указанием документально подтвержденных обстоятельств, объективно препятствующих обращению в суд в установленный срок, заявитель суду первой инстанции не представил.

Факт обращения заявителя с запросами в Роспотребнадзор не препятствовал одновременному обращению в арбитражный суд с требованием о признании недействительным предписания и может расцениваться лишь как обстоятельство, свидетельствующее о наличии уважительных причин для пропуска срока, при рассмотрении соответствующего ходатайства, не изменяя при этом порядка исчисления срока для обжалования.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно указал на пропуск срока на обжалование предписания как самостоятельное основание для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Изложенные в апелляционной жалобе заявителя доводы судом апелляционной инстанции отклонены в полном объеме, так как они не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права, не опровергают выводов суда первой инстанции, направлены лишь на переоценку установленных судом обстоятельств, оснований для которой суд апелляционной инстанции не усматривает.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции, принятое законно и обоснованно, следует оставить без изменения, отказав в удовлетворении апелляционной жалобы заявителя.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 февраля 2016 года по делу N А60-58227/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Н.В. Варакса Л.Ю. Щеклеина