Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 июня 2016 г. N 11АП-6102/16

г. Самара

06 июня 2016 г.

Дело N А72-15658/2015

Резолютивная часть постановления объявлена: 30 мая 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено: 06 июня 2016 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Драгоценновой И.С.,

судей Семушкина В.С., Юдкина А.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Лаврской Е.В.,

без участия в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале N 3, дело по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Таушкиной Людмилы Александровны

на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 25 марта 2016 года по делу N А72-15658/2015 (судья Корастелёв В.А.),

принятое по заявлению индивидуального предпринимателя Таушкиной Людмилы Александровны (ОГРНИП 304732722900104, ИНН 732600148480),

к администрации города Ульяновска, (ОГРН 1027301171446, ИНН 7303014573),

к Комитету по развитию предпринимательства, потребительского рынка и защите прав потребителей администрации города Ульяновска (ОГРН 1027301186110, ИНН 7303019003),

об оспаривании отказа, об обязании,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Таушкина Людмила Александровна (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением к администрации города Ульяновска, Комитету по развитию предпринимательства, потребительского рынка и защите прав потребителей администрации города Ульяновска (далее - ответчики), о признании незаконным отказа во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов (временных сооружений) на территории муниципального образования город Ульяновск, утвержденную постановлением администрации города Ульяновска от 22.03.2013 N 1183, земельного участка, ориентировочной площадью 50 кв.м, расположенного по адресу: г. Ульяновск, восточнее жилого дома N 1 по ул. Скочилова, изложенный в Выписке из протокола заседания рабочей группы по разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов от 31.07.2015 N 17; о возложении на ответчика обязанности в пределах предоставленных им полномочий внести изменения в схему размещения нестационарных торговых объектов (временных сооружений) на территории муниципального образования "город Ульяновск",

утвержденную постановлением администрации города Ульяновска от 22.03.2013 N 1183, в части включения в нее земельного участка, ориентировочной площадью 50 кв.м, расположенного по адресу: г. Ульяновск, восточнее жилого дома N 1 по ул. Скочилова, для размещения торгового павильона заявителя.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 25 марта 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с выводами суда, индивидуальный предприниматель Таушкина Людмила Александровна подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и вынести по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы ссылается на неполное исследование обстоятельств дела, неправильное применение норм материального права.

В жалобе указывает на то, что в материалах дела отсутствуют доказательства того, что испрашиваемый заявителем земельный участок используется иными лицами либо в отношении данного участка установлены ограничения в его обороте, считает, что на стадии рассмотрения дела судом первой инстанции не была точно установлена принадлежность испрашиваемого земельного участка для размещения торгового павильона, подтверждающие принадлежность документы в материалы дела не представлены, судом не проверялась правильность процедуры рассмотрения заявления в зависимости от принадлежности земельного участка и не проверялись полномочия Администрации города Ульяновска по рассмотрению соответствующих заявлений и принятию соответствующих решений.

Кроме того, податель жалобы считает несостоятельной ссылку на отрицательное заключение Комитета по охране окружающей среды администрации города Ульяновска о невозможности размещения на испрашиваемом земельном участке торгового павильона заявителя в связи с расположением на испрашиваемом земельном участке зеленых насаждений.

По мнению подателя жалобы Администрация города Ульяновска злоупотребляет правом, что ущемляет права предпринимателей и препятствует развитию малого и среднего торгового бизнеса.

Администрация города Ульяновска Комитета по развитию предпринимательства, потребительского рынка и защите прав потребителей администрации города Ульяновска апелляционную жалобу отклонила по мотивам, изложенным в отзыве на нее.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещены, в связи с чем, апелляционная жалоба в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ рассмотрена в их отсутствие.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Ульяновской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, отзыва, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

01.06.2015 индивидуальным предпринимателем Таушкиной Л.А. подано заявление в Комитет по развитию предпринимательства, потребительского рынка и защите прав потребителей администрации города Ульяновска о включении в схему размещения нестационарных торговых объектов (временных сооружений) на территории муниципального образования город Ульяновск, утвержденную Постановлением администрации города Ульяновска от 22.03.2013 N 1183, земельного участка, ориентировочной площадью 400 кв.м., расположенного по адресу: г. Ульяновск, северо-западнее жилого дома N 1 по ул. Скочилова.

В дальнейшем площадь испрашиваемого земельного участка скорректирована заявителем до 50 кв.м., местоположение участка изменено - на восточнее жилого дома N 1 по ул. Скочилова, приложена уточненная схема о предполагаемом размещении торгового павильона.

По результатам рассмотрения заявления предпринимателю отказано во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов (временных сооружений) на территории муниципального образования город Ульяновск, утвержденную постановлением администрации города Ульяновска от 22.03.2013 N 1183, земельного участка, ориентировочной площадью 50 кв.м., расположенного по адресу: г.Ульяновск, восточнее дома N 1 по ул. Скочилова (пункт 1.1 Выписки из протокола заседания рабочей группы по разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов от 31.07.2015 N 17).

Основанием отказа во внесении изменений в схему нестационарных торговых объектов в части дополнения ее нестационарным торговым объектом площадью 50 кв.м послужило то, что по информации Комитета по охране окружающей среды администрации города Ульяновска земельный участок относится к зоне зеленых насаждений общего пользования. В соответствии с требованиями пункта 2 статьи 61 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", пунктов 14.3.3, 14.3.4 постановления Главы города Ульяновска от 24.04.2008 N 2951 "О правилах благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск" на территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, не соответствующая целевому назначению.

Заявитель, полагая, что отказ противоречит закону и нарушает его права, обратился в суд с заявлением.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых отказано в удовлетворении заявления.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Согласно ст.39.36 Земельного кодекса РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях и земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 10 части 1 статьи 14, пункт 18 части 1 статьи 15, статья 15.1, подпункт 15 части 1 статьи 16, глава 8) к полномочиям органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности относится создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли; утверждение схем размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 10 Закона N 381-ФЗ схемой должно предусматриваться размещение не менее чем шестидесяти процентов нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность, от общего количества нестационарных торговых объектов.

Согласно части 3 статьи 10 Закона N 81-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Приказом Министерства сельского хозяйства Ульяновской области от 27.01.2012 N 47, с учетом изменений, внесенных Приказами N 8 от 28.02.2014 и N 233 от 26.04.2012, утвержден "Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Ульяновской области" (далее Порядок N 47).

Согласно пункта 2 Порядка размещение нестационарных торговых объектов осуществляется на земельных участках, в зданиях и сооружениях, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности в соответствии со схемами размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Таким образом, целью утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов является не регулирование отношений по распоряжению земельными участками в границах муниципального образования, не связанных со строительством, а необходимость обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

22.03.2013 постановлением администрации города Ульяновска N 1183 утверждена "Схема размещения нестационарных торговых объектов (временных сооружений) на территории муниципального образования "город Ульяновск"".

Указанной схемой размещение нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Ульяновск" размещение торгового павильона по адресу: г. Ульяновск, восточнее жилого дома N 1 по ул. Скочилова, не предусмотрено.

Согласно пункту 17 Порядка N 47 схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается в соответствии с архитектурными, градостроительными, строительными и пожарными нормами и правилами, проектами планировки и благоустройства территории муниципального образования в Ульяновской области.

Исходя из изложенного, судом правомерно отклонен довод заявителя, приведенный также и в апелляционной жалобе, о том, что заинтересованными лицами не представлено доказательств того, что испрашиваемый земельный участок используется иными лицами, либо в отношении данного участка установлены ограничения в обороте, что является, по мнению заявителя, исчерпывающим перечнем для отказа во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов. При этом заявитель сослался на пункт 8 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 (далее Правила N 772).

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Закона N 381-ФЗ Порядок включения в схему размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Во исполнение Закона N 381-ФЗ постановлением Правительства РФ N 772 от 29.09.2010 утверждены "Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов".

Согласно пункта 1 Правил N 772 правила определяют порядок включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности (в федеральной собственности или в собственности субъекта Российской Федерации), в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемую органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Данный правовой акт регламентирует порядок включения в схему размещения нестационарных торговых объектов соответствующего муниципального образования нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках и в зданиях, находящихся в государственной собственности Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации, и в силу п. 1 Правил N 772 не распространяется на порядок рассмотрения органом местного самоуправления заявлений частных лиц о включении в схему размещения нестационарных торговых объектов новых торговых объектов, расположенных на землях муниципального образования либо в зданиях, находящихся в собственности муниципалитета.

Суд верно установил, что в рассматриваемом деле имеет место именно рассмотрение органом местного самоуправления заявления частного лица о включении в схему размещения нестационарных торговых объектов нового торгового объекта, расположенного на землях муниципального образования.

В соответствии с п. 8 Правил N 722 основанием для отказа в согласовании включения объектов в схему размещения является отсутствие неиспользуемых земельных участков, зданий, строений и сооружений, находящихся в государственной собственности, а также установленные законодательством Российской Федерации ограничения в их обороте.

Пунктами 3 - 8 Правил N 772 закреплены положения, касающиеся порядка обращения органа местного самоуправления в уполномоченный орган государственной власти с заявлением о включении торгового объекта в схему размещения нестационарных торговых объектов (в связи с нахождением земельного участка либо здания в государственной собственности), а также согласования органом государственной власти включения испрашиваемого торгового объекта в схему размещения нестационарных торговых объектов. Текст пункта 8 Правил N 772 не содержит каких-либо императивных правил рассмотрения органом местного самоуправления обращений частных лиц о включении новых торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов территории муниципального образования.

Следовательно, довод заявителя о том, что п. 8 Правил N 772 содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа во включении нового торгового объекта в схему размещения нестационарных торговых объектов применительно к рассматриваемым правоотношениям, является ошибочным.

Суд верно указал, что не изменяет данных обстоятельств и то, что на Правила N 772 имеется ссылка в пункте 3 Порядка N 47, поскольку в нем также идет речь о включении нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности (в федеральной собственности или в собственности субъекта Российской Федерации), в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемую органом местного самоуправления.

Испрашиваемый земельный участок в государственной собственности не находится.

Доказательства, подтверждающие обратное, в материалы дела не представлены.

Согласно правовой позиции Определения Конституционного Суда Российской Федерации N 225-О от 29.01.2015 реализация законоположений в части включения нового торгового объекта в схему размещения нестационарных торговых объектов по заявлению лица, обратившегося в орган местного самоуправления должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантией свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий - с другой.

Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условия для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства.

Подаваемые субъектами предпринимательства заявления не являются безусловным основанием для включения мест в схему размещения нестационарных торговых объектов.

Следовательно, орган местного самоуправления, с учетом необходимости обеспечения соблюдения и поддержания санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, а также перечисленных целей, свободен в выборе мест (адресов), включаемых в схему размещения нестационарных торговых объектов, из всех возможных (допустимых) вариантов, а, субъекты предпринимательской деятельности не наделены правом требовать включения конкретных мест (адресов) в схему.

Отсутствие в схеме мест нахождения киосков, павильонов по адресу, указанному заявителем, не является ограничением доступа на рынок торговли, поскольку не лишает предпринимателя права претендовать на размещение нестационарных торговых объектов в другом месте, которое входит в перечень, содержащийся в схеме.

Заявитель по настоящему делу ни при подаче своего заявления в орган местного самоуправления, ни в суд не представил доказательств того, что предлагаемое ею изменение утвержденной схемы размещения нестационарных торговых объектов будет в большей степени соответствовать целям устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в данном конкретном, испрашиваемом предпринимателем месте.

Кроме того, как верно указал суд, статьей 61 Федерального закона РФ от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений.

Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.

На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Постановлением Главы города Ульяновска от 24.04.2008 N 2951 "О Правилах благоустройства территории муниципального образования "Город Ульяновск" утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования "Город Ульяновск".

Согласно пункту 14.1.1 вышеуказанных Правил зеленый фонд муниципального образования "город Ульяновск" представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах муниципального образования "город Ульяновск". К зеленым насаждениям относятся деревья, кустарники, газон и естественная травянистая растительность.

В пункте 14.3.1 Правил установлено, что осуществление градостроительной и иной деятельности на территории города Ульяновска не должно приводить к снижению абсолютных и удельных показателей площади и видового разнообразия зеленого фонда, чрезмерному омоложению либо старению деревьев, их повреждению и усыханию.

На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (в т.ч. использование территории без учета установленных видов разрешенного использования) (пункт 14.3.3 Правил N 2951).

На озелененных территориях запрещается, в том числе, использовать по нецелевому назначению участки, предназначенные для озеленения (в т.ч. использовать насаждения в качестве несущих (опорных, фиксирующих) конструкций для ограждений, крепления проводов и шнуров (кроме случаев украшения насаждений для праздничного оформления), качелей и иных элементов детских игровых площадок, спортивных снарядов, информационных щитов, привязи для животных, заготавливать в санитарно-защитных зонах (включая полосы отвода автомагистралей) плоды, лекарственное сырье, сено, веточный корм, выращивать садово-огородную продукцию (пункт 14.3.4).

Согласно представленному в материалы дела фрагменту Генерального плана города Ульяновска и фотографий данной конкретной местности испрашиваемый участок находится в зоне зеленых насаждений общего пользования.

На испрашиваемом земельном участке имеются элементы озеленения (зеленые насаждения - молодые деревья), кроме того, на указанном земельном участке присутствуют деревья, высаженные в рамках акции "Посади и вырасти свое дерево" в осенний период 2013 года.

На высадку данных насаждений по территории, расположенной вдоль многоквартирного жилого дома, ограждающей его от проезжей части дороги, затрачены в том числе и средства муниципального бюджета на озеленение территории нового микрорайона.

Одним из принципов земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 18.06.2013 N 136/13, часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правила землепользования и застройки призваны обеспечить не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и законные интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов местного самоуправления при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

При таких обстоятельствах и, с учетом приведенных правовых норм, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявления, поскольку заявителем не доказана совокупность условий, необходимая, в силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ, для признания незаконными в порядке Главы 24 АПК РФ оспариваемого заявителем отказа.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся фактически к повторению утверждений исследованных и правомерно отклоненных арбитражным судом первой инстанции, не могут служить основанием для отмены или изменения судебного акта, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ульяновской области от 25 марта 2016 года по делу N А72-15658/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

И.С. Драгоценнова

Судьи

В.С. Семушкин А.А. Юдкин