Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июня 2016 г. N 11АП-5769/16

г. Самара

01 июня 2016 г.

Дело N А72-12427/2015

Резолютивная часть постановления объявлена: 25 мая 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено: 01 июня 2016 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Драгоценновой И.С.,

судей Поповой Е.Г., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Лаврской Е.В.,

без участия в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале N 3, дело по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Таушкиной Людмилы Александровны на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 11 марта 2016 года по делу N А72-12427/2015 (судья Лубянова О.А.), принятое по заявлению индивидуального предпринимателя Таушкиной Людмилы Александровны (ОГРНИП 304732722900104), заинтересованные лица: Администрация города Ульяновска, Комитет по развитию предпринимательства, потребительского рынка по защите прав потребителей администрации города Ульяновска, о признании незаконным отказа во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов (временных сооружений) на территории муниципального образования город Ульяновск, утвержденную Постановлением администрации города Ульяновска от 22.03.2013 N1183 земельного участка, ориентировочной площадью 350 кв.м., расположенного по адресу: г.Ульяновск, северо-западнее дома N8 по ул.Луначарского, изложенный в Выписке из протокола заседания рабочей группы по разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов от 26.06.2015 N15,

об обязании заинтересованных лиц в пределах предоставленных им полномочий включить

земельный участок, ориентировочной площадью 350 кв.м., расположенный по адресу:

г.Ульяновск, северо-западнее дома N 8 по ул.Луначарского, в схему размещения нестационарных торговых объектов (временных сооружений) на территории муниципального образования "город Ульяновск", утвержденную постановлением Администрации города Ульяновска от 22.03.2013 N 1183,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Таушкина Людмила Александровна (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением к Администрации города Ульяновска, Комитету по развитию предпринимательства, потребительского рынка по защите прав потребителей администрации города Ульяновска (далее - заинтересованные лица), о признании незаконным отказа во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов (временных сооружений) на территории муниципального образования город Ульяновск, утвержденную Постановлением администрации города Ульяновска от 22.03.2013 N 1183 земельного участка, ориентировочной площадью 350 кв.м., расположенного по адресу: г.Ульяновск, северо-западнее дома N 8 по ул.Луначарского, изложенный в Выписке из протокола заседания рабочей группы по разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов от 26.06.2015 N 15, об обязании заинтересованных лиц в пределах предоставленных им полномочий включить земельный участок, ориентировочной площадью 350 кв.м., расположенного по адресу: г.Ульяновск, северо-западнее дома N 8 по ул.Луначарского, в схему размещения нестационарных торговых объектов (временных сооружений) на территории муниципального образования "город Ульяновск", утвержденную постановлением Администрации города Ульяновска от 22.03.2013 N 1183.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 11 марта 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с выводами суда, заявитель подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и вынести по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных заявителем требований в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы ссылается на неполное исследование судом обстоятельств дела, неправильное применение норм материального права.

В жалобе указывает на то, что в материалы дела не представлены доказательства нахождения испрашиваемого земельного участка для размещения нестационарного торгового объекта в состав зеленого фонда, размещение нестационарного торгового объекта заявителя не влечет негативного воздействия на какие-либо территории зеленого фонда и не препятствует осуществлению функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Податель жалобы также ссылается на то, что ответчиком не представлены надлежащие доказательства того, что испрашиваемый заявителем земельный участок не свободен от прав третьих лиц, что в отношении спорного участка установлены ограничения в его обороте.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещены, в связи с чем, апелляционная жалоба в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ рассмотрена в их отсутствие.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Ульяновской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

01.06.2015 индивидуальным предпринимателем Таушкиной Людмилой Александровной подано заявление в Комитет по развитию предпринимательства, потребительского рынка и защите прав потребителей администрации города Ульяновска о включении в схему размещения нестационарных торговых объектов (временных сооружений) на территории муниципального образования город Ульяновск, утвержденную Постановлением администрации города Ульяновска от 22.03.2013 N 1183, земельного участка, ориентировочной площадью 350 кв.м., расположенного по адресу: г. Ульяновск, северо-западнее дома N 8 по ул. Луначарского с приложением схемы размещения нестационарного торгового объекта.

В дальнейшем 03.06.2015 площадь испрашиваемого земельного участка уточнена заявителем до 70 кв.м.

05.06.2015 на заседании рабочей группы по разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов по вопросу "О внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Ульяновск" было решено рассмотреть данный вопрос повторно (протокол N 13).

26.06.2015 по результатам рассмотрения вышеуказанного заявления на заседании рабочей группы по разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов по вопросу "О внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Ульяновск", заявителю было отказано во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов (временных сооружений) на территории муниципального образования город Ульяновск земельного участка, площадью 70 кв.м., расположенного по адресу: г. Ульяновск, северо-западнее дома N 8 по ул. Луначарского (пункт 1.1 Выписки из протокола заседания рабочей группы по разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов от 26.06.2015 N 15).

В качестве оснований для отказа во внесении изменений в схему нестационарных торговых объектов в части дополнения ее нестационарным торговым объектом, ориентировочной площадью 70 кв.м указано, что по информации Комитета по охране окружающей среды администрации города Ульяновска земельный участок относится к зоне зеленых насаждений общего пользования. В соответствии с требованиями пункта 2 статьи 61 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", пунктов 14.3.3, 14.3.4 постановления Главы города Ульяновска от 24.04.2008 N 2951 "О правилах благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск" на территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, не соответствующая целевому назначению.

Заявитель, полагая, что отказ противоречит закону и нарушает его права, обратился в суд с заявлением, ссылаясь на отсутствие ограничений в обороте спорного участка, а также на то, что исходя из фрагмента генерального плана г. Ульяновска испрашиваемое место размещения расположено в границах территории коммерческо - деловых общественных центров вне жилых зон. Размещение нестационарного торгового объекта заявителя не влечет негативного воздействия на какие-либо территории зеленого фонда и не воспрепятствуют осуществлению какими-либо территориями зеленого фонда функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых отказано в удовлетворении заявления.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Статьей 39.36 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях и земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 10 части 1 статьи 14, пункт 18 части 1 статьи 15, статья 15.1, подпункт 15 части 1 статьи 16, глава 8) к полномочиям органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности относится создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли; утверждение схем размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 10 Закона N 381-ФЗ схемой должно предусматриваться размещение не менее чем шестьдесят процентов нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность, от общего количества нестационарных торговых объектов.

Согласно части 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Приказом Министерства сельского хозяйства Ульяновской области от 27.01.2012 N 47, с учетом изменений, внесенных Приказами N8 от 28.02.2014 и N 233 от 26.04.2012, утвержден "Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Ульяновской области" (далее Порядок N 47).

Из пункта 2 Порядка следует, что размещение нестационарных торговых объектов осуществляется на земельных участках, в зданиях и сооружениях, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности в соответствии со схемами размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Таким образом, целью утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов является не регулирование отношений по распоряжению земельными участками в границах муниципального образования, не связанных со строительством, а необходимость обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

22 марта 2013 года постановлением администрации города Ульяновска N 1183 утверждена "Схема размещения нестационарных торговых объектов (временных сооружений) на территории муниципального образования "город Ульяновск"".

Схемой размещение нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Ульяновск" размещение торгового павильона по адресу: г. Ульяновск, северо-западнее дома N 8 по ул. Луначарского не предусмотрено.

Согласно пункту 17 Порядка N 47 схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается в соответствии с архитектурными, градостроительными, строительными и пожарными нормами и правилами, проектами планировки и благоустройства территории муниципального образования в Ульяновской области.

Как указал заявитель, заинтересованными лицами не представлено доказательств того, что испрашиваемый земельный участок используется иными лицами, либо в отношении данного участка установлены ограничения в обороте, что является, по мнению заявителя, исчерпывающим перечнем для отказа во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов. При этом заявитель сослался на пункт 8 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 (далее Правила N 772). Указанный довод заявителя суд считает необоснованным по следующим основаниям.

Согласно пункту 2 статьи 10 Закона N 381-ФЗ Порядок включения в схему размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Во исполнение Закона N 381-ФЗ постановлением Правительства РФ N 772 от 29.09.2010 утверждены "Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов".

Согласно пункта 1 Правил N 772 правила определяют порядок включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности (в федеральной собственности или в собственности субъекта Российской Федерации), в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемую органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Данный правовой акт регламентирует порядок включения в схему размещения нестационарных торговых объектов соответствующего муниципального образования нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках и в зданиях, находящихся в государственной собственности Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации, и в силу п. 1 Правил N 772 не распространяется на порядок рассмотрения органом местного самоуправления заявлений частных лиц о включении в схему размещения нестационарных торговых объектов новых торговых объектов, расположенных на землях муниципального образования либо в зданиях, находящихся в собственности муниципалитета.

В данном деле имеет место именно рассмотрение органом местного самоуправления заявления частного лица о включении в схему размещения нестационарных торговых объектов новых торговых объектов, расположенных на землях муниципального образования.

В соответствии с п. 8 Правил N 722 основанием для отказа в согласовании включения объектов в схему размещения является отсутствие неиспользуемых земельных участков, зданий, строений и сооружений, находящихся в государственной собственности, а также установленные законодательством Российской Федерации ограничения в их обороте.

Пунктами 3 - 8 Правил N 772 закреплены положения, касающиеся порядка обращения органа местного самоуправления в уполномоченный орган государственной власти с заявлением о включении торгового объекта в схему размещения нестационарных торговых объектов (в связи с нахождением земельного участка либо здания в государственной собственности), а также согласования органом государственной власти включения испрашиваемого торгового объекта в схему размещения нестационарных торговых объектов. Текст пункта 8 Правил N 772 не содержит каких-либо императивных правил рассмотрения органом местного самоуправления обращений частных лиц о включении новых торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов территории муниципального образования.

Исходя из изложенного, суд правомерно отклонил довод заявителя о том, что п. 8 Правил N 772 содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа во включении нового торгового объекта в схему размещения нестационарных торговых объектов применительно к рассматриваемым правоотношениям.

Не изменяет данных обстоятельств и то, что на Правила N 772 имеется ссылка в пункте 3 Порядка N 47, поскольку в нем также идет речь о включении нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности (в федеральной собственности или в собственности субъекта Российской Федерации), в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемую органом местного самоуправления.

Испрашиваемый земельный участок в государственной собственности не находится.

Доказательства, подтверждающее обратное сторонами не представлены.

Из определения Конституционного Суда Российской Федерации N 225-О от 29.01.2015 следует, что реализация законоположений в части включения нового торгового объекта в схему размещения нестационарных торговых объектов по заявлению лица, обратившегося в орган местного самоуправления должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантией свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий - с другой.

Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условия для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства.

Подаваемые субъектами предпринимательства заявления не являются безусловным основанием для включения мест в схему размещения нестационарных торговых объектов.

Таким образом, орган местного самоуправления, с учетом необходимости обеспечения соблюдения и поддержания санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, а также перечисленных целей, свободен в выборе мест (адресов), включаемых в схему размещения нестационарных торговых объектов, из всех возможных (допустимых) вариантов, а, субъекты предпринимательской деятельности не наделены правом требовать включения конкретных мест (адресов) в схему.

Отсутствие в схеме мест нахождения киосков, павильонов по адресу, указанному заявителем не является ограничением доступа на рынок торговли, поскольку не лишает предпринимателя права претендовать на размещение нестационарных торговых объектов в другом месте, которое входит в перечень, содержащийся в схеме.

Статьей 61 Федерального закона РФ от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений.

Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.

На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Постановлением Главы города Ульяновска от 24.04.2008 N 2951 "О Правилах благоустройства территории муниципального образования "Город Ульяновск" утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования "Город Ульяновск".

Как указано в п. 14.1.1 Правил зеленый фонд муниципального образования "город Ульяновск" представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах муниципального образования "город Ульяновск". К зеленым насаждениям относятся деревья, кустарники, газон и естественная травянистая растительность.

В пункте 14.3.1 Правил установлено, что осуществление градостроительной и иной деятельности на территории города Ульяновска не должно приводить к снижению абсолютных и удельных показателей площади и видового разнообразия зеленого фонда, чрезмерному омоложению либо старению деревьев, их повреждению и усыханию.

На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (в т.ч. использование территории без учета установленных видов разрешенного использования) (пункт 14.3.3 Правил N 2951).

На озелененных территориях запрещается в том числе использовать по нецелевому назначению участки, предназначенные для озеленения (в т.ч. использовать насаждения в качестве несущих (опорных, фиксирующих) конструкций для ограждений, крепления проводов и шнуров (кроме случаев украшения насаждений для праздничного оформления), качелей и иных элементов детских игровых площадок, спортивных снарядов, информационных щитов, привязи для животных, заготавливать в санитарно-защитных зонах (включая полосы отвода автомагистралей) плоды, лекарственное сырье, сено, веточный корм, выращивать садово-огородную продукцию (пункт 14.3.4).

Согласно фрагмента из Генерального плана города Ульяновска испрашиваемый участок находится в зоне зеленых насаждений общего пользования (л.д. 101). Факт нахождения зеленой зоны на испрашиваемом земельном участке подтверждается и фотографиями.

Как верно указано судом, одним из принципов земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 18.06.2013 N 136/13, часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правила землепользования и застройки призваны обеспечить не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и законные интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов местного самоуправления при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются: генеральные планы городских округов.

По смыслу положений части 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану.

При таких обстоятельствах, поскольку Правила застройки и землепользования в г.Ульяновске не соответствуют генеральному плану города Ульяновска в части указания зон, то сделал правильный вывод о том, что до внесения изменений в правила застройки и землепользования в г. Ульяновске данные правила подлежат применению только в части не противоречащей Генеральному плану города Ульяновска.

При этом судом правомерно не принят в качестве надлежащего доказательства по делу фрагмент генерального плана, представленного заявителем (л.д. 106), т.к. из представленной схемы невозможно установить адрес местонахождения участка, названия улиц на представленном фрагменте нечитаемы.

Принимая во внимание все вышеизложенное в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о том, что заявленные требования удовлетворению не подлежат.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся фактически к повторению утверждений исследованных и правомерно отклоненных арбитражным судом первой инстанции, не могут служить основанием для отмены или изменения судебного акта, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ульяновской области от 11 марта 2016 года по делу N А72-12427/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

И.С. Драгоценнова

Судьи

Е.Г. Попова Е.Г. Филиппова