Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2016 г. N 12АП-1760/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 14 сентября 2016 г. N Ф06-12585/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: дело направлено на новое рассмотрение, решение суда первой инстанции отменено

г. Саратов

26 мая 2016 г.

Дело N А57-21026/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 мая 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Александровой Л.Б., Луговского Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Курышовой Е.В.,

при участии в заседании:

от Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области - Сударкина Олеся Фаритовна, действующая по доверенности от 11.01.2016 N 01-20/2,

от комитета по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области - Сударкина Олеся Фаритовна, действующая по доверенности от 20.01.2016,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области - Лобанова Ольга Александровна, действующая по доверенности от 31.12.2015 N 02/2-8842,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области (Саратовская область, г. Балаково) и комитета по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области (Саратовская область, г. Балаково)

на решение арбитражного суда Саратовской области от 05 февраля 2016 года по делу N А57-21026/2015 (судья Землянникова В.В.)

по заявлению Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области (Саратовская область, г. Балаково)

заинтересованные лица:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (г. Саратов),

Индивидуальный предприниматель Высоцкий Владислав Иосифович (Саратовская область, г. Балаково),

Комитет по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области (Саратовская область, г. Балаково)

о признании недействительным решения

УСТАНОВИЛ:

Администрация Балаковского муниципального района Саратовской области (далее администрация, администрация БМР) обратилась в арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее Саратовское УФАС России, управление, антимонопольный орган) N 31-72/ов от 06.05.2015 года. При обращении в суд администрацией было заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного срока на обращение с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Комитет по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, Высоцкий Владислав Иосифович.

Решением арбитражного суда Саратовской области от 05 февраля 2016 года в удовлетворении заявленного ходатайства о восстановлении срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отказано. В удовлетворении заявленных требований о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области N 31-72/ов от 06.05.2015 отказано.

Администрация Балаковского муниципального района Саратовской области и комитет по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратились в апелляционный суд с жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить, ходатайство администрации о восстановлении срока подачи жалобы о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области N 31-72/ов от 06.05.2015 года и требования администрации о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области N 31-72/ов от 06.05.2015 года удовлетворить по основаниям, изложенным в апелляционных жалобах.

Саратовское УФАС России считает решение суда первой инстанции законным, обоснованным, апелляционные жалобы не подлежащим удовлетворению по основаниям, изложенным в отзыве.

Информация об отложении судебного разбирательства размещена на сайте суда в сети Интернет 20 апреля 2016 года.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу без участия Высоцкого Владислава Иосифовича, надлежащим образом извещенного о времени и месте проведения судебного заседания.

В порядке ст. 163 АПК РФ в судебном заседании, открытом 17.05.2016, объявлялся перерыв до 19.05.2016 года до 16 часов 00 минут.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей сторон, участвующих в судебном заседании, проверив доводы апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 04.12.2013 в Саратовское УФАС России поступила жалоба ИП Высоцкого В.И. (вх. N 67) на действия администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, выразившиеся в необоснованном отказе в выдаче градостроительного плана земельного участка.

06.05.2015 Саратовским УФАС России принято решение N 31-72/ов о признании администрации Балаковского муниципального района Саратовской области нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07 2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Не согласившись с принятым решением, Администрация Балаковского муниципального района Саратовской области обратилась в суд с указанными выше требованиями.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу об отсутствии уважительных причин для восстановления пропущенного срока, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ, и доказанности антимонопольным органом наличия в действиях администрации нарушений ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07 2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Апелляционная инстанция считает выводы суда первой инстанции об отсутствии уважительных причин для восстановления срока, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ, не соответствующими обстоятельствам дела по следующим основаниям.

В силу ст. 52 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон о защите конкуренции) решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 ст. 198 АПК РФ предусмотрено, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Как следует из материалов дела, резолютивная часть решения Саратовского УФАС по делу N 31-72/ов была оглашена 20.04.2015 г.

Полный текст решения антимонопольным органом был изготовлен 06.05.2015 г.

Пунктом 3.154 Приказа Федеральной антимонопольной службы от 25 мая 2012 г. N 339 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) предусмотрено, что копии решения не позднее одного рабочего дня, следующего за днем изготовления, направляются или вручаются липам, участвующим в деле, под расписку, а также размешается на официальном сайте антимонопольного органа.

В рассматриваемом случае обязанность по своевременному направлению в адрес администрации копии решения антимонопольным органом не исполнена. Доказательств обратного управлением не представлено.

Суд первой инстанции в оспариваемом судебном акте указал, что не обращение в антимонопольный орган за получением копии решения в течении трех месяцев не прерывает течение процессуального срока для обращения в арбитражный суд.

Однако, как следует из материалов дела, администрация Балаковского муниципального образования 29.06.2015 г. (то есть в пределах трехмесячного срока, предусмотренного для обжалования) в связи с неполучением полного текста решения антимонопольного органа обратилась в Саратовское УФАС с заявлением по делу N 31-72/ов о выдаче копии решения Саратовского УФАС от 20.04.2015 г. При этом была указана дата оглашения резолютивной части, так как дата полного текста решения администрации БМР известна не была.

В ответ на указанное заявление от 29.06.2015 г. копия решения в адрес администрации Балаковского муниципального района была направлена Саратовским УФАС только 18.08.2015 г. и поступила в администрацию 20.08.2015 г., то есть уже после истечения установленного ст. 52 Закона о защите конкуренции и ч. 4 ст. 198 АПК РФ срока на его обжалование.

Доказательств того, что управление направляло в адрес администрации решение по делу N 31-72/ов в период с 06.05.2015 г. по 18.08.2015 г. в материалы дела не представлено. Кроме того, факт направления копии решения только 18.08.2015 г. подтверждается представленными в материалами дела доказательствами (т. 1 л.д. 11-12) и не оспорен представителями антимонопольного органа.

В соответствии с ч. 2 ст. 199 АПК РФ к заявлению о признании решений и действий (бездействия) незаконными прилагаются документы, указанные в статье 126 настоящего Кодекса, а также текст оспариваемого акта, решения.

Непредставление антимонопольным органом полного текста решения, в пределах установленного законом трехмесячного срока на его обжалование, фактически лишило администрацию возможности своевременно обратиться в арбитражный суд за защитой своих прав. При этом администрация, согласно представленным в материалы дела доказательствам, проявила ту степень заботливости и осмотрительности, которая позволила бы в установленный срок обжаловать решение, но была лишена этой возможности, поскольку, не получив полный текст решения, не могла подать своевременно заявление о признании недействительным решения антимонопольного органа в связи с получением копии указанного решения за пределами срока на обжалование решения антимонопольного органа. Таким образом, срок на обращение в суд пропущен по уважительным и не зависящим от администрации причинам.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18.11.2004 г. N 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) государственных органов - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений, и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту.

Несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

В соответствии с ч. 1 ст. 117 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено Кодексом.

С учетом изложенных выше обстоятельств, суд апелляционной инстанции считает, что установленный срок на оспаривание решения антимонопольного органа N 31-72/ов от 06.05.2015 года был пропущен по причине несвоевременного направления антимонопольным органом в адрес администрации оспариваемого решения, в связи с чем апелляционная инстанция пришла к выводу о наличии уважительных причин для его восстановления.

Также суд апелляционной инстанции не соглашается с выводом суда первой инстанции о доказанности Саратовским УФАС России нарушений администрацией ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в отказе в выдаче Высоцкому В.И. градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 64:40:020209;1029, взысканием арендной платы по договору аренды земли N 632 от 07.12.2012 года, который по заявлению администрации признан недействительным, что свидетельствует о препятствии со стороны органов местного самоуправления в осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами.

Как было указано выше, 04.12.2013 в Саратовское УФАС России поступило заявление ИП Высоцкого В.И. (вх. N 67 от 04.12.2013) с жалобой на действия администрации Балаковского муниципального района Саратовской области в связи с необоснованным отказом в выдаче градостроительного плана земельного участка.

При рассмотрении спора судами установлено, что 21.11.2014 года Саратовским УФАС России на основании жалобы Высоцкого В.И. было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области.

В процессе рассмотрения дела N 31-72/ов Комиссией Саратовского УФАС России установлено, что 07.12.2012 на основании постановления Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 20.11.2012 N 5285 между Балаковским муниципальным районом Саратовской области (Арендодатель) и Высоцким Владиславом Иосифовичем (Арендатор) заключен договор аренды земли N 632, в соответствии с условиями которого арендатору предоставлен в аренду земельный участок общей площадью 500 кв. м. с кадастровым номером 64:40:02 02 09:1029, расположенный по адресу: г. Балаково, ул. Трнавская, район здания Сбербанка, с разрешенным использованием - земельные участки, предназначенные для размещения объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

В соответствии с пунктом 2.2 договора аренды, указанный договор заключен на 3 года - с 20 ноября 2012 года по 19 ноября 2015 года.

Согласно кадастровому паспорту указанного выше земельного участка от 25.12.2012 N 64/201/2012-160288 разрешенное использование указанного участка - земельные участки, предназначенные для размещения объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Письмом от 17.09.2013 ИП Высоцкий В.И. обратился в администрацию с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка кадастровым номером 64:40:02 02 09:1029 для размещения объекта связи.

25.09.2013 ИП Высоцкий В.И. направил в адрес администрации заявление о допущенной технической ошибке, в котором просил читать указанное заявление в следующей редакции: "прошу выдать градостроительный план земельного участка кадастровым номером 64:40:02 02 09:1029 для размещения магазина".

16.10.2013 администрация направила в адрес Высоцкого В.И. письмо исх. N 6139/01.1-18 с отказом в выдаче градостроительного плана, в связи с тем, что согласно договору аренды N 632 земельный участок с кадастровым номером 64:40:020209:1029 имеет разрешенное использование - размещение объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания, что не позволяет использовать земельный участок с кадастровым номером 64:40:020209:1029 для размещения здания отделения связи, как было указано в заявлении Высоцкого В.И. на выдачу градостроительного плана.

25.10.2013 администрация ответила на обращение Высоцкого В.И. от 25.09.2013 N 4134/13, указав, что рассмотрение вопроса о подготовке и утверждении градостроительного плана земельного участка, расположенного по адресу: г. Балаково, ул. Трнавская, район здания Сбербанка, для размещения здания магазина отложено до выяснения обстоятельств заключения договора субаренды данного земельного участка.

Администрация письмом от 18.11.2013 N 6922/01.1-18 сообщила заявителю о невозможности утверждения и выдачи градостроительного плана земельного участка для размещения магазина в связи с тем, что назначение объекта капитального строительства не соответствует градостроительному регламенту функциональной зоны ОД4, в которой расположен земельный участок, предусмотренному Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Балаково Балаковского муниципального района, утвержденными Решением Совета муниципального образования г. Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области от 23 сентября 2011 г. N 311.

Не согласившись с указанным отказом, Высоцкий В.И. обратился в арбитражный суд Саратовской области с заявлением о его оспаривании.

Решением арбитражного суда Саратовской области от 01 апреля 2014 года по делу N А57-20580/2013, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.06.2014 г. и постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 17.10.2014 г., суд признал незаконным отказ Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области в выдаче индивидуальному предпринимателю Высоцкому Владиславу Иосифовичу градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 64:40:020209:1029, расположенного по адресу: Саратовская область, г. Балаково, ул. Трнавская, район здания Сбербанка, выраженный в письме от 18.11.2013 N 6922/01.1-18.

Кроме того, Саратовским УФАС России установлено, что, предоставив земельный участок в аренду Высоцкому В.И., Администрация Балаковского муниципального района Саратовской области впоследствии, сама обратилась в суд с заявлением о признании недействительными постановлений Администрации от 15.10.2012 года N 4706 "Об утверждении схемы расположения и предварительном согласовании места размещения объекта по адресу: г. Балаково, ул. Трнавская, район здания Сбербанка" и от 20.11.2012 года N 5285 "О предоставлении в аренду Высоцкому В.И. земельного участка с кадастровым номером 64:40:020209:1029", а также договора аренды земельного участка N 632 от 07.12.2012 года и применении последствий недействительности ничтожной сделки (гражданское дело N 33-4931).

При рассмотрении указанного дела судом установлено, что Администрацией Балаковского муниципального района Саратовской области при предоставлении Высоцкому В.И. земельного участка были нарушены нормы земельного и градостроительного законодательства, поскольку цель предоставления земельного участка - строительство магазина мелкооптовой торговли - не соответствует видам разрешенного использования.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 27.08.2014 года, договор аренды земли N 632 от 07.12.2012 года признан недействительным.

Согласно информации Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 10.04.2015 года с 20.11.2012 года Высоцким В.И. были внесены платежи по арендной плате в размере 60 461 руб. 61 коп.

Учитывая установленные в ходе рассмотрения дела обстоятельства, Саратовское УФАС России признало Администрацию Балаковского муниципального района Саратовской области нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 года "О защите конкуренции".

Суд первой инстанции поддержал выводы управления о том, что действия Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, связанные с отказом в выдаче Высоцкому В.И. градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 64:40:020209;1029, взысканием арендной платы по договору аренды земли N 632 от 07.12.2012 года, который по заявлению Администрации признан недействительным, являются необоснованным препятствием со стороны органов местного самоуправления для осуществления деятельности хозяйствующими субъектами, что нарушает ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 года "О защите конкуренции".

Апелляционная инстанция, оценив в совокупности на основании статьи 71 АПК РФ, представленные в материалы дела доказательства, считает выводы антимонопольного органа, поддержанные судом первой инстанции, противоречащими нормам материального права, по следующим основаниям.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Таким образом, законодательство о защите конкуренции призвано регулировать законные рыночные отношения - экономические отношения, складывающиеся между производителями, продавцами, покупателями, потребителями товаров и услуг, органами государственного и муниципального управления в условиях ориентации на выгоду, экономической независимости хозяйствующих субъектов, рыночного ценообразования, конкуренции.

Соответственно, под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые решения и действия публичных органов власти (осуществляющих их функции организаций и органов), препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации РФ от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", следует, что антимонопольным органом должно быть доказано, что акты, действия органов, осуществляющих публичные полномочия, действительно привели или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В рассматриваемом случае для установления события нарушения антимонопольного законодательства необходимо установить, что действия органа местного самоуправления, выраженные в отказе в выдаче градостроительного плана земельного участка заявителю, препятствуют осуществлению деятельности данного хозяйствующего субъекта, и такие действия органа местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Кроме того, при квалификации актов, действий органов, осуществляющих публичные полномочия, по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган должен указать конкретные нормы антимонопольного законодательства, нарушенные этими органами.

Однако, как следует из оспариваемого решения антимонопольного органа, администрацией, по мнению управления, нарушены нормы земельного и градостроительного законодательства (т. 1 л.д.9 оборотная сторона)

Вопреки требованиям части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ об обязанности доказывания Саратовское УФАС России при рассмотрении настоящего дела не доказало, что допущенные администрацией нарушения земельного и градостроительного законодательства действительно привели или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Само по себе предоставление Высоцкому В.И. на дату заключения договора аренды недостоверной информации относительно земельного участка, который не мог быть ему предоставлен для строительства магазина мелкооптовой торговли объектов торговли, поскольку это не соответствует видам разрешенного использования, не свидетельствует о нарушении администрацией именно антимонопольного законодательства. Аналогичный вывод содержится в постановлении АС Поволжского округа от 09.02.2016 г. по делу N А65-10375/2015.

Суд первой инстанции, поддерживания доводы управления и признавая администрацию нарушившей ст. 15 Закона о защите конкуренции, сослался в том числе, на вступившее в законную силу решение арбитражного суда Саратовской области по делу N А57-20580/2013, которым признан незаконным отказ Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области в выдаче индивидуальному предпринимателю Высоцкому Владиславу Иосифовичу градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 64:40:020209:1029, расположенного по адресу: Саратовская область, г. Балаково, ул. Трнавская, район здания Сбербанка, выраженный в письме от 18.11.2013 N 6922/01.1-18.

Вместе с тем, отказ в выдаче градостроительного плана земельного участка не является безусловным основанием, свидетельствующим о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства, даже если данный отказ признан судом незаконным.

При рассмотрении дела N А57-20580/2013, признавая незаконным отказ администрации БМР в выдаче градостроительного плана земельного участка, суды трех инстанций сделали вывод о том, что градостроительный план земельного участка является документом, в котором содержатся сведения (сообщения, данные) о конкретном земельном участке, которые позволяют идентифицировать этот земельный участок и определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, недвижимости и т.д., а также сведения, необходимые для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах земельного участка. Каких-либо прав и ограничений данный документ не устанавливает.

Данный вывод основан на правовой позиции Верховного Суда РФ, изложенной в Решении ВС РФ от 14.05.2012 г. N АКПИ12-290, согласно которой подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа, не обусловленной необходимостью обоснования целей истребования градостроительного плана и требованием о предоставлении заявителем каких-либо документов, за исключением тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.

Таким образом, градостроительный план земельного участка представляет собой документ, выдача которого сама по себе не наделяет какими-либо правами и не ограничивает какие-либо права лица, обратившегося за его выдачей, поскольку данный документ содержит только информацию о правилах использования данного земельного участка на основании документов территориального планирования и сведений градостроительного регламента, действующего на соответствующей территории в границах определенной территориальной зоны, то есть носит информационный, а не правообразующий характер.

Соответственно, отказ уполномоченного органа в выдаче градостроительного плана заявителю сам по себе не может повлиять на ограничение конкуренции либо привести к угрозе ее возникновения на товарном рынке.

Исходя из правовой природы указанного документа, правовых последствий для заявителя, суд апелляционной инстанции считает, что отказ администрации БМР в выдаче Высоцкому В.И. градостроительного плана земельного участка, не повлек наступления конкретных негативных последствий для конкуренции, не привел и не мог привести к устранению либо недопущению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов, созданию дискриминационных условий на указанном рынке, в связи с чем, отсутствуют основания для признании администрации БМР нарушившей ст.15 Закона о защите конкуренции.

Вывод Саратовского УФАС, изложенный в решении о том, что невыдача градостроительного плана необоснованно препятствует осуществлению хозяйственной деятельности, создает административные барьеры в оформлении разрешительной документации на строительство, суд апелляционной инстанции считает необоснованным, поскольку, выдача градостроительного плана земельного участка не является бесспорным основанием для выдачи разрешения на строительство, не обязывает заявителя использовать его в целях получения разрешения на строительство объекта капитального строительства.

В обжалуемом решении суд первой инстанции также согласился с выводами комиссии Саратовского УФАС России о том, что Администрация Балаковского муниципального района Саратовской области, предоставив Высоцкому В.И. земельный участок и взимая арендную плату по договору аренды земли N 632 от 07.12.2012, который впоследствии, по заявлению администрации был признан недействительным, в связи с предоставлением земельного участка с нарушением норм земельного и градостроительного законодательства, нарушила ч. 1. ст. 15 Закона о защите конкуренции. Указанные обстоятельства, по мнению суда первой инстанции, также привели к тому, что 16.01.2014 года Высоцкий В.И. прекратил деятельность в качестве индивидуального предпринимателя.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции не соответствующими обстоятельствам дела по следующим основаниям.

Изложенные в решении управления выводы, поддержанные судом первой инстанции, о том, что договор аренды N 632 от 07.12.2012 г., заключенный с Высоцким В.И., был признан судом недействительным по заявлению администрации БМР, а также на то, что по указанному договору, в период его действия администрацией БМР взималась арендная плата, что свидетельствует о нарушении прав Высоцкого В.И., выходит за пределы поданной Высоцким В.И. жалобы, в которой он ссылался на нарушение его прав, заключающееся в не выдаче ему градостроительного плана земельного участка. По факту прекращения хозяйственной деятельности предпринимателя, управлением в ходе проверки не доказана причинно-следственная связь между указанными обстоятельствами и прекращением Высоцким В.И. деятельности в качестве ИП.

Кроме того, суд первой инстанции не учел, что договор аренды N 632 от 07.12.2012 признан недействительным определением судебной коллегией по гражданским делам Саратовского областного суда по делу N 33-4931, по иску администрации только 27.08.2014, тогда как деятельность в качестве индивидуального предпринимателя Высоцкий В.И. прекратил 16.01.2014, то есть еще до принятия соответствующего судебного акта (т.1 л.д.36-37).

Выводы суда первой инстанции и антимонопольного органа о необоснованном взимании администрацией БМР с Высоцкого В.А. арендной платы по договору, признанному впоследствии недействительным, противоречат вступившим в законную силу судебным актам суда общей юрисдикции.

В частности, Саратовский областной суд при рассмотрении дела N 33-4931, признавая недействительным договор аренды N 632 от 07.12.2012 г., заключенный между Балаковским муниципальным районом Саратовской области в лице администрации БМР и Высоцким В.И. в отношении земельного участка общей площадью 500 кв. м. с кадастровым номером 64:40:02 02 09:1029, расположенного по адресу: г. Балаково, ул. Трнавская, район здания Сбербанка, применил последствия недействительности сделки, в виде прекращения зарегистрированного в ЕГРП права аренды и обязал Высоцкого В.И. возвратить администрации БМР указанный выше земельный участок.

При этом, вступившим в законную силу судебным актом на администрацию БМР не возложена обязанность по возврату Высоцкому В.И. оплаченной им арендной платы.

Кроме того, апелляционным определением от 05.10.2015 года Балаковского районного суда Саратовской области по делу N 11-85/2015 с Высоцкого В.И. взыскано неосновательное обогащение за фактическое пользование земельным участком с кадастровым номером 64:40.020209:1029, расположенный по адресу: г. Балаково, ул. Трнавская, район здания Сбербанка, площадью 500 кв.м. за период с 01.10.2014 г. по 14.04.2015 г. в размере 23 559,55 руб., а также проценты, начисленные на сумму неосновательного обогащения за фактическое пользование земельным участком за период с 01.10.2014 г. по 24.04.2015 г. в размере 795,88 руб.

Указанным апелляционным определением установлено, что Высоцкий В.И. не возвратил администрации земельный участок, ранее выступавший предметом договора аренды земли, который впоследствии признан недействительным по решению суда. В указанный выше период Высоцкий В.И. пользовался земельным участком без договора аренды, при этом плату за пользование данным участком не производил.

Право на взыскание арендной платы требует наличие договора аренды земельного участка, но если такой договора не заключался, а фактическое пользование земельным участком осуществлялось, то собственник земли имеет право на взыскание сумм, равных арендной плате как суммы неосновательного обогащения пользователя. Факт пользования указанным земельным участком также подтверждается актом-приема передачи, в соответствии с которым Высоцкий В.И. только 29.06.2015 г. передал земельный участок с кадастровым номером 64:40:02 02 09:1029, расположенный по адресу: г. Балаково, ул. Трнавская, район здания Сбербанка с разрешенным использованием - земельные участки, предназначенные для размещения объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания в границах, площадью 500 кв.м.

Таким образом, вступившие в законную силу судебные акты суда общей юрисдикции, акт приема передачи земельного участка подтверждают правомерность взимания (получения) администрацией БМР арендной платы за фактическое использование Высоцким В.И. земельного участка, ранее выступавшего предметом договора аренды земли N 632 от 07.12.2012.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что в рамках рассматриваемого дела, антимонопольный орган не доказал, что указанные выше действия администрации БМР повлекли наступление конкретных негативных последствий для конкуренции, привели или могли привести к устранению либо недопущению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов, созданию дискриминационных условий на указанном рынке, а, следовательно, у суда первой инстанции отсутствовали основания для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Оценивая действия (бездействия) органов местного самоуправления на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства с учетом функции и полномочий антимонопольного органа, перечисленных в статьях 22 и 23 Закона о защите конкуренции, и направленных на защиту конкуренции, антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти градостроительного, земельного или какого-либо иного законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.

Отказ в выдаче градостроительного плана земельного участка, взимание арендной платы по договору аренды N 632 от 07.12.2012 г., который по заявлению администрации признан судом недействительным, и квалификация антимонопольным органом указанных действий как нарушение градостроительного и земельного законодательства, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о наличии признаков нарушения администрацией БМР антимонопольного законодательства.

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенных выше обстоятельств апелляционной суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению. Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области N 31-72/ов от 06.05.2015 подлежит признанию недействительным, как не соответствующее ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных требований подлежит отмене как не соответствующее обстоятельствам дела и нормам материального права.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Саратовской области от 05 февраля 2016 года по делу N А57-21026/2015 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

Удовлетворить ходатайство Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области о восстановлении срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Восстановить срок, установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области N 31-72/ов от 06.05.2015.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

Л.Б. Александрова Н.В. Луговской